淺析新農村建設中的教育公平現狀及對策

淺析新農村建設中的教育公平現狀及對策

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（黃岡師范學院政法學院     湖北·黃岡    438000）　　

摘  要：建設社會主義新農村是當前重要的發(fā)展戰(zhàn)略，實現教育公平是教育協調發(fā)展和全面建設小康社會的手段，也是建設社會主義新農村的重要措施。而今教育公平問題正凸顯為制約新農村建設的瓶頸，影響著和諧農村的建設。因此，必須分析其原因并在科學發(fā)展觀的指導下采取各種有效措施，逐步實現農村教育公平。　　

關鍵詞：新農村建設     教育公平      財政政策　　

新農村建設是當前我國社會主義現代化建設的一項重要任務，其目標是實現農村“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的全面發(fā)展，其核心任務是農村人口素質的全面提高和科學技術的普及。而要想提高農民的整體素質就要靠教育。然而就當前社會教育狀況來看，農村教育明顯處在不利地位，準確來說是不公平和弱勢地位。雖然教育公平是相對的，但也不至于如此不公平。這一狀況在很大程度上影響了農民素質的提高。“農村地區(qū)的教育，關系到農民的世代利益，關系到中國農業(yè)現代化的前景問題，關系到中國工業(yè)化進程的問題。”【1】所以，關注并實現農村教育公平，重視農村教育工作，既有利于維護農民的世代利益，也有利于推進社會主義新農村建設，更對全面建設小康社會以及構建和諧社會具有重大而長遠的意義。　　

一、   農村教育現狀令人堪憂　　

改革開放以來，我國教育事業(yè)取得了重大發(fā)展，但是在教育資源相對有限的情況下，由于歷史和現實的原因，還沒有將平等的受教育權完全真正落到實處。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間、學生之間，無論是在教育權利還是在教育機會上，不公平現象隨處可見。　　

教育不公平主要表現在城鄉(xiāng)以及農村中貧富、男女之間的不公平，包括當今升溫的農民工子女教育問題。盡管2007年中國農村已經實行免費義務教育制度，但是城鄉(xiāng)教育之間的差距并沒有因此而縮小。首先要承認的是高中教育和高等教育在農村有時簡直是可望而不可及的，高昂的費用讓許多寒門學子望而卻步，農村子女基本上無法共享相應的受教育權利；其次，在教育資源投入分配上，以城市教育模式為導向，而倡導機會均等其實并不均等，城鄉(xiāng)二元結構異常突出。據有關資料顯示，2002年在教育投資的5800多億元中占全國總人口近60%的農村只獲得其中的25%，2004年在教育經費支出中，占全國小學生總數75%的農村得到的小學經費不到一半（48%），而初中農村教育經費僅占29%，這種狀況嚴重損害了教育公平。　　

另外，農村女性受教育程度整體偏低，與男性差別較大。根據2000年全國婦聯和國家統(tǒng)計局實施的中國婦女社會地位抽樣調查資料顯示，農村女性受教育水平主要集中在初中和小學，文化程度為初中以上者占42.3%，比男性低20.8個百分點;58.8%女性只有小學以下的文化程度，比男性高21.9個百分點；女性文盲率為13.6%，比男性高9.6個百分點。【2】在成年女性教育程度上，這一點主要表現在職業(yè)技術、農村生產技術的培訓上，女性是很少享受到這種教育機會的。　　

城鄉(xiāng)教育，首先要說基礎教育差距的存在和持續(xù)拉大，是當前教育發(fā)展所面臨的嚴峻現實。由于教育是經濟和社會發(fā)展的基礎，教育不公平的進一步擴大將會嚴重影響到新農村建設的成果，乃至和諧社會的構建。因此，我們必須思索造成這種不公平狀況的原因所在，進而針對現實采取有效措施，逐步縮小城鄉(xiāng)基礎教育的差距，確保所有適齡青少年都能夠平等地享受公共教育資源。造成目前農村教育不公平問題的原因是多種多樣、復雜的，主要原因大致可以歸納為以下幾個方面：　　

1.         城鄉(xiāng)教育投入懸殊，農村教育經費投入嚴重不足。在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平存在巨大差異的情況下，義務教育經費投入也存在巨大差距，這是農村義務教育不能大發(fā)展的癥結所在。一些義務教育搞得好的國家，義務教育經費大多數是由中央政府負擔，有穩(wěn)定的投入。日本稅收收入由中央政府和地方政府均分，但義務教育經費全由中央政府負擔；韓國則是中央政府負責教育經費的70%，地方30%。而在我國中央政府占稅收收入的大部分，義務教育經費卻全由地方政府承擔。經濟發(fā)達地區(qū)還可以承擔，而廣大的中西部農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)恐怕就很難承擔了，因此城鄉(xiāng)教育投資不自覺地從一開始就存在差距。據有關資料2001年，生均教育經費的城鄉(xiāng)差異表現為：城鎮(zhèn)小學生均教育經費為1484元，農村為798元，城鎮(zhèn)是農村的1.86倍；初中生均教育經費城鎮(zhèn)為1955元，農村為1014元，城鎮(zhèn)是農村的1.93倍。【3】城鄉(xiāng)教育投入的差距直接導致教育資源的分配不公平，必然帶來城鄉(xiāng)教育機會和教育質量的不均衡。　　

當然，農村教育經費投入不足應該有更深層次的原因，那就是受到財政體制政策改革和稅費改革的影響。一方面，國家財政改革增加了地方政府教育投資的困難，縣鄉(xiāng)政府難以承擔起所分配的財政責任。“2001年5月國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求農村義務教育實行‘在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的管理體制’”。【4】另一方面，農村稅費改革取消了各種收費，對于減輕農民負擔、發(fā)展農村經濟和保證農村的社會穩(wěn)定，將產生積極的作用，推動著新農村建設。但取消農村教育附加費和大部分教育集資，地方財政不能完全彌補因取消以上收費所帶來的缺口。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻度日如年，巨大的債務是其根本原因。2003年農村教育債務鎖定時…普九教育債務為117.03萬元…”，“我們鄰近的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)…普九教育債務達兩千多萬元…”，【5】這也是部分學校“亂收費”的客觀原因之一。因此，農村教育的辦學條件、校舍建設經費和教師工資經費是得不到很好支助的。農村教師工資本來較低，又因投入不足而拖欠工資，教育公平問題就顯得復雜而又突出。　　

2.     教育制度的缺失，長期的“以城市為中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近幾年來，黨和政府逐步認識到農村教育問題，也相繼出臺了許多政策和決議，如《國務院關于進一步加強農村教育工作的決議》等，但是由于義務教育投入法的缺失，部分基層干部的不盡責，以及民辦教育實施細則的不完備，造成教育財政資金轉移不能落實和農村義務教育階段教育投資嚴重匱乏。農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生的生活補助也沒有形成良好的有效體制。重點學校制度進一步加劇了教育不公平的程度，高昂的擇校費使許多家庭尤其是農村家庭子女被排除在優(yōu)質教育資源之外。在廣大農村尤其是中西部農村，中等職業(yè)教育、高等教育是極端落后的。　　

教育政策的制定者一般身處城市，很難對農村教育問題進行深入細致地調查，所制定的政策難以符合農村教育的實際，實施起來也有困難，甚至可能導致浪費社會教育資源。國家現行統(tǒng)一的中小學教材課程編制和內容選擇在很大程度上是城市本位的，幾乎不考慮農村生活背景，而不向學生傳授能在農村環(huán)境中有效發(fā)揮作用所需的知識、技術和思想。在農村中，農業(yè)生產技術的指導培訓雖在有些地方出現，但那也只是極少數的。西南民族大學經濟管理學院　陳達云　先生曾有過這樣的精辟論斷：“長期的城鄉(xiāng)二元社會格局和飽受詬病的戶籍制度以及勞動就業(yè)制度，在城鄉(xiāng)之間構筑起一道偏袒城市居民的森嚴壁壘。這道壁壘在中國特定的制度安排下具有單滲透性：農村的各種優(yōu)質資源源源不斷地滲透到城市，而城市內的社會資源則被嚴格的圈護著，久而久之，城市圈積了絕大部分的優(yōu)質社會要素資源，致使城鄉(xiāng)從物質基礎到精神文化環(huán)境方面形成巨大反差。”【6】這種“單滲透性”必然導致農村各方面資源的流失，農村教育權利、教育機會和教育質量的缺失在所難免，再加上統(tǒng)籌力度又不夠，城鄉(xiāng)教育不公平加劇。　　

另一方面，農村教育不公平也來自農村教育本身問題，主要是自身管理問題。本來農村教育資源已經流失太多，僅有剩下資源又因受到農村學校管理水平與能力等影響而得不到高效利用。這也是阻礙學校發(fā)展的重要因素。相當部分學校的校長和教導主任就如何進行教學管理心中無底，也無章可循。有些學校沿襲舊的制度，學校教學工作缺乏激勵機制，目標管理不明確，對現代教育管理理念很不適應，所以農村教育的改革很難進行到底。制度的不配套，教育方法落后，學校管理滯后，農村教育內部問題也為不公平的滋生提供了溫床。　　

3.     農民文化素質低下，教育公平意識淡薄。對于教育，農民父母考慮較多的是孩子讀書是否劃算問題，學習突出且估計能考上好大學的就讓孩子讀書，在這種思想意識熏陶下，大多農村子弟也并不像城市家庭子弟那樣重視學習，間接放棄了受教育的權利與機會，選擇外出打工。而在農村中 “男尊女卑”、“女子無才便是德”等傳統(tǒng)性別文化思想還存在，導致女性自我接受教育意識差。這種性別文化思想直接或間接影響著教育資源的分配，農村女性獲得教育的機會和權利均受到限制。從農村整體來看，由于對教育本質和功能的認識的局限性，沒有看到長遠利益，既沒看到教育對個人的影響，更沒有看到農村子弟接受優(yōu)質教育對國家和民族的深遠意義。長期沒有重視義務教育發(fā)展使城鄉(xiāng)二元結構始終不得改變，農村中小學教育始終處在社會政治經濟和城市教育兩者邊緣地帶，受冷落并受其害。義務教育作為一種公共產品，每個人是有權利享用的。而農村家長和子女這種意識并不明顯，更不用說教育公不公平了。　　

二、實現農村教育公平的對策　　

  當前新農村建設是農村教育發(fā)展的一個重要契機，并且近年來黨中央和國務院也急切地關注農村教育問題，進行相應探索實踐過程，出臺了一些文件決議。人是教育的起點，也是教育的終點。科學發(fā)展觀堅持以人為本，實現人的全面發(fā)展對教育提出了更高的要求，也在理論和實踐上給教育工作提供了指導。而在2009年3月份的“兩會”政府工作報告上更是提出促進教育公平、優(yōu)化教育結構、加強教師隊伍建設、全面推進素質教育、實施中小學校舍安全工程等具體措施。這些對農村教育來說不失為一大幸事。至此有學者指出：“國家和全社會關注和支持農村教育的氛圍已經形成。”因此，在這種有利的條件下，我們就要有計劃地、有針對性地制定和落實實現教育公平的對策，主要應該從以下幾個方面著手：　　

第一、要加大對農村教育的投入。農村教育落后不公平主要是其投資不足造成的（雖然它不是唯一的）。農村教育本來是先天不足，投資不夠，欠賬太多，后天發(fā)展畸形，必須下大力氣投資。投資來源應該有兩個，政府和社會，當然前者是最穩(wěn)定的、主要的。政府投資在財政體制改革中感到很吃力，實行中央與地方共同負擔，這是將來教育發(fā)展趨勢。那么對于政府就是要強化政府責任，加強政府間財政轉移支付、對口支援力度，逐漸解決農村“普九”債務問題，平衡城鄉(xiāng)教育資源，同時調控完善教育政策，國家政府政策的傾斜也是一種社會資源分配投資方式，擴大教育供給，促進教育公平。　　

然而光靠政府投資是遠遠不夠的，還要引入市場機制實現社會投資的多元化。社會體制的方式內容是多樣的，例如通過利用母校的感召力，吸引校友投資；社會慈善機構對貧困生的贊助；以及學習借鑒在大學里出現過的集資方式，找企業(yè)贊助設立基金會機構方式，鼓勵社會投資。國家也可以建立教育政策性銀行，通過貸款、投資、擔保補貼等資金運作方式來保證教育金融業(yè)務的開展，增強義務教育的集資能力；國家也可以像支持體育事業(yè)而發(fā)行的體育彩票那樣發(fā)行教育彩票，廣泛吸納社會資金，并將所籌的資金切塊定向用于農村教育。在投資資金利用上，也要讓教育建設性經費和工資經費兩者處在合理關系的狀態(tài)中，讓有限的資金達到最大效果，促進農村教育的可持續(xù)發(fā)展。　　

第二、      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，提高農村學校師資力量，提高農村教育水平。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育就是實現城鄉(xiāng)教育一體化的進程。城鄉(xiāng)教育的整合發(fā)展就要使城鄉(xiāng)兩者教育之間有同等的辦學條件和思想文化素質，至少是能夠相互認同的。面對當前城鄉(xiāng)教育情況，就要積極制定城鄉(xiāng)教育一體化的基本辦學標準，改變農村教育被城市教育邊緣化的厄運！要增強區(qū)域內城鄉(xiāng)教育資源的共享，首先，城鄉(xiāng)中小學教育教材、課程的編制和選擇標準要統(tǒng)一合理。“教育部要管教材，不能設想我國家沒有統(tǒng)一的中學教材。中學教材可以組織各地區(qū)去編，不一定要教育部自己關起門來搞。”【7】然而中學教材到各地去編并非易事。“2004年秋季，在對實驗區(qū)工作進行全面評估和廣泛交流的基礎上，課程改革進入全面推廣階段。到2005年，中小學階段各起始年級原則上都進行了新課程。但是這次改在農村實行的效果并不理想，而且也使得城鄉(xiāng)教育差距越拉越大教育不公平更突出。”【8】要說明的是，這里城鄉(xiāng)教育一體化的統(tǒng)一不應該是完全相同的、整齊劃一的，而是具有相對差距的統(tǒng)籌協調，但是在城鄉(xiāng)思想文化意識上就要求統(tǒng)一，達到文化情感上的同化。其次，在公共教育資源上要統(tǒng)一協調分配，增強城鄉(xiāng)教育者之間的流動性，促進區(qū)域教育資源的共享。促進教育資源的共享，在硬件上要實現圖書資源、教學設備等的協調分配；在軟件上就要求師資上的流動，讓城市教師有義務在農村教學，或者說把是否在農村有義務教學經歷作為高級教師資格證評選的一項標準；甚至也可以借鑒日韓的教師定期流動制（韓國教育政策規(guī)定：每個教師每四年必須流動一次），能夠保證各校之間師資和教育水平的相對均衡。　　

科學發(fā)展觀堅持以人為本，在學校就是以學生為本，以教師為本。從當前農村教育實際情況來看，教育者的地位略顯重要，因為只有把教師工作搞好才能真正做到以學生為本。當前廣大農村學校教師質量差且數量不足，嚴重影響了農村教育與發(fā)展進程。再加上拖欠農村教師工資，教師的工作積極性更不高。加強農村教師隊伍建設能為實現城鄉(xiāng)教育公平提供強大的智力支持。教師隊伍建設，一要保證質量，二要穩(wěn)定數量。“為了大力辦好農村教育事業(yè)，實現農村教育有的大發(fā)展、大提高，要全面加強教師特別是農村教師培訓，鼓勵大學生師范生到基層、農村任教。”【9】國家政府工作報告尚且如此，那么高等學校在人才培養(yǎng)上，應大力提倡鼓勵學生在校期間尤其畢業(yè)后積極投身社會主義新農村建設的偉大實踐，在農村基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)大顯身手，為新農村建設做出積極貢獻。這樣就能促進高等教育通向農村，不斷給農村教師隊伍輸入新鮮血液。一是保證農村教育師資力量的質量與數量，可以緩解當前一方面正規(guī)師范類院校的高素質的畢業(yè)生分不出去而另一方面農村中大量充斥著低素質的代課老師的尷尬局面；二是高素質師資隊伍，能夠確保較高的教學質量，使城鄉(xiāng)孩子們在人生征程的開始就站在同一起跑線上，促進區(qū)域教育資源的共享，實現城鄉(xiāng)教育公平，夯實農村教育基礎，提高農村教育水平，促進新農村建設。　　

第三、加強農村教育管理體制改革與監(jiān)督力度。教育要發(fā)展就要求內部管理先發(fā)展，才能讓改革落到實處。學校教育管理體制改革先要從教學管理改革開始，要積極按照國家教育法的有關規(guī)定來改革，要納入現代管理理念，用科學發(fā)展觀的發(fā)展理念指導實踐工作，這一點對于學校校長等領導來說是很重要的。我國當前農村中小學教育實行“縣鄉(xiāng)兩級管理，以縣為主的體制”。具體來說是縣教育局主管，鄉(xiāng)政府幫助管。學校是個特殊的社會組織，有自己的發(fā)展規(guī)律，行政手段不能干涉太多。對于義務教育，兩部門要統(tǒng)一協調，不應出現政出多門而讓學校無所適從的情況。學校應該嚴格實行校長負責制，相對擴大校長相應權力，師資上實行國家管理、學校利用模式。相關部門要加大對學校教育的監(jiān)督力度，關注學校教學質量，督促學校落實有關規(guī)定，杜絕“亂收費”等教育腐敗問題。監(jiān)督力度要抓，但也不能忽視激勵機制對提高教學質量的作用，建立合理的考核制度，獎懲分明。　　

第四、      積極開展農村成年人教育，以農業(yè)科技教育為主。我國有一半人口在農村，教育問題也很嚴重，農村成人教育的發(fā)展是實現人的全面發(fā)展的必要條件，也是建設終身學習型社會的客觀要求。“同時還應該為成人提供農業(yè)科技教育，一方面，為農業(yè)自身發(fā)展改善環(huán)境，另一方面，為農村剩余勞動力的轉移提供必要的知識儲備。農民的素質提高不僅對農村發(fā)展有意義對于整個社會的發(fā)展都是一個十分重要的問題。”【10】這段話中談到了農業(yè)科技教育的兩個重要性:一是促進農業(yè)自身發(fā)展，具體來說是提高農民學習科技、運用科技的能力水平，便于農業(yè)科學知識實用技術推廣和應用，提高勞動生產率，鞏固農業(yè)根基，，這也是新農村建設的應有之義。事實上，這一點在農村女性教育公平的空間是非常大的。在今年的政府工作報告中，我們可以看到黨和政府對農業(yè)科技的研究發(fā)展以及作為農業(yè)生產主體的農民對農技的了解掌握程度的高度關注。二是成人教育對農村剩余勞動力轉移的推動作用，這也是針對進城從事二三產業(yè)的農民來看的，通過成人教育，提高其思想文化水平、科技水平，在就業(yè)市場上，與他人享有平等的競爭機會。增強科技能力，就意味著獲取社會資源的能力的增強，財富的增加可進一步縮小城鄉(xiāng)差距。成人教育的方式應該是多樣的，比較平常的是農科技人員定期下鄉(xiāng)指導，應該鼓勵涉農專業(yè)大學生下鄉(xiāng)實踐鍛煉，又可以送農業(yè)技術下鄉(xiāng)，這需要高等院校和政府的配合。此外，通過信息網絡或圖書間接指導，這就要求農民懂文化、重知識、學技術。還有就是靠農村中等職業(yè)教育的壯大，因為義務教育、職業(yè)教育、成人教育三者在農村應是統(tǒng)籌發(fā)展的，相互促進的。 　　

同時，需要注意的是農村成人教育也不能忽視農民文化素質的教育。成人思想文化水平的高低，會多多少少影響到兒女受教育程度，尤其是對男女性別教育差別的影響。我們或許已感覺到了這種現象或關系：農民素質與農村教育水平是相輔相成的，兩者關系協調好了，就會走向良性循環(huán)，反之就越來越糟。對于農民自己來說，沒有文化，思想水平、科技水平的提高就是一句空話，增收致富也是缺乏條件的。所以，要發(fā)展農村教育就要把好農民文化素質這道關，走向良性循環(huán)。　　

第五、建立農村教育保障體系機制，包括教育經費保障機制，教師工資經費機制和教育福利保障機制，對困難生活者補助、資助的保障制度，以及農村教育法制保障。這些除了法制保障外都應該放在政府投入中去解釋的，但筆者認為很重要就單獨列出來。教育經費保障機制嚴格來說包括農村中小學公共保障水平的提高和校舍的維修改造。針對汶川地震中出現的校舍安全問題，溫總理在政府工作報告中指出“2009年要把校舍安全工程作為重要任務擺在重要工作日程。”農村教育要發(fā)展，就要處理好農村教育系統(tǒng)內各個保障體系之間的關系，保證它們之間的協調性、可持續(xù)性。通過公共財政的保障，解決教師工資經費拖欠問題，同時實現教師不僅能拿到基本工資，還應有適當的福利保障，能留住高素質隊伍，并提高其工作積極性，切實做到農村教育“保工資、保安全、保運行”的“三保”工作，具體落實國家實行的義務教育階段教師績效工資制度，并將投入120億元提高中小學教師待遇，要增加農村義務教育階段家庭困難寄宿生的生活補助，也要進一步完善國家助學制度。同時要讓助學制度達到科學合理客觀，應該給學生有“雪中送炭”的作用，而不能是“錦上添花”的那種。將農村教育經費特別是義務教育經費納入國家財政保障范圍，這樣由中央和地方分擔任務，必然將是農村教育發(fā)展的又一高潮。另外，我國現階段針對農村教育的法律法規(guī)缺失，現有的就是《教育法》和《義務教育法》，為了農村教育的進一步發(fā)展就應該有針對性地制定《農村教育法》，讓農村教育做到有法可依，責任明確。　　

當然要實現農村教育公平的對策也不僅僅是以上幾項，但是不管對策如何的好，政策落到實處是關鍵的。教育改革發(fā)展在農村意味著一場革命，會有挫折困難，但前途是光明的，必須要循序漸進。在國家和全社會關注和支持農村教育的氛圍已形成的情況下，農村教育公平問題可望在我國社會經濟社會發(fā)展、新農村建設進程中逐步得到解決。