我所主張的二次房改

　　最近有學(xué)者提出二次房改，后被住建部否定。住建部的態(tài)度并不出人意外。中國房價(jià)的畸高，主要是因?yàn)橹型饫婕瘓F(tuán)的操控。這個(gè)利益集團(tuán)包括了中央政府某些部門和幾乎全體地方政府、銀行、房地產(chǎn)開發(fā)商、權(quán)貴和富人、外國投機(jī)者、媒體以及某些無良學(xué)者。外國投機(jī)者背后有美國政府的影子，主要是美國利用美元債務(wù)，從中國吸血，而中國巨額美元資產(chǎn)在國內(nèi)沒有相應(yīng)的實(shí)物商品供給，只能催高實(shí)物資產(chǎn)價(jià)格。這個(gè)利益集團(tuán)從中國畸高的房價(jià)中不當(dāng)分肥，改變了中國社會(huì)的分配結(jié)構(gòu)和比例，剝奪和攫取弱勢群體甚至中產(chǎn)階級(jí)的積累的、當(dāng)期的和預(yù)支的財(cái)富，造成了房地產(chǎn)業(yè)泡沫吹大而真正的需求者無房可住的嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)[1]。面對(duì)這么強(qiáng)大的利益集團(tuán)，如果中央政府真的是執(zhí)政為民或者有起碼的行政倫理，就必須要對(duì)中國現(xiàn)行房地產(chǎn)政策實(shí)行重大而必要的調(diào)整，說是二次房改也沒什么不對(duì)。

　　學(xué)者已經(jīng)提出的二次房改的具體方案，包含有可貴的合理因素，但如果就其基本思路和操作性來看，也似有可商榷之處。根據(jù)其倡導(dǎo)者李明先生的概括，他們的“二次房改”是建立“三三制住房制度”，即“三種住房制度，三類供地方式，三支隊(duì)伍參與”。李明先生這個(gè)“二次房改”的創(chuàng)新之處，是在已有的面對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的保障性住房和面對(duì)城鎮(zhèn)高收入群體的商品房的供給外，提出了面對(duì)城鎮(zhèn)中等收入群體的準(zhǔn)市場化的平價(jià)住房即公共住房和公共租賃住房的供給。

　　我說其有可商榷之處，主要有二：

　　第一，現(xiàn)有的政府保障性住房的供給，其實(shí)際結(jié)果令人完全不能滿意。今年10月28日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員石秀詩代表全國人大常委會(huì)專題調(diào)研組，向全國人大常委會(huì)所作的關(guān)于部分重大公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況的報(bào)告指出，今年國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國共需投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%;地方配套1183億元，占70.6%，落實(shí)困難。截至8月底，保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率為23.6%。一些地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準(zhǔn)備不足，可能難以完成今年的建設(shè)計(jì)劃[2]。

　　這個(gè)報(bào)告說得還比較客氣，其實(shí)不是“可能”完不成年度建設(shè)計(jì)劃，而是“肯定”完不成年度計(jì)劃。這就是所謂“保障性住房無保障”。為什么?是因?yàn)榈胤秸辉柑瓦@個(gè)錢。本來房地產(chǎn)高價(jià)就是地方政府的利益所在，你現(xiàn)在讓它把落袋的錢再掏出來，“白白”花在毫無經(jīng)濟(jì)效益的保障性住房建設(shè)上，豈非虎口掏食?掏一點(diǎn)，做個(gè)樣子也就算了，要真干，那地方政府何苦把地賣得那么貴?一只手把錢收進(jìn)來再用另一只手把錢花在弱勢群體身上，雖然也有各種環(huán)節(jié)上雁過拔毛的明暗好處，但不符合地方政府的利益最大化原則。就連富裕的深圳市和廣州市都只不過完成了保障性住房計(jì)劃的不到1/10和1/4略強(qiáng)，說明不是政府沒錢，而是不愿意干[3]。

　　第二，所謂“平價(jià)住房”的建立，操作上困難很大。其實(shí)現(xiàn)在已經(jīng)有諸如此類的住房供給如“兩限房”(限地價(jià)、限房價(jià))，但是執(zhí)行的效果并不好。原因一是城鎮(zhèn)中等收入群體的確定困難;二是平價(jià)住房的退出困難(即中等收入家庭在收入變化后如何退出這種帶有福利屬性的住房，以保障社會(huì)的公平);三是地方政府的積極性不高(其原因同于保障性住房供給);四是使得中國住房供給體系過于繁雜，加大了執(zhí)行成本且易產(chǎn)生混亂與漏洞。

　　在中國二次房改必須進(jìn)行的這一認(rèn)識(shí)前提下，我也提出一個(gè)二次房改的新方案，這個(gè)方案其實(shí)2004年我已經(jīng)提出[4]，現(xiàn)在不過加以微調(diào)再度提出。這個(gè)方案可以用一句話來概括：以行政手段為主，市場手段為輔，在中國實(shí)行住宅的限制性消費(fèi)與供給。具體內(nèi)容是：以行政手段對(duì)住宅需求進(jìn)行必要控制：一、數(shù)量限制，中國的公民，每人只能在國內(nèi)擁有最多一套住房，或者一個(gè)家庭，最多只能擁有兩套住房;二、面積限制，每套住宅最大不能超過200平方米;三、消費(fèi)主體資格限制，即對(duì)于外國籍機(jī)構(gòu)和人士，要嚴(yán)格住宅(也包括商業(yè)地產(chǎn))的購買;四、對(duì)于已經(jīng)擁有多套住宅而又不愿在規(guī)定期限內(nèi)出售的業(yè)主，向其第2套以上住宅開征物業(yè)稅;五、取消經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房，只保留廉租房這一種保障性住房，以適應(yīng)城鎮(zhèn)低收入家庭需求;六、在以上行政措施的基礎(chǔ)上，放開住宅市場價(jià)格。

　　這個(gè)方案的目的是：通過控制住宅的投資性需求，取消住宅的投機(jī)性需求，保障住宅的真實(shí)消費(fèi)性需求，實(shí)現(xiàn)其供需的普惠化;以真實(shí)的市場價(jià)格，合理住宅供給，保證房地產(chǎn)業(yè)健康而持續(xù)的發(fā)展。

　　大體估計(jì)，實(shí)行這一方案，可以使當(dāng)前的房價(jià)下降30～50%(依城市而不同)，而這正是許多專家提出的中國房價(jià)的合理價(jià)位，即使得一套住房價(jià)格達(dá)到與城鎮(zhèn)居民家庭年收入的1：6左右的合理區(qū)間。

　　這一房改還會(huì)帶來其他的效益，如居民居住地與戶口的統(tǒng)一，既便于人口管理，也會(huì)加大人口的合理流動(dòng)，從而優(yōu)化城市化進(jìn)程。

　　這個(gè)方案體現(xiàn)了以下幾個(gè)原則：保障社會(huì)公平正義，服從中國國情特色，兼顧各方合法利益，便于實(shí)際運(yùn)行操作。

　　任何房改都要突出住宅的福利性特質(zhì)。我們常說“衣食住行”，居者有其屋(無論是買是租，但都要消費(fèi)得起)，是一個(gè)自然人的基本生存與生活需求，是一個(gè)社會(huì)的最基本的公平正義的體現(xiàn)，也是一個(gè)政府的最基本的職責(zé)。中國城鎮(zhèn)住房制度從福利供給轉(zhuǎn)向商品化后，我們看到由利益集團(tuán)與變形的市場(即投資和投機(jī)性需求占據(jù)了住宅需求的主體，北京三環(huán)內(nèi)住宅買賣成了富人的游戲)共同操控房地產(chǎn)供給，出現(xiàn)了多么大的混亂，弄到今天普通勞動(dòng)者甚至中產(chǎn)階級(jí)要想得到一套起碼的住房居然難過了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。雖然已經(jīng)太晚，不過中國政府總算明白，住房是一個(gè)人民的基本的、特殊的生活需求品，而非完全的商品;保證老百姓生活基本需求品的供給，如果不能完全依賴市場的手段，就要用行政加市場的手段。但是，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并不等于能夠做到這一點(diǎn)。能否做到從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的巨大跨越，是對(duì)政府性質(zhì)與能力的重大考驗(yàn)。而從實(shí)際效果看，可惜得很，我們的政府大概迄今還不能說及格。

　　人多、地少、城市化進(jìn)程，是任何房改政策甚至法律都要考慮到的中國國情特色。中國雖然國土廣闊，但是適合人類居住的面積并不與龐大的人口相應(yīng)，土地是中國一個(gè)相對(duì)稀缺的資源，在城市是絕對(duì)稀缺的資源。這從另一個(gè)方面表明中國根本不能在房地產(chǎn)方面實(shí)行完全的市場化。而中國的城市化進(jìn)程，加大了城鎮(zhèn)的人地矛盾。據(jù)國家權(quán)威部門發(fā)布的報(bào)告，中國的城市化率在2004年已經(jīng)達(dá)到41.7%，按人口來說，已經(jīng)達(dá)到5.2億多。如果這5億多人按1.5億個(gè)家庭計(jì)算，就需要1.5億套住房。中國的城市化大體要進(jìn)行到2030年，在未來20年，中國還要約有3～4億人口城鎮(zhèn)化，這就需要大約1億套住宅來滿足城鎮(zhèn)人口的增加。在保障基本農(nóng)田面積紅線不得突破的情況下，城鎮(zhèn)住宅用地必然會(huì)越來越緊張。在這種背景下，中國人顯然不能普遍通過美國的別墅式住宅來實(shí)現(xiàn)居住需求，也不能普遍像俄羅斯居民那樣有城市和郊區(qū)兩套住房;而政府就是要在保障居民的基本居住需求的同時(shí)，限制住宅的奢侈性需求、投資性和投機(jī)性需求。

　　從后者來看，不但中國有錢人在房市瘋狂投機(jī)，中國某些城市居民在房市投資，而且由于中國人民幣幣值的起伏，特別是美國某些機(jī)構(gòu)利用印鈔機(jī)形成的“美元紙”，在中國房地產(chǎn)市場進(jìn)行低成本的劫掠，造成近年來巨額國際熱錢頻繁出入中國的房地產(chǎn)市場。央行報(bào)告，2004年前11個(gè)月，涌入上海房地產(chǎn)市場的境外資金總量占當(dāng)年上海房地產(chǎn)開發(fā)總投資的12.7%，境外、外地人士已占到上海購房者的近20%，其中又有13%是被購買5套以上房屋的境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人買走，境外機(jī)構(gòu)最多累計(jì)購買房屋127套，境外個(gè)人最多累計(jì)購買房屋115套。據(jù)仲量聯(lián)行統(tǒng)計(jì)，2005年1至3月，海外基金在國內(nèi)房地產(chǎn)市場的投資金額已經(jīng)相當(dāng)于2004年全年的投資量。在國際金融危機(jī)爆發(fā)前，國際機(jī)構(gòu)和個(gè)人在中國房地產(chǎn)市場攫取暴利后退場，讓中國民間財(cái)富損失慘重。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，這些國際熱錢又有卷土重來之勢，而今年中國房市的高漲背后就有外國資金的影子。因此，要保障中國住宅需求和供給的平衡穩(wěn)定，就必須限制外國機(jī)構(gòu)和個(gè)人來華購置房地產(chǎn)。對(duì)于在中國工作的外籍人士，要嚴(yán)格住宅的購買。這也沒什么不好意思的。世界上只有一個(gè)中國，中國只能這樣。中國政府不能在自己人民還沒照顧好的時(shí)候，就去考慮外國人的利益。“量中華之物力，結(jié)與國之歡心”，只能是晚清慈禧太后干的事。

　　實(shí)行二次房改，既要大刀闊斧，以滿足居民住房需求為第一考量，又要適當(dāng)照顧相關(guān)方合法合理利益的損失，包括歷史因素造成的現(xiàn)狀。實(shí)行這一改革，真正有居住需求的居民的利益得到最大限度的保障是無疑問的，而利益可能受損者包括以下幾方：地方政府，銀行，住房投機(jī)者，以及以目前高房價(jià)購得住房的真正的住房需求者。對(duì)于其受損利益，如果是合法的或合理的，可采取以下措施補(bǔ)償：

　　一、地方政府的收入損失。造成地方政府土地財(cái)政，不賣地、不高價(jià)賣地日子不好過的原因之一是中央與地方財(cái)政收入分配比例不合理。現(xiàn)在的問題是中央拿得多，負(fù)擔(dān)得少，地方政府負(fù)擔(dān)重而收入少。這也是一種不公平。因此在二次房改中應(yīng)相應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府的財(cái)政收入分成比例。在中央政府和地方政府都要緊縮行政開支和減少三公消費(fèi)的前提下，中央政府要做出讓步，不讓步意味著不想解決問題。當(dāng)然從另一個(gè)角度講，即使這種調(diào)整不能一次到位或不及時(shí)到位，即使土地出讓價(jià)格下降，土地收入仍然是地方政府收入的重要來源。在未來二三十年內(nèi)，基于上述的中國城市化進(jìn)程的原因，中國住宅需求是剛性的，持續(xù)的，穩(wěn)定的。有責(zé)任的政府考慮的是不要透支這種需求下的真實(shí)購買力，而以一種合理的方式可持續(xù)地獲得土地收益。另外中央政府還可以通過其他方式對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政支持，這在下面會(huì)提到。

　　二、銀行的損失。說中國高房價(jià)綁架中國政府，主要說的是中國高房價(jià)綁架了中國商業(yè)銀行，而后者大多還是國有或國資控股的。銀行在房價(jià)下跌后可能會(huì)遇到部分房貸不能收回，從而造成一定的壞帳損失。對(duì)這一問題，一方面要看到這是銀行咎由自取，銀行一方面大量印票子，今年前9個(gè)月竟然放出7萬多億的貸款，另一方面熱烈地支持房地產(chǎn)回升，打斷了房地產(chǎn)市場的正常調(diào)整過程，不能謹(jǐn)慎、依規(guī)放貸，如降低首付比例和給居民二套以上購房放貸，現(xiàn)在有損失，自然應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)。同時(shí)，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)能預(yù)見到房改政策必然調(diào)整，自然也要承擔(dān)政策調(diào)整后的風(fēng)險(xiǎn)。另外，中國商業(yè)銀行靠壟斷經(jīng)營，已經(jīng)暴得大利，成為上市公司中最盈利的企業(yè)，有點(diǎn)房貸壞帳，應(yīng)當(dāng)能承受得起。當(dāng)然，到底這種壞帳有多少，是否會(huì)影響到銀行的基本安全，筆者沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，難以測算。如果可能發(fā)生后一種情況，可由中央財(cái)政給予一定的資金補(bǔ)償。其實(shí)即使發(fā)生后一種情況，算總帳，中央政府由此給銀行一定的補(bǔ)償(雖然這是我們老百姓不愿意的)，比起來要搞經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房的政府補(bǔ)貼，恐怕也不會(huì)多花錢。這時(shí)我們也有另一種解決問題的思路：中央政府不與地方政府進(jìn)行財(cái)政收入分配比例的太大調(diào)整，而是將本來應(yīng)當(dāng)調(diào)整給地方政府的財(cái)政收入的這筆錢或其中的一部分，用來進(jìn)行銀行的損失補(bǔ)償，但由于不再要求地方政府建經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房，實(shí)際上是減輕了地方政府的支出負(fù)擔(dān)。同樣是花錢，不同的花法，效果會(huì)截然不同。

　　三、個(gè)人投資或投機(jī)者的損失。從根本上說，個(gè)人住宅投資投機(jī)者的損失應(yīng)當(dāng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)，因?yàn)榧热皇峭顿Y或投機(jī)，就有風(fēng)險(xiǎn)，包括政策風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人投機(jī)者特別是某些富人，是造成當(dāng)前高房價(jià)的共犯。不過為了社會(huì)穩(wěn)定，可以將二次房改的實(shí)施規(guī)定一個(gè)過渡期，比如二至三年，使得房價(jià)不至于一下子暴跌，給這些投資或投機(jī)者一個(gè)退出的時(shí)間。從另一方面講，由于規(guī)定了一個(gè)家庭可以有兩套住房，實(shí)際上也保證了普通投資者正常投資的利益，包括出租的收益。一個(gè)家庭可以有兩套住房，保留了住房一定的商品化特點(diǎn)，也為有租房需求的居民提供了方便，不過那時(shí)的租金肯定會(huì)下降了。這有利于居民的流動(dòng)

　　四、真正有住房需求而買了當(dāng)下高價(jià)房的消費(fèi)者的損失。對(duì)于這一部分人的損失，由于主要是政府職責(zé)不到位造成，應(yīng)當(dāng)由政府給予一定補(bǔ)償。如何補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償多少錢，可以由專家進(jìn)行專門的研討與測算。

　　那么這個(gè)二次房改方案的操作性如何呢?從技術(shù)上講，應(yīng)當(dāng)問題不大。由于信息化社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在公安、銀行等眾多行業(yè)和學(xué)歷、執(zhí)業(yè)資格等眾多事項(xiàng)都可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全國范圍的公民基本信息的查詢與管理，那么推廣到住宅供給與消費(fèi)管理上，自然是可以的。

　　有一個(gè)可能的結(jié)果倒是應(yīng)當(dāng)事先考慮并應(yīng)預(yù)加防范的，那就是此舉可能引起的腐敗。政府又增加了權(quán)力，可能會(huì)搞權(quán)錢交易。這種可能的腐敗，需要從制度上預(yù)先加以防范。政府中的住房與建設(shè)部門做為此項(xiàng)工作的主管部門，一方面要將住宅規(guī)劃、建設(shè)、消費(fèi)、產(chǎn)權(quán)確定和轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)統(tǒng)一管起來，同時(shí)也要有一個(gè)部門對(duì)它進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)督。我也在此建議中國政府應(yīng)當(dāng)把住宅業(yè)做為一個(gè)特殊行業(yè)，把相關(guān)事業(yè)如住宅公基金、住宅銀行、住宅合作社、住宅土地管理、廉租房建設(shè)、住宅租售市場等等統(tǒng)一起來，形成專業(yè)的發(fā)展與管理。當(dāng)然，這里既有政府管的部分，也有市場管的部分，也有政府與市場相結(jié)合的部分。

　　二次房改，針對(duì)的是高房價(jià)引起的社會(huì)不公和危機(jī)，而觸及的是強(qiáng)大的利益集團(tuán)。從這點(diǎn)講，能否實(shí)施，如何實(shí)施，并不很樂觀。但有一點(diǎn)很清楚，不痛不癢的小改小革解決不了問題，要想真管用，必須大刀闊斧，釜底抽薪。否則，房地產(chǎn)泡沫遲早要破裂，那樣損失更大。

　　[1]雖然地方政府公然抬高土地價(jià)格的現(xiàn)象背后也有中央政府和地方政府財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)不合理的因素，但從總體講，如果政府能夠壓縮行政開支并治理三公消費(fèi)，各級(jí)政府的錢都是夠花的。中國政府已經(jīng)是世界上最有錢的政府，政府的財(cái)政收入占國民財(cái)富的比例也是世界上最高的。因此，迫切依賴土地收入造成房價(jià)畸高的政府因素主要還是自利而非其他。

　　[2]鄒聲文、周婷玉：保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，至8月底完成率不足1/4。新華網(wǎng)10月28日。

　　[3]詳見安卓：全國保障性住房進(jìn)展緩慢 問責(zé)落實(shí)尚未明晰。第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2009-11-06

　　[4]詳見王霄：抑制房價(jià)需釜底抽薪(2004)，釜底抽薪：抑制房價(jià)需徹底轉(zhuǎn)變我國住宅政策思路(2005)。多家網(wǎng)站登載。

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