李昌平 賀雪峰：再辯土地新政

李昌平 賀雪峰：再辯土地新政

鄧瑾 南方周末

     對三中全會(huì)決定中土地新政的表述，有著截然相反的解讀。其實(shí)，在產(chǎn)權(quán)改革爭議的喧囂之外，土地制度中的一大頑疾——征地制度——的改革得以破題，意義深遠(yuǎn)。規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地可以不經(jīng)過政府征用，直接進(jìn)入工商業(yè)用地市場，從而合法享受土地的增值收入，“小產(chǎn)權(quán)房”也很可能藉此走向合法
　　十七屆三中全會(huì)落幕一周后，被海內(nèi)外熱議的土地新政終于揭開面紗。

　　奇怪的是，爭論雙方的陣營中，都有人宣稱對手失敗。

　　集體派樂觀的理由是，上周日公布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了“三不”限制，即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”

　　《決定》中也沒有出現(xiàn)一直爭論得很激烈的“農(nóng)地可抵押”的說法，這意味著從某種程度上說，變通的土地私有化改革暫被否決。

　　而私有派則看到中央賦予農(nóng)民“永久不變”的家庭承包權(quán)。雖然決定中沒有提到土地抵押問題，但在涉及農(nóng)村金融部分又提到“擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”，認(rèn)為這個(gè)有效擔(dān)保物可能會(huì)包括土地，只不過是為避免爭議而選擇了“擔(dān)保”而不是“抵押”一詞。

　　當(dāng)然悲觀的人也有。他們表示，從土地政策上看明顯是左右互搏相互妥協(xié)的產(chǎn)物，因此很可能老問題沒解決（通過盤活土地獲取資金發(fā)展），又增加了新問題（農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展難度更大）。

　　其實(shí)，在對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革不同方向的解讀中，現(xiàn)有土地制度中的一大頑疾——征地制度——的改革得以破題。

　　《決定》稱，政府征地范圍將逐步縮小到公益項(xiàng)目，而在規(guī)劃內(nèi)的非公益性項(xiàng)目用地上，農(nóng)村集體建設(shè)用地可直接入市。

　　這項(xiàng)改革意義深遠(yuǎn)。從此，農(nóng)村集體可以通過農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)轉(zhuǎn)非合法享受土地的增值收入，不僅提高了農(nóng)民收益，也在一定程度上拒絕權(quán)錢交易。而所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”也很可能走向合法。

　　有關(guān)土地改革的細(xì)則以及法律的修改正在各個(gè)相關(guān)部門中緊張進(jìn)行。

　　為此，本報(bào)記者采訪了兩位長期在農(nóng)村做調(diào)研以及從事各種鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)的學(xué)者李昌平和賀雪峰。李在自己家鄉(xiāng)進(jìn)行著村級(jí)土地銀行的實(shí)驗(yàn)，今年已是第三年，他對土地資本化改革的好處和風(fēng)險(xiǎn)有著自己的判斷；而華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授賀雪峰則從一個(gè)社會(huì)學(xué)者角度，揭示了當(dāng)前這輪土地制度改革討論中被屏蔽的若干盲點(diǎn)。

李昌平：讓農(nóng)民用自己的銀行盤活自己的地權(quán)

　　為什么農(nóng)民合作金融要先行？

　　這次《決定》中提到，“農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心”，這種提法好像是第一次。

　　小農(nóng)國家一般都優(yōu)先發(fā)展農(nóng)民合作或互助金融——因?yàn)樾∞r(nóng)必須要走合作化道路，沒有金融的幫助，小農(nóng)很難合作起來。

　　現(xiàn)在農(nóng)村信用社一般貸款年利率都不會(huì)低于10%（城市為7%左右）。這么高的利率，農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)很高，所以一定要把金融變成農(nóng)民自己的金融，這樣，農(nóng)民有了金融支持，利息還可以成為農(nóng)村組織的收入。

　　日本和臺(tái)灣都是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，都優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村合作組織。合作金融的利息收入占日本農(nóng)協(xié)和臺(tái)灣農(nóng)協(xié)收入的85%。如果沒有合作金融，農(nóng)協(xié)就生存不下去。

　　相反，如果讓私營銀行先下鄉(xiāng)，農(nóng)民的合作金融就發(fā)展不起來。所以日本、韓國、臺(tái)灣差不多有100年的時(shí)間里是不允許資本下鄉(xiāng)辦銀行的，等到農(nóng)民金融組織已經(jīng)發(fā)展得很強(qiáng)壯了，他們才允許私人銀行進(jìn)來。

　　如果說十七屆三中全會(huì)后我還有什么擔(dān)心的話，那就是農(nóng)村金融的問題。

　　農(nóng)村土地銀行：既能變現(xiàn)又不會(huì)失地

　　我在自己的村子里做農(nóng)村合作金融的實(shí)驗(yàn)，今年是第三年。

　　在我們村里，農(nóng)民用宅基地或承包權(quán)在村里的土地銀行或土地信用社進(jìn)行抵押，申請貸款。如果沒還上貸，農(nóng)民只丟失了承包權(quán)，但地還在村里。假設(shè)承包權(quán)抵押了3年，那3年后該農(nóng)民還可以把這土地拿回去。

　　農(nóng)民如果把土地抵押給私人或外資銀行，不僅利息收入要轉(zhuǎn)移到農(nóng)村以外，而且要是還不上貸款，這些銀行就會(huì)把地權(quán)賣了。你想，農(nóng)民貸筆款做生意，利潤百分之十幾，但利息都要百分之十幾甚至百分之二十，你說他風(fēng)險(xiǎn)多高啊，很容易陷入“抵押陷阱”，斷送地權(quán)。

　　農(nóng)民合作金融還有一個(gè)好處，就是可以幫助農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出。

　　農(nóng)民的承包地一般都很分散。假如一戶人家在城市里站穩(wěn)了，想把承包地的經(jīng)營權(quán)賣掉。如果抵押給商業(yè)銀行，銀行拿這些分散的地有什么用？他們很難處置，所以沒辦法搞農(nóng)地抵押。但是農(nóng)村里的土地信用社可以拿出一筆錢買斷地權(quán)，然后再把土地重新在村里發(fā)包。

　　此外，每戶農(nóng)民的土地分好多塊，彼此的土地交叉在一起，如果一戶要賣地，是要和鄰居商量的。我們這里的人都種蠶桑，新來的人要種棉花，那全都搞不成。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)，既受到水利等這些公共設(shè)施的制約，又受到熟人社會(huì)人與人關(guān)系的約束。不像城市的房子，產(chǎn)權(quán)完全獨(dú)立，樓上樓下都不認(rèn)識(shí)，我把房子賣了，你管不著。

　　很多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)就跟城市的房產(chǎn)一樣，那是想象。

　　未來三步走

　　這次征地制度的改革非常重要：把政府征地范圍縮小到公益項(xiàng)目，而農(nóng)村集體建設(shè)用地在非公益性項(xiàng)目上可直接入市。

　　這意味著改革很可能分以下三步走：

　　第一，修改憲法。憲法規(guī)定，農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，城市土地國家所有。當(dāng)農(nóng)轉(zhuǎn)非后，城市里就有了集體所有的土地，而原來法律規(guī)定，城市里是不允許存在集體土地的。

　　第二，如果說政府只能搞公益征地，這也意味著今后城市的工商業(yè)用地就要去找農(nóng)民集體要，那小產(chǎn)權(quán)房就合法了，只是一個(gè)補(bǔ)稅問題。

　　第三，徹底廢除征地制度，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酪?guī)劃農(nóng)轉(zhuǎn)非制度。人大表決通過城市規(guī)劃，農(nóng)轉(zhuǎn)非根據(jù)規(guī)劃就可進(jìn)行，政府可以自然且無償取得公益用地，修學(xué)校、醫(yī)院、道路等，而集體土地可以直接變更用途。兩全其美。臺(tái)灣實(shí)施的就是這種制度。

　　所以，現(xiàn)在不是要討論私有化國有化的問題，而是要對制度框架進(jìn)行設(shè)計(jì)了。

賀雪峰：關(guān)于農(nóng)地制度的幾個(gè)誤區(qū)

　　10%VS.90%：土地制度建設(shè)以誰為主？

　　當(dāng)前中國農(nóng)村有兩種完全不同的土地，一是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展或公用事業(yè)建設(shè)需要，而被要求“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，一是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是用于大宗農(nóng)產(chǎn)品的土地。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地僅僅只占農(nóng)村土地的極少部分，且只涉及到極少部分農(nóng)民的狀況。真正的農(nóng)村土地，是指占中國農(nóng)村人口90%以上的農(nóng)業(yè)型地區(qū)主要用于農(nóng)作的土地，這部分土地是中國基本的耕地，是保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)。

　　雖然城郊農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”引發(fā)大量爭議乃至沖突，這些地區(qū)的土地問題成為了整個(gè)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，這些地區(qū)農(nóng)民的狀況，絕大多數(shù)卻并不是很糟糕的，甚至反過來，城郊農(nóng)民成為城市人羨慕的對象，城郊農(nóng)村的村莊成員權(quán)具有巨大收益。而占中國農(nóng)民絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村土地，收益不大。

　　我們討論農(nóng)村土地，一定要首先分清楚是哪一部分農(nóng)村的農(nóng)民土地，否則，我們就會(huì)陷入話語的困境和邏輯的混亂當(dāng)中。

　　有人常常以占中國農(nóng)村極少數(shù)的城郊農(nóng)村的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地來說占中國農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村的土地的事，這有意無意地混淆兩類土地的差異及兩種地區(qū)農(nóng)民對土地的不同要求。

　　比如，我們在農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村調(diào)查，農(nóng)民有強(qiáng)烈的調(diào)整土地的要求，不是村干部要調(diào)整土地，而是農(nóng)民從土地作為基本生存資料的公平倫理角度要求土地調(diào)整。在這些地區(qū)發(fā)生的農(nóng)民上訪，往往是針對村干部不調(diào)整土地，而非村干部調(diào)整了土地。

　　因此，不能以城郊農(nóng)村的土地來代替整個(gè)中國農(nóng)村的土地，不能由此導(dǎo)出中國農(nóng)村應(yīng)該的土地制度安排。

　　農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營？目標(biāo)過于奢侈

　　當(dāng)前有一種似是而非的流行觀點(diǎn)，說是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就必須搞農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，就需要將耕地集中到種田能手甚至集中到大資本手中，一旦種植規(guī)模達(dá)到數(shù)百畝乃至上萬畝，則農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就有了希望。

　　從可能性上講，中國有9億農(nóng)民，有2.3億個(gè)小農(nóng)家庭，以目前中國18億畝耕地為準(zhǔn)，2.3億農(nóng)戶，戶均耕地約在8畝左右，假定規(guī)模經(jīng)營達(dá)到戶均100畝，則18億畝耕地僅能供0.18億戶農(nóng)戶經(jīng)營，還有90%以上農(nóng)戶則不再有地可以經(jīng)營，也就不再可能從土地上獲得收入。而倘若規(guī)模經(jīng)營達(dá)到2萬畝，則中國農(nóng)民幾乎就不再可以從農(nóng)業(yè)中獲得收入（目前農(nóng)業(yè)收入約占農(nóng)民家庭收入的一半）。

　　離開農(nóng)業(yè)收入，9億農(nóng)民僅僅依靠并不穩(wěn)定且十分微薄的打工收入，這不僅會(huì)使農(nóng)民陷入到了貧困艱難的境地，而且會(huì)構(gòu)成中國社會(huì)秩序的極大隱患。

　　在人多地少，農(nóng)民并沒有從農(nóng)業(yè)中真正地轉(zhuǎn)移出來，且絕大多數(shù)農(nóng)田仍然不得不從事糧食等大宗農(nóng)作物種植的情況下，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是過于奢侈的目標(biāo)。

　　有趣的是，雖然現(xiàn)代化含義上的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營顯得荒唐，當(dāng)前中國農(nóng)村，也并非9億農(nóng)民都局限在人均一畝三分地上，而是按他們自己的方式實(shí)現(xiàn)了合理規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營。

　　因?yàn)檗r(nóng)民的流出，就使得留在農(nóng)村的勞動(dòng)力有了一個(gè)超過人均一畝三分地的經(jīng)營規(guī)模。在全國農(nóng)村，農(nóng)村勞動(dòng)力經(jīng)營土地的規(guī)模，勞均約在五畝，一個(gè)家庭兩個(gè)留守勞動(dòng)力經(jīng)營土地的平均規(guī)模應(yīng)當(dāng)在十畝左右，十畝就是一個(gè)規(guī)模。

　　以十畝規(guī)模的農(nóng)田從事糧食等大宗農(nóng)作物種植，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的農(nóng)村，十畝收入即達(dá)近萬元。

　　在中國農(nóng)村，農(nóng)民土地一直是在流轉(zhuǎn)的，這種流轉(zhuǎn)的要害在于尊重農(nóng)民的主動(dòng)性，讓農(nóng)民在他們的自愿范圍內(nèi)，以家庭勞動(dòng)力生產(chǎn)周期和家庭收支狀況，來據(jù)實(shí)考慮決定土地如何流轉(zhuǎn)。

　　這是一種自然而然的土地流轉(zhuǎn)，適合中國勞動(dòng)力流出狀況，也為農(nóng)民留下了一種可自由出，又可自由回的權(quán)利安排，是一種相當(dāng)不錯(cuò)的具有實(shí)踐智慧的制度安排。

　　我們現(xiàn)在似乎想置農(nóng)民的實(shí)踐智慧于不顧，而通過外在的政策制度安排，人為推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，這種推進(jìn)，是否顯得過于急切而缺少智慧？

　　農(nóng)民可返回土地是最基礎(chǔ)的人權(quán)

　　中國是一個(gè)基尼系數(shù)越來越大、城鄉(xiāng)差距越來越大的國家，在發(fā)展過程中，農(nóng)民相對收入越來越少，相對狀況越來越差，因此，社會(huì)各界似乎一致認(rèn)為，中國必須改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以讓農(nóng)民和城市人同樣享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，讓農(nóng)民也可以過上城市人的生活。

　　在當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中，只有不超過30%的農(nóng)民可能在城市碰上好運(yùn)氣，獲得穩(wěn)定的高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)或做生意賺了錢，而70%以上進(jìn)城農(nóng)民注定是不能獲得在城市安居所需收入條件。也就是說，70%進(jìn)城農(nóng)民最終都不得不再回到農(nóng)村。

　　問題是，進(jìn)城務(wù)工失敗的這70%農(nóng)民還回不回得去農(nóng)村，還能不能回去過那種溫飽有余、與自然親近、有點(diǎn)悠閑又花費(fèi)不多的生活？若不能回去，數(shù)量龐大的不能真正在城市安居的農(nóng)民，就不得不在城市尋找維持溫飽的職業(yè)，城市那些僅夠維持溫飽的職業(yè)，就成為眾多不再能回去農(nóng)村的農(nóng)民所競爭的目標(biāo)。

　　正是因?yàn)楫?dāng)前中國部分進(jìn)城失敗的農(nóng)民可以返回農(nóng)村，而不是不計(jì)代價(jià)地呆在城市競爭維持溫飽的邊緣性就業(yè)機(jī)會(huì)，而使留在城市的農(nóng)民工仍可以獲得溫飽線上的收入，回村的農(nóng)民工也可以獲得體面的生活。

　　在這樣一種格局下，一方面是城鄉(xiāng)差距在拉大，城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也在分化，一方面是整個(gè)社會(huì)并未在局促有限的城市空間中形成嚴(yán)重的兩極化，中國最底層的社會(huì)，仍然可以保有溫飽以上的生活，而不至于挨餓。這應(yīng)該是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的最大秘密，也是中國農(nóng)民所享受到的底線人權(quán)。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)