市政公用事業(yè)改革的缺陷

        市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革不能“包治百病”。在中國城市供水、供熱、供氣、污水處理、公共交通等市政公用事業(yè)市場化改革駛向“深水區(qū)”的同時，各地市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革也紛紛啟動。但建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威日前接受記者采訪時指出，市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革不能“包治百病”，而且會出現(xiàn)一些新的問題。徐宗威說，下一階段城市公用事業(yè)改革必須解決三大問題。首先，發(fā)展城市公用事業(yè)是政府的職責(zé)，政府不可推卸地要成為投資城市公用事業(yè)的主體。其次，從國際經(jīng)驗(yàn)看，世界上多半國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股。因此，城市公用事業(yè)的發(fā)展也不必全部私營化或是市場化。最后，國有企業(yè)和民營企業(yè)都是市場的主體，而且是平等主體，不可以用行政命令，要求國企一定要退出或部分退出該領(lǐng)域市場。（2006年10月15日中國新聞網(wǎng)）

　　該報道指出，長期以來，中國的公用事業(yè)虧損、財政負(fù)擔(dān)沉重和驚人的資源浪費(fèi)令政府不堪負(fù)重，同時，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量較低，單純的漲價改革思路已越來越難說服消費(fèi)者。而正在加速進(jìn)行的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使市政公用事業(yè)的市場化改革需要深入肌里。隨著中國市政公用事業(yè)市場化改革步伐加快，中國各地城市市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革也紛紛啟動。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前安徽省百分之四十的公交企業(yè)、百分之五十的供水企業(yè)、百分之八十的燃?xì)馄髽I(yè)的國有產(chǎn)權(quán)已經(jīng)出讓。深圳市水務(wù)百分之四十五的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。上海浦東水務(wù)百分之五十的股權(quán)賣掉了。全國城市百分之五十以上水廠股權(quán)已經(jīng)出讓轉(zhuǎn)讓。市政公用事業(yè)實(shí)行市場和股權(quán)多元化可以緩解市政公用事業(yè)發(fā)展與政府財政相對不足的矛盾，改善公用事業(yè)行業(yè)和企業(yè)相對落后的經(jīng)營狀況。但徐宗威同時提出，產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)不是政府的了，如何保障公共利益和公共安全，一旦出現(xiàn)問題又如何保障城市安全和社會穩(wěn)定？而且產(chǎn)權(quán)改革后已有相當(dāng)多的城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃落空。

　　從中我們看到，城鎮(zhèn)公用事業(yè)正在經(jīng)歷著嚴(yán)重的尷尬：政府產(chǎn)權(quán)出讓，就會產(chǎn)生公共利益和公共安全保障方面的危險，由于政府不擁有產(chǎn)權(quán)，于是也就相應(yīng)地缺乏對于已出讓公用事業(yè)財產(chǎn)的處分權(quán)，無法有效阻止問題的發(fā)生、惡化和蔓延；如果不出讓產(chǎn)權(quán)，則會出現(xiàn)愈演愈烈的虧損、財政負(fù)擔(dān)加重和資源嚴(yán)重浪費(fèi)。這二者似乎是無法避免的，讓中國社會在公用事業(yè)方面進(jìn)退維谷，處于無論怎么樣都會使公共利益遭受損失、最終只能是兩害相較擇其輕當(dāng)中進(jìn)行選擇。

　　所謂市政公用事業(yè)，是指城市供水、排水和污水處理、集中供熱、供氣、公共交通、道路與橋梁、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理以及城市園林綠化等，為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)。

　　而在這些領(lǐng)域當(dāng)中，我們體會到的情況是，要么已經(jīng)被私有化，要么被國家掌握著卻提供著日益質(zhì)次價高的產(chǎn)品和服務(wù)。

　　而這次建設(shè)部這個副司長的發(fā)言，能夠告訴我們什么呢？那就是說，不能指望市政公用事業(yè)改革能夠一了百了包治百病，還是要由國家承擔(dān)其公用事業(yè)當(dāng)中必不可少的權(quán)力和職責(zé)。

　　從目前全國各地市政公用事業(yè)已經(jīng)在改革名義下進(jìn)行的國有資產(chǎn)瓜分狀況看，幾近半壁江山已經(jīng)流失。如今提出這種思路，也算是亡羊補(bǔ)牢賊走關(guān)門的呼喊。這種做法我們都太熟悉了，現(xiàn)在中國盛行的就是木已成舟之后再跳出來提醒必須重視和保護(hù)公共利益。國有企業(yè)如此，立法偏頗如此，制度安排無一例外統(tǒng)統(tǒng)成為在天下為公的旗號托詞下對公共利益先奸后殺殺了再奸奸了再殺的路數(shù)。

　　公用事業(yè)的私有化果然那么可怕？我的朋友、北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所教授徐月賓博士在北京市民政局、北京師范大學(xué)聯(lián)合課題組《北京市社會管理和公共服務(wù)面臨的主要問題及對策研究報告》中介紹，1985年，美國國家政策分析中心的報告指出：“美國所有城市的市政服務(wù)都已經(jīng)在不同程度上承包給了私人企業(yè)”。根據(jù)一項(xiàng)對1780個地方政府的調(diào)查表明，26℅的被調(diào)查對象在公共交通、公共安全、醫(yī)療服務(wù)、娛樂、市政等領(lǐng)域都與私人機(jī)構(gòu)簽定了承包協(xié)議；以承包的形式將市政私有化的做法由1973年的7℅上升到1982年的26℅，平均增長了16℅；美國各大城市服務(wù)合同的價值總額由1975年的270億美元增加到了1982年的800億美元，翻了3倍。一項(xiàng)對私有化的研究顯示，政府之所以更樂于采取承包形式的首要原因是因?yàn)檎軌蜃杂蛇x擇是否履行還是終止合同。

　　這說明了什么？實(shí)質(zhì)上，私有化并非我們想象得那么可怕。但必須要看到私有化的弊端，雖然市場所能夠提供的提高資源配置效率方面的功用是有目共睹的，也無法避免市場在營造和維護(hù)社會公平方面的天然不足，尤其是進(jìn)入到了類似市政公用事業(yè)領(lǐng)域，由于其逐利的本性中的排他性與公用事業(yè)的普遍性兼容性是天然具有不可調(diào)和的矛盾，那么作為公共利益保護(hù)者的政府，在公用事業(yè)方面就必須掌握相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。

　　我們熱衷于說政府的職能中包括公共服務(wù)，但據(jù)徐月賓介紹，這種概念本身就是望文生義的。公共服務(wù)可以通過政府購買的方式獲得，并不是完全由政府自身來提供。事實(shí)上，很多公共服務(wù)都是如此。從學(xué)理上看，公共本身的界定就是個非常困難的事，企業(yè)向社會被法律上稱之為不確定客體的消費(fèi)者提供了產(chǎn)品和服務(wù)，這是不是屬于提供公共服務(wù)？非政府組織在環(huán)保、減貧、醫(yī)療教育等方面所做的工作是不是公共服務(wù)？所謂的社會責(zé)任含義之中是否包含公共服務(wù)的成分？物權(quán)法三讀中有關(guān)公共利益界定方面的困難，充分體現(xiàn)了中國社會古往今來在“公”這個概念上的似是而非欺世盜名，或者說，有多少惡行假“公”的名義而行。

　　在對市場化和私有化進(jìn)程的聲討之中，形成了國有資本的回暖。7月5日出版《每日工業(yè)快訊》報道，日前，來自國資委網(wǎng)站的信息顯示，全國31個省（市、自治區(qū)）國企指標(biāo)排出了新的座次，其中重慶市的表現(xiàn)十分突出，重慶市國有企業(yè)有三項(xiàng)指標(biāo)排名攀升最快：“國有資產(chǎn)總量突破1000億元大關(guān)，達(dá)到1153億元，位居全國第11位，較上年提升5位。”事實(shí)上，該市的國資實(shí)際增長可能遠(yuǎn)高于這一數(shù)字。來自重慶市國資委網(wǎng)站的信息顯示，“今年5月底，投資集團(tuán)資產(chǎn)總額達(dá)到1681億元，同比增長41.2%。其中，城投、高發(fā)公司資產(chǎn)總額已分別達(dá)到418億元、413億元。”這里所說的投資集團(tuán)，指重慶市政府旗下的八大國有投資集團(tuán)。如果再將政府投資集團(tuán)手中掌握的土地全部計算進(jìn)去，重慶的國有資產(chǎn)總量還要翻很多倍。如“八大集團(tuán)”之一的重慶市地產(chǎn)集團(tuán)就握有9.7萬畝土地儲備，另有約20萬畝土地為該集團(tuán)“受托管理”，這些土地資產(chǎn)價值已經(jīng)遠(yuǎn)超1000億元。目前的“八大集團(tuán)”，多數(shù)靠經(jīng)營土地一級市場，通過土地儲備來增加收益、調(diào)節(jié)財務(wù)壓力，并代當(dāng)?shù)卣瓿苫A(chǔ)設(shè)施投資任務(wù)。重慶市近日還對該市的國有企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行了一系列重組，7月3日，重慶市政府將該市“八大集團(tuán)”中的重慶建設(shè)投資公司與重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)整合成重慶市能源投資集團(tuán)。該集團(tuán)資產(chǎn)總額57.14億元，專司能源投資職能，立足電力、天然氣兩大主營業(yè)務(wù)，向煤炭和風(fēng)力發(fā)電、太陽能光電等新能源領(lǐng)域延伸。當(dāng)天，重慶市還將重慶港務(wù)(集團(tuán))有限責(zé)任公司和重慶市物資(集團(tuán))有限責(zé)任公司整合，組建成重慶港務(wù)物流集團(tuán)有限公司，把港口、物資、倉儲、配送等物流鏈延伸聯(lián)系起來，建成西部最大的現(xiàn)代綜合物流集團(tuán)，將打造長江上游最大的綜合中轉(zhuǎn)港和集裝箱樞紐港。重慶港務(wù)物流集團(tuán)公司目前擁有該市主要港口，未來還將進(jìn)一步整合該市的其他區(qū)縣港口，形成“一城一港”格局。

就此編輯部點(diǎn)評道：重慶市國有資產(chǎn)急速膨脹，圍繞“八大集團(tuán)”進(jìn)行的種種重組行為顯現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈延伸的趨勢，進(jìn)一步強(qiáng)化了重慶國有資本在部分領(lǐng)域的壟斷能力。從國有資產(chǎn)保值增值的角度來說，這或許是一個省事安全的“國有資產(chǎn)”管理模式，但是國有資本具有雙重性，需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，所以大舉擴(kuò)張加速壟斷不僅有“與民爭利”之嫌，也令人難以期待由一套壟斷體系自身生成成熟的市場機(jī)制。

看到了吧，市場化帶來公共利益缺損，而國有化更是導(dǎo)致新的壟斷。媒體報道，2005年國務(wù)院發(fā)布“非公36條”，然而去年似乎成了民營企業(yè)退卻年。鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策提高產(chǎn)業(yè)集中度，提高行業(yè)進(jìn)入門檻，民營企業(yè)幾乎不可能再進(jìn)入，已進(jìn)入的也將被政府強(qiáng)令退出，要么投身國有企業(yè)。可以說，鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)了新一輪國有化運(yùn)動。石油等行業(yè)同樣出現(xiàn)了這種趨勢。2005年下半年民營煉油企業(yè)紛紛降產(chǎn)、停產(chǎn)。在成品油銷售領(lǐng)域，2005年商務(wù)部出臺的《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范》和《成品油倉儲企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范》給民營企業(yè)設(shè)置了幾乎不可逾越的門檻：成品油批發(fā)企業(yè)要有30個以上自由或控股加油站，要有兩年以上成品油零售業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。所有這些產(chǎn)業(yè)政策都設(shè)置了民營資本普遍達(dá)不到的進(jìn)入壁壘，而有利于規(guī)模龐大的國有壟斷企業(yè)。

從這個層面上看，建設(shè)部那位官員所倡導(dǎo)的國家對市政公用事業(yè)的掌握，不過是一種新的擴(kuò)張權(quán)力的借口。我們知道，在中國，國家等同于政府，國有資產(chǎn)被政府牢牢地控制并玩弄著，國有資產(chǎn)即為政府資產(chǎn)。當(dāng)1990年代中期全民所有被置換為國家所有之后，政府兵不血刃不動聲色地取得了龐大的公共財產(chǎn)的所有權(quán)，將全民概念中每個公民對于財產(chǎn)的權(quán)利偷梁換柱作抽象的國家權(quán)力，并且演變?yōu)樽鳛閷彝媾c股掌之間的當(dāng)局名正言順的權(quán)力。這種所有權(quán)的嬗變過程，完全是一個典型的公權(quán)力的私權(quán)化過程，是一個社會到政府的過程，一個權(quán)利到權(quán)力的過程，一個民間到官方的過程。

而在對于權(quán)力的制約方面的制度供給長期付之匱如的情況下，洞開的寶藏密室就算是圣人和神仙想沒有邪念都是不可想象的，于是也成就了無官不貪的政府中將國有資產(chǎn)進(jìn)一步部門化最終個人化的結(jié)局。（從這個意義上說，與其看被送入監(jiān)牢的貪官污吏是天然的作惡坯子，不如說是這個制度導(dǎo)致了越來越多的人喪盡天良。）

為什么會如此？歸根結(jié)底還是那個老生常談的問題，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗；如果有權(quán)力可以不受約束，那么腐敗就是勢不可擋的。

但約束權(quán)力，又是不可企及的。

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