資本下鄉(xiāng)，規(guī)范的時(shí)候到了

　　資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)一個(gè)非常普遍的策略是，依靠政府財(cái)政資金彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)虧空維持運(yùn)轉(zhuǎn)，其中不乏企業(yè)“空轉(zhuǎn)”卻仍能屹立不倒的詭異現(xiàn)象。大量投機(jī)性資本到農(nóng)村跑馬圈地，低成本地制造經(jīng)營(yíng)假象，堂而皇之地生存下來(lái)……

　　■ 王德福

　　這些年，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村熱鬧起來(lái)。一方面，農(nóng)民在拼命進(jìn)城，另一方面，城市資本，特別是工商資本則在爭(zhēng)先恐后下鄉(xiāng)。地方政府駕輕就熟地沿用招商引資辦工業(yè)的思路，積極熱情迎接資本下鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月份，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，其中流入工商企業(yè)的為3864.7萬(wàn)畝，占十分之一。在某些省市，特別是某些大城市郊區(qū)，這一比例更高。

　　為迎資下鄉(xiāng)推波助瀾的是如下一種強(qiáng)有力的話語(yǔ)：資本下鄉(xiāng)可為農(nóng)村注入現(xiàn)代組織、管理、科技要素和理念，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程;資本流轉(zhuǎn)土地可為農(nóng)民帶來(lái)地租和務(wù)工兩筆收入，破解農(nóng)民增收難題;資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)可提高生產(chǎn)效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)越性。但結(jié)果恐怕并不一定都能如意。

　　下鄉(xiāng)跑馬圈地，風(fēng)險(xiǎn)與隱患重重

　　近年，筆者所在的研究機(jī)構(gòu)到各地農(nóng)村調(diào)查，很少見(jiàn)到資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)成功的案例，特別是那些直接從事種養(yǎng)業(yè)的企業(yè)。許多當(dāng)初熱血豪情真心要到農(nóng)村淘金干事業(yè)的老板追悔不已，要么血本無(wú)歸鎩羽而去，要么慘淡經(jīng)營(yíng)勉力維持，說(shuō)起創(chuàng)業(yè)艱辛更是滿腹辛酸：自然風(fēng)險(xiǎn)難以掌控、農(nóng)業(yè)利潤(rùn)微薄成本高漲、監(jiān)督管理效率低、融資困難、農(nóng)村社會(huì)關(guān)系復(fù)雜等等，總而言之，就是農(nóng)業(yè)沒(méi)有想象中那么簡(jiǎn)單，不該頭腦發(fā)熱。

　　目前，資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)一個(gè)非常普遍的策略是，依靠政府財(cái)政資金彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)虧空維持運(yùn)轉(zhuǎn)，其中不乏企業(yè)“空轉(zhuǎn)”卻仍能屹立不倒的詭異現(xiàn)象。相比之下，其他規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，如合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，頂多是在涉農(nóng)資金的大蛋糕中分得一點(diǎn)剩余，而傳統(tǒng)的小農(nóng)除了微薄的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外幾乎得不到任何資金扶持。

　　大量投機(jī)性資本趁機(jī)到農(nóng)村跑馬圈地，巧妙利用農(nóng)民追求高額地租的心理輕易獲得大面積土地的長(zhǎng)期租賃權(quán)，并在地方政府發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政績(jī)沖動(dòng)和監(jiān)管成本過(guò)高、能力弱化造成的治理空當(dāng)中低成本地制造經(jīng)營(yíng)假象，堂而皇之地生存下來(lái)。

　　更值得警惕的是，投機(jī)性資本已經(jīng)越來(lái)越不滿足于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益和涉農(nóng)項(xiàng)目資金收入這類短期的經(jīng)濟(jì)利益，將農(nóng)地作為地產(chǎn)儲(chǔ)備起來(lái)正在成為越來(lái)越多資本下鄉(xiāng)的隱性目標(biāo)。經(jīng)受過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期鍛煉的工商企業(yè)主自然比小農(nóng)更善于把握市場(chǎng)信息和政策信號(hào)，他們不惜長(zhǎng)期忍受農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的低效甚至虧空，看重的是城市化必然帶來(lái)農(nóng)村土地保值增值的巨大潛力。調(diào)研時(shí)問(wèn)起老板們的動(dòng)機(jī)，除了回報(bào)家鄉(xiāng)之類冠冕堂皇的理由外，許多人都毫不諱言他們對(duì)土地升值的樂(lè)觀預(yù)期。

　　我們認(rèn)為，大量投機(jī)性資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，如果不加以規(guī)范限制，可能帶來(lái)嚴(yán)重的不良后果：

　　第一，非農(nóng)化非糧化，造成糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們的調(diào)查，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后非糧化比例幾乎達(dá)到百分之百;第二，嚴(yán)重影響涉農(nóng)項(xiàng)目資金使用的公平和效率。第三，擾亂土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常秩序。一些實(shí)力雄厚的投機(jī)性資本為拿地肆意提高地租，造成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格紊亂，抬高了其他真正有志于農(nóng)業(yè)但實(shí)力有限的經(jīng)營(yíng)主體的租地成本。第四，形成擠出效應(yīng)，將家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、中老年農(nóng)民等鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的社會(huì)力量排斥出農(nóng)業(yè)，加劇農(nóng)村資源流失，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。第五，加劇農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜化，特別是其對(duì)土地的改造客觀上造成土地流轉(zhuǎn)的不可逆性，某種意義上是經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)承包權(quán)、所有權(quán)的弱化，埋下許多產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患。第六，給基層治理帶來(lái)新挑戰(zhàn)，一方面工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗后的地租兌付、土地還原等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題很容易轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題乃至政治問(wèn)題，需要地方政府去消化處理，另一方面大量資本下鄉(xiāng)帶來(lái)的資源流動(dòng)造成新的利益分配空間，在吸引強(qiáng)勢(shì)利益主體分利的同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步加劇治理失序和農(nóng)民政治效能感喪失，等等。

　　規(guī)范資本經(jīng)營(yíng)，地方政府負(fù)有職責(zé)

　　在強(qiáng)勢(shì)的資本面前，分散的農(nóng)民和渙散的村社集體都不足以有效行動(dòng)起來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。因此，規(guī)范資本經(jīng)營(yíng)，地方政府負(fù)有最直接的責(zé)任。

　　其一，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)和思路。客觀地說(shuō)，地方政府對(duì)資本下鄉(xiāng)也有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程。從積極引入、熱情迎接到理性選擇、謹(jǐn)慎甄別的轉(zhuǎn)變，可能需要支付相當(dāng)可觀的成本才能實(shí)現(xiàn)，而且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主政者個(gè)人偏好等因素影響，轉(zhuǎn)變的步調(diào)也呈現(xiàn)出巨大的地區(qū)差異。但無(wú)論如何，將招商引資辦工業(yè)的思路簡(jiǎn)單移植到農(nóng)業(yè)上，已經(jīng)被大量事實(shí)證明是不可取的。資本下鄉(xiāng)的復(fù)雜后果足以宣告迎資下鄉(xiāng)的亢奮時(shí)期必須停止了。

　　其二，強(qiáng)化引導(dǎo)和監(jiān)管職能。2014年11月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明確提出要“加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范”，具體包括：一是對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，二是要建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，三是對(duì)租地條件、經(jīng)營(yíng)范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。這就要求地方政府在資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的全過(guò)程都要發(fā)揮積極的監(jiān)管作用，事前的前置審查需要充分甄別資本下鄉(xiāng)的資質(zhì)和動(dòng)機(jī)，變“迎資”為“選資”。事中的監(jiān)督檢查可以有效彌補(bǔ)事前甄別的不足，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，從而將原來(lái)消極的善后變成更為積極的風(fēng)險(xiǎn)防范。

　　其三，完善涉農(nóng)資金投入方式。資金支持既要重視對(duì)象選擇，更要加強(qiáng)效率評(píng)估。首先是改變規(guī)模偏好，更多關(guān)注其他經(jīng)營(yíng)主體，特別是被長(zhǎng)期忽視的占經(jīng)營(yíng)主體比例最大的普通農(nóng)戶。土地整理、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的資金不應(yīng)只投向大規(guī)模的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和企業(yè)，更應(yīng)該用來(lái)改善普通農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等小微規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)條件，進(jìn)一步激發(fā)普通農(nóng)民的種糧積極性，這才是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本之計(jì)。其次，要加強(qiáng)對(duì)大型項(xiàng)目資金使用效率的長(zhǎng)期跟蹤評(píng)估，防止套取資金現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(作者為華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后)

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