曹錦清：農(nóng)民進(jìn)城無保障 慎提土地私有化

　　一篇“決定性”的文本，似乎令變化急劇，諸事激蕩。我們當(dāng)然要不止步，觀靜水流深，真相為何。此間行路匆匆，放緩腳步靜心傾聽是另一種體驗(yàn)。再改革的“快”預(yù)期下，“變革在腳下”是一系列漫談，訪談對象都以腳步丈量過真實(shí)變化，又無一不呼吸溫情與人性。他們的思緒，也可能是我們的位置，和歷史自已有的節(jié)奏，或許，這也正是時(shí)下重重轉(zhuǎn)機(jī)的縮影。

　　“三農(nóng)”問題專家曹錦清，曾與同事花4年時(shí)間在浙北鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，之后歷時(shí)4個(gè)多月行走在黃河岸邊，以中國農(nóng)村變遷為鏡鑒，觀察轉(zhuǎn)型中的中國社會。

　　這本書的扎實(shí)資料源于他1996年赴中原農(nóng)村的調(diào)研，經(jīng)費(fèi)是原上海市長汪道涵幫忙解決的，總共5萬塊，最后調(diào)研用了3萬塊，“他問我缺什么，我說缺錢呀。他在河南信陽也呆過的，他說他走不動了，要我代他去看看河南。我跟他說沒有發(fā)票的，他說不用。他是信任我。”

　　這位華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授就十八屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地改革等諸多問題，接受了本報(bào)記者專訪。這位64歲的學(xué)者多次提到“復(fù)雜性”這個(gè)字眼。他對附近菜市場的菜價(jià)漲落了如指掌，那些農(nóng)村來的菜販子常常很容易就跟這位面容敦厚的學(xué)者攀談起來。

　　而今從歷史、哲學(xué)、社會學(xué)拐了個(gè)彎，再轉(zhuǎn)回到歷史學(xué)研究，對“一個(gè)現(xiàn)象與另一個(gè)現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)”，對于那種高喊“絕對”的聲音，他尤其會心生警惕。 在11月16日4個(gè)多小時(shí)的采訪中，這位64歲的學(xué)者多次提到“復(fù)雜”這個(gè)字眼。

　　最后一道保障線

　　《21世紀(jì)》：你怎么看待三中全會公報(bào)提到“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

　　曹錦清：這些話以前都講過，講的是很原則性的要求。牽涉到農(nóng)村土地基本制度，中央全會可以提出決議，但要寫入法律還需通過人大討論。

　　三中全會決議的基本精神就是，土地村集體的所有權(quán)和農(nóng)戶的承包權(quán)，這個(gè)中國農(nóng)村最基本的土地制度不變，要變的是土地的轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)。關(guān)于承包制，在大量勞動力流出農(nóng)村后，土地的流轉(zhuǎn)其實(shí)早就進(jìn)行了，這個(gè)中央也是鼓勵的。現(xiàn)在全國范圍內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)，大部分還是自發(fā)的流轉(zhuǎn)。對農(nóng)戶的承包權(quán)在全國范圍內(nèi)有兩種不同的理解和實(shí)踐，第一，這個(gè)制度不變，但土地和農(nóng)戶之間的關(guān)系可以變動;另一種，農(nóng)戶和土地的關(guān)系確定以后就30年不變。去年我們到湖南調(diào)研，在一個(gè)鄉(xiāng)村就同時(shí)有這兩種制度，因婚喪嫁娶，勞動力發(fā)生變化后，它就調(diào)整一次，農(nóng)民也都接受了;但有的地方就是不調(diào)，這個(gè)地就是你的，(要變)得30年后再說。

　　《21世紀(jì)》：這次三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提到，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”等。

　　曹錦清：農(nóng)民的土地一般分成三類：第一類是耕地，第二類是林地，第三類是宅地，另外村集體還有一些非農(nóng)用地。

　　首先，林地在十一屆三中全會之后就開始逐步分掉了，全國大概有20多億畝，承包機(jī)制是70年不變，林地可以有抵押權(quán)，這等于就是把林地作為財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　第二，耕地的流轉(zhuǎn)也早就鼓勵和允許了。18億畝耕地怎么處理?1992年以后耕地就流轉(zhuǎn)了，一直在推動自愿、有償流轉(zhuǎn)，有的是集中連片流轉(zhuǎn)，經(jīng)營主體可以不同，可以是家庭農(nóng)場、種糧大戶，像上海松江的農(nóng)場有80畝的，而奉賢的農(nóng)場大一點(diǎn)有幾百畝的，這都屬于自愿、有償流轉(zhuǎn)，這個(gè)流轉(zhuǎn)費(fèi)也屬于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)。

　　第三，宅基地的問題。2007年的《物權(quán)法》有規(guī)定，宅地和宅地上的房子可以出租，但不能買賣、抵押，為什么?就是怕農(nóng)民抵押后雖然拿了錢，但如果投資失敗，這個(gè)抵押品的所有權(quán)就要轉(zhuǎn)移，農(nóng)民會失去房子、宅基地，而萬一農(nóng)民工喪失勞動力又沒房子，怎么辦?大量農(nóng)民工沒有被納入城市保障，這就需要房子和宅基地、承包地作為他們最后一道保障線。

　　研究三農(nóng)問題的人就很看重這一點(diǎn)。所以還是建議保持現(xiàn)有制度不變，農(nóng)民的宅地、房子不能私有化。但有些地方，像上海附近，大量的農(nóng)民穩(wěn)定流到城市了，宅基地荒廢著，所以全國各地這種情況都有發(fā)生，就是農(nóng)村的宅基地實(shí)際上已在自由流轉(zhuǎn)，其實(shí)就是自由買賣了。

　　既然宅基地在同村可以流轉(zhuǎn)，那在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否流轉(zhuǎn)?原來溫州想搞個(gè)大膽的試驗(yàn)，就是本縣都可買賣宅基地，包括本縣城鎮(zhèn)戶籍的人，后來退一步說在本縣農(nóng)民中流轉(zhuǎn)……這個(gè)事一旦動起來會發(fā)生什么?我們現(xiàn)在缺乏研究。還有，如果宅地可以流轉(zhuǎn)，原來那么多小產(chǎn)權(quán)房都合法(交易)了。

　　如果農(nóng)民的宅基地真的是私有化了，理論上凡是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地集中起來進(jìn)行開發(fā)，土地升值的部分就歸農(nóng)民所有，但如果這樣，這種連片開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房以及公共設(shè)施由誰來投入?比如路、水、電、學(xué)校、醫(yī)療，到底由誰來負(fù)責(zé)?所以這個(gè)問題非常復(fù)雜。

　　宅基地流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生

　　《21世紀(jì)》：我今年在四川采訪時(shí)看見當(dāng)?shù)匾粋€(gè)村莊的村民間有宅基地轉(zhuǎn)讓的情況發(fā)生。

　　曹錦清：宅基地在本村內(nèi)的流轉(zhuǎn)、買賣已經(jīng)在中國農(nóng)村實(shí)際發(fā)生。法律規(guī)定宅地不能買賣，但這種情況不僅在我老家發(fā)生、在上海崇明發(fā)生，而且我那么多學(xué)生假期去調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地都有發(fā)生。

　　這個(gè)實(shí)際的發(fā)生，有一定內(nèi)在原因。比如，我知道我老家浙江龍游村莊就發(fā)生過兩起宅基地買賣：一塊是親戚之間轉(zhuǎn)讓的;一塊是有戶人家給兒子結(jié)婚買的，賣宅地的那家都城市化、不需要這塊地了。這種買賣一般雙方都有契約，有時(shí)就讓村干部擔(dān)任中間人。這種情況不合法，但在全國普遍存在，農(nóng)民覺得合理。我走過好多村莊，都發(fā)生這樣的事情。

　　我是非常敏感這一點(diǎn)，我相信生活本身的邏輯要大于法律規(guī)定，法律也要與時(shí)俱進(jìn)。在我們傳統(tǒng)儒家意識形態(tài)中，講合理、合情、合法，農(nóng)民是這樣排序的。村內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)是沒問題的，也不會發(fā)生法律訴訟，因?yàn)槎荚诜怯H即鄰之間;但城里人去買，這有點(diǎn)小問題，它不是基本需求，而是屬于奢侈需求了。

　　原來溫州想搞個(gè)大膽試驗(yàn)，就是本縣都可買賣宅基地，包括本縣城鎮(zhèn)居民，后來退一步變成在本縣農(nóng)民中流轉(zhuǎn)……這個(gè)事一旦動起來會發(fā)生什么?我們現(xiàn)在缺乏研究。

　　接下來考慮的是，如果此類土地都可流轉(zhuǎn)、拍賣，究竟在流轉(zhuǎn)、拍賣什么東西?對此類蓋房子的宅地，它的流轉(zhuǎn)和私有化其實(shí)是一回事。至少農(nóng)民的宅地，講它的流轉(zhuǎn)權(quán)就等于私有權(quán)，因?yàn)槟愫茈y把這個(gè)流轉(zhuǎn)和買賣切割開來。

　　還有，如果宅地可以流轉(zhuǎn)，原來那么多小產(chǎn)權(quán)房都合法了。小產(chǎn)權(quán)房是村里利用非農(nóng)用地，蓋在集體土地上的房子。如果農(nóng)民的宅基地真的私有化了，理論上凡是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民都可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地集中起來開發(fā)，土地升值部分歸農(nóng)民所有，但如果這樣，這種連片開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房及公共設(shè)施，由誰來投入?這個(gè)問題非常復(fù)雜。

　　“不能失去兩頭”

　　《21世紀(jì)》：《決定》稱，“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這些關(guān)鍵字眼你怎么理解?

　　曹錦清：這里為什么沒寫“買賣”呢?這里針對的情況應(yīng)該是，有的農(nóng)戶全家已轉(zhuǎn)移到城市，宅基地空著，而村里人要結(jié)婚，村里又沒新的宅基地可批，所以在本村內(nèi)確實(shí)發(fā)生了自發(fā)買賣，這種情況全國各地都有。而它是不是擴(kuò)大到所有范圍?城里人是不是也可以去買賣村里的宅基地?這是個(gè)很復(fù)雜的問題，就目前看中央文件規(guī)定得有些含糊。

　　全國各地都發(fā)生村內(nèi)甚至本鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的事情。我跑過很多農(nóng)村，這是個(gè)很復(fù)雜的問題，而且各地差異非常大。實(shí)踐過程中有一系列問題，所以中央很謹(jǐn)慎，在搞試點(diǎn)。

　　《21世紀(jì)》：其實(shí)從2009年開始，各地都出現(xiàn)了耕地抵押貸款的試點(diǎn)。

　　曹錦清：這也是矛盾的。農(nóng)民畢竟是小的生產(chǎn)單位，他需要貸款，但沒有抵押品。如果允許農(nóng)民有抵押品，他就可以通過抵押而失去東西。小塊土地經(jīng)營者通過借貸而喪失土地，世界各國自古以來比比皆是。另一方面農(nóng)村金融也需要搞活，這是個(gè)悖論，現(xiàn)在沒有兩全之策。我也琢磨了很久，很難。這些都要通過試點(diǎn)逐步完善。我們要看到復(fù)雜性、區(qū)域差異性，寧可保守一點(diǎn)，不要太激進(jìn)。

　　如何盤活農(nóng)村金融?其實(shí)有一系列試點(diǎn)，有的還蠻成功，比如山東濰坊在做“戶保”，十戶就可以與信用社建立聯(lián)系，搞得不錯(cuò)，農(nóng)戶相互監(jiān)督相互擔(dān)保。

　　《21世紀(jì)》：最近不少人將安徽試點(diǎn)說成“農(nóng)民可買賣宅基地”，但安徽否認(rèn)他們允許農(nóng)民買賣宅基地。你怎么看?

　　曹錦清：在2006年廢除農(nóng)業(yè)稅時(shí)國內(nèi)外有連篇累牘的報(bào)道要求土地私有化，我當(dāng)時(shí)說不可能，當(dāng)時(shí)唯一的妥協(xié)就是林地，規(guī)定(承包期限)70年，可以抵押，十七屆三中全會對耕地的規(guī)定里加了個(gè)詞，“長久不變”。

　　對農(nóng)民的宅基地及房子，原來的提法是根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地可以出租，但不得抵押、買賣。因?yàn)榈盅簷?quán)從屬于私有權(quán)。這個(gè)規(guī)定既限制了農(nóng)民，也保護(hù)了農(nóng)民，我們更多應(yīng)該理解為對農(nóng)民的一種保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民的基本保障就是房子。萬一他在城里失業(yè)，而在農(nóng)村又沒了房子，就意味著他沒有回退余地，所以三農(nóng)研究者一般都基于這點(diǎn)，反對土地私有化尤其是宅基地的私有化。越是處于下層的農(nóng)民，失去土地和房子的可能性越大，所以要用法律形式保護(hù)。

　　當(dāng)然如果農(nóng)民工都能進(jìn)城，并能獲得城市保障，這個(gè)城市保障一定要有失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房保障，那土地私有化是無所謂的。農(nóng)民不能失去兩頭，如果在城市農(nóng)民沒有保障，那么你就必須要保護(hù)他的宅基地和房子。

　　“沉默的多數(shù)”?

　　《21世紀(jì)》：目前溫州、安徽其實(shí)是在做同一類的土地試點(diǎn)改革。

　　曹錦清：溫州的試點(diǎn)改革，后來也退縮了。每當(dāng)?shù)胤秸羞@樣的信息出來，就有一批主張私有化者站出來，大量主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家都有這個(gè)主張，要把宅基地先突破。

　　《21世紀(jì)》：在《黃河邊的中國》中你說，“當(dāng)廣大村落農(nóng)民尚未學(xué)會自我代表，且需別人來代表時(shí)，一切法律與民主的制度建設(shè)，只能是一層浮在水面上的油。”你覺得農(nóng)民的意見在這次的討論中傳達(dá)出來了嗎?

　　曹錦清：這又是個(gè)復(fù)雜的問題。假如宅基地都私有了、可以流轉(zhuǎn)了，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民應(yīng)該會獲得很多好處;至于中西部、遠(yuǎn)郊的農(nóng)民，我覺得這些宅地也賣不了幾個(gè)錢。

　　《21世紀(jì)》：可以感覺到你更謹(jǐn)慎，也更保守。

　　曹錦清：可以這樣講。大家的理由都是對農(nóng)民怎么有利，都好像代表農(nóng)民來說話似的。

　　問題是農(nóng)民肯定是沉默的多數(shù)。我和農(nóng)民、村干部都反復(fù)討論過這些問題，我問他們，土地私有化怎么樣?他們說，那怎么行，那不是又回到解放前了，地主要來了嗎?歸根結(jié)底，當(dāng)城市不能把農(nóng)民接納為城市人口、不能給他們保障的話，原來那個(gè)制度不能大規(guī)模動。如果兩頭落空，流民階層會產(chǎn)生，我是怕這個(gè)事情。

　　我從來不是什么私有化的堅(jiān)決反對者，就是要有一系列城市保障，否則農(nóng)民失地、失房，在城市里又沒有穩(wěn)定就業(yè)，這個(gè)階層如果龐大起來怎么辦?我認(rèn)為，農(nóng)村土地私有化要且慢，你要把農(nóng)村土地私有化和農(nóng)民工的城市社會保障聯(lián)在一起。無保障，且慢私有化!

　　《21世紀(jì)》：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田在近期一次受訪中講，“未來應(yīng)該允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租”。可你恰恰認(rèn)為這方面改革最應(yīng)該保守，是么?

　　曹錦清：對，要保守。允許要有個(gè)前提：全國戶籍制度都打開，且福利全國各地沒有高低不平。如果這個(gè)前提具備了，他們講的話都對。

　　因?yàn)橹袊?0年發(fā)展的前提是，各地的保障水平差別不一，現(xiàn)在一下拉平?jīng)]有可能;其次，我們現(xiàn)在正處于勞動密集型產(chǎn)業(yè)階段，我們利用了農(nóng)民的土地、廉價(jià)的勞動力。產(chǎn)生的后果當(dāng)然也是嚴(yán)重的，一方面解決了2.6億沉淀在農(nóng)村的剩余勞動力，這是30年最偉大的成就;但代價(jià)也是昂貴的，污染就不要說了，還產(chǎn)生了城市化不了的2億多農(nóng)民工。

　　在這個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段我們無力解決，不管你有多少善良心愿，我假設(shè)地方政府都是廉潔的，在這個(gè)發(fā)展階段地方政府也無力解決。

　　這種情況下，我們預(yù)設(shè)農(nóng)村基本的東西一定要保護(hù)住。

　　牽一發(fā)而動全身

　　《21世紀(jì)》：《決定》提到，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，如果農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市而無需經(jīng)過國家征地環(huán)節(jié)，你看好嗎?

　　曹錦清：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指的是村集體的非農(nóng)用地，這個(gè)建設(shè)用地在村里面并不是很多，理論上這類土地可以授權(quán)村一級，在土地交易市場掛牌拍賣，或以土地入股形式，將進(jìn)行工業(yè)或商業(yè)開發(fā)的土地出租獲得穩(wěn)定租金，收益增值部分歸村或村民集體所有。

　　這塊資產(chǎn)如果不流轉(zhuǎn)起來，有限的土地資源就等于是被浪費(fèi)了，等于說讓這些有限的土地資源作為生產(chǎn)要素加快流轉(zhuǎn)。而過去是由地方政府把村集體土地變更為國有土地進(jìn)行批租，村一級獲得的補(bǔ)償非常少。

　　《21世紀(jì)》：那如果農(nóng)民宅基地直接入市，你樂觀嗎?

　　曹錦清：因?yàn)橥恋氐拈_發(fā)要連片經(jīng)營，這些分散在各個(gè)村的土地如何進(jìn)行連片開發(fā)?具體怎么操作?各個(gè)地方執(zhí)行不一樣。我們設(shè)想，比如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把它10個(gè)村的300畝宅地都集中在這個(gè)鎮(zhèn)旁邊進(jìn)行開發(fā)，蓋了5棟高樓，并將原來的宅地復(fù)耕，其中開發(fā)商拿2棟，農(nóng)民獲得3棟，皆大歡喜，農(nóng)民自住一部分，另外一部分是他們的產(chǎn)權(quán)房，即可出租也可賣，農(nóng)民可以獲得很大收益，房價(jià)也可能會下降。

　　接下來的問題是：這里的公共設(shè)施由誰來投入?小學(xué)、菜場、水電煤衛(wèi)誰來建?這些都是公共基礎(chǔ)設(shè)施，原來由政府來規(guī)劃的話，是由土地出讓金劃出一塊來投入，而如果這塊你都給了農(nóng)民后，就等于政府財(cái)政要有補(bǔ)貼，政府哪來的錢?這肯定會留下問題。

　　《21世紀(jì)》：如果農(nóng)地能直接入市，你認(rèn)為地方政府可能會扮演什么角色?這不是給了地方政府更大的空間嗎?

　　曹錦清：這就看各地操作了，完全有可能。各地有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，都不一樣。比如，重慶原來搞地票制度，農(nóng)民騰出一塊宅地掛牌上市，除去政府交易稅外，農(nóng)民可以得到一筆收入，但農(nóng)民掛到土地交易所的宅地可能位于山區(qū)某個(gè)村，而土地開發(fā)要連片經(jīng)營，其實(shí)購買者購買的是用地指標(biāo)，但這些用地指標(biāo)在哪里落實(shí)進(jìn)行開發(fā)?具體實(shí)行起來確實(shí)很困難。

　　我的理解是，實(shí)際上這是為地方政府突破原來中央規(guī)定它的用地指標(biāo)服務(wù)的。地方政府要發(fā)展，耕地指標(biāo)不能動，唯一能夠動的就是農(nóng)民宅基地，這就是動宅基地的巨大動因。地方政府的唯一財(cái)富就是土地，他們一定會想盡辦法去取得土地。

　　《21世紀(jì)》：這個(gè)過程中，你最擔(dān)心的是什么?

　　曹錦清：很可能某一些地方政府利用了這個(gè)過程，它利用土地流轉(zhuǎn)把農(nóng)民攆到什么地方去了，然后把土地騰出來，還是走老路，流轉(zhuǎn)的主體還是在地方政府。

　　現(xiàn)在提新型城市化，如果加快這個(gè)步伐，地方政府和資本結(jié)合，可能會打農(nóng)民宅基地的主意，強(qiáng)迫農(nóng)民搬進(jìn)高樓，把宅基地搞出來，這等于是擴(kuò)大用地指標(biāo)來招商引資，還是原來那套東西。我有這個(gè)擔(dān)心。這二十幾年，我們的發(fā)展是地方政府推動的，地方政府推動發(fā)展的資源就是土地，圈地后招商引資，越到中部地區(qū)招商越難，所以它用地價(jià)來讓利。我有這個(gè)擔(dān)心。

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