李昌平：農業稅和土地制度改革簡單不得

不在農業地區的縣鄉村工作和生活的人，對農業稅和農村土地的功能的理解是簡單的。即：農業稅是很少的財政收入來源，曾經是國家工業化原始資本積累的來源；農村土地是農民的財產，是生產要素。就此而已。所以，只要不收農業稅了，政府和農民的關系就簡單了，干群關系就會好了，農民就會感謝共產黨了；土地承包30－50年不變了，承包地不再頻繁調整了，村干部就不欺負農民了，農民就吃定心丸了，土地就能有效流轉了，農民就舍得對土地投入了，糧食等農產品生產就穩定了。應該說，這些認識是對的，但很不全面。

農業稅除如前所述功能外，還有如下多種功能：

第一，調節農業生產結構的功能。對國家而言，如果鼓勵或限制生產某種農產品，可以對某種產品采取減免稅額或增加稅額的辦法加以調節。例如，84年出現賣了難后，政府鼓勵發展“多種經營”，稻田養魚就減免農業稅和糧食定購任務，改征特產稅。當時的農業特產稅比農業稅和糧食定購差價低很多。2003年，糧食庫存和糧食總產都處于90年代中期以來的最低水平，政府為了解決糧食危機，2004年在農業稅已經取消的情況下，政府用糧食生產補貼的辦法鼓勵農民生產糧食，種糧農民能夠得到每畝10左右的補貼。

第二，調節鄉村之間利益關系的功能。不同的鄉鎮或村社所處的生產環境不同，農業稅賦的比例是不同的。如：一般情況，地勢高的鄉村的農業稅稅率比地勢低的鄉村農業稅稅率高，有的下游村不僅沒有稅賦，相反還得到上游村的“轉移支付”。如果農業稅取消后，類似上游和下游的矛盾在非正常年份會突出出來，該如何解決呢？今后，政府轉移支付資金應該如何考慮這個因素呢？

第三，在農村基本建設中，調節各個關聯主體之間的利益關系的功能。在農業稅時期，不少跨鄉鎮、跨村莊公路，占用各鄉鎮、各村、各戶的土地是不均等的，用農業稅平衡國家、鄉鎮、集體、個人的利益關系是常見的辦法。例如，為張村和李村群眾修一條村級公路，占用張村30地，占用李村10畝地，鄉鎮政府常用的辦法是減少張村40畝地的農業稅，增加李村10畝地的農業稅。如果為王鄉和劉鄉修一條公路，占用王鄉300畝地，只占用劉鄉30畝地，縣市政府常用的辦法是減少王鄉的400畝農業稅，增加劉鄉100畝農業稅（這要事前協商好，才能開始修路。農村一般都有“黑田”——不在冊農田，有很大的回旋余地。）如果農業稅取消了，縣、鄉、村內部再想用農業稅簡便地調節快速修建水渠、公路等基礎設施的占地不均等矛盾，是不可能了；已經用農業稅平衡了的矛盾會隨著農業稅的取消而重新逐步凸現出來，該如何解決呢？

第四，增強基層政府信用，提升基層政府執行力的功能。如果要搞一個跨村甚至是跨鄉受益的工程，一時間拿不出錢來，但又必須在規定的時間建成，常見的辦法是先對農民做出減免農業稅的承諾，組織農民先干起來。這樣做，等于是提前開支了財政收入，用“承諾”調動了民力搞建設，大大提升了政府的執行力。農業稅取消后，地方政府原來“先干了再說”的魄力和“空口白話”動員千軍萬馬的能力不會再有了。

第五，激勵功能；例如，在低產田的改造升級中，常用的辦法是以減免幾年農業稅或增產后多少年不增農業稅的辦法激勵。這和第四點是相似的，對改造鹽堿地、漬澇地、荒地等是非常有效的。現在國家投入專項資金對低產田進行改造，其效果遠遠不如以前用農業稅激勵的好。

第六，福利救濟功能。如，由于某個鄉鎮局部受災，為了給受災地方開展災后補救爭取時間，先請沒有受災的村組農戶替受災的農戶育苗，政府常用的辦法就是直接減免育救災苗的農戶一年或幾年的農業稅；再如，軍烈屬等人的福利費也有用農業稅直接抵扣的。

第七，博弈功能；政府和村委會要農民交農業稅，農民會對政府或村委會提出服務要求或意見或建議，這樣構成博弈關系，從而增強公民的權利義務意識。農業稅取消后，基層政府對農民需求的關注和意見的重視程度不如以前了；農民的政治地位有可能會進一步降低。

第八，搭車功能；農業稅是“皇糧國稅”，但同時搭車征收的有“三提五統”等多種費用。如果沒有農業稅，其他各項費用都難以征收。農業稅的取消，基層政府回應群眾的需求，建設和發展的主動性大大降低，對上級政府的依賴性會越來越強。

農村土地除具有生產要素及其財產權功能外，還具有如下功能：

第一，福利保障功能。很多“五保戶”的生活就是由土地轉包費保障的；對村社有特殊貢獻的人，也有用多分配公地照顧的；照顧殘疾人，也有用土地照顧的；有的地方，用公地建茶園、果園、漁場等，茶園、果園、漁場的收入專項用于合作醫療、養老、維護水利公共設施等；農村新增人口，盡管中央在80年代就有“增人不增地”的規定，但絕大多數地方依然堅持“給新增人員增加份額土地”，在村民的心目中，土地實際上具有福利保障功能。社區人人具有平等的土地權益是農民普遍認同的。

第二，穩定與安心功能。盡管很多人進城打工很多年了，但土地依然不丟。一是城市沒有給農民工市民的待遇，土地是農民工的退路；另一方面，農民進入城市存在很多的風險，留下一畝三分地對進城農民來說，心理上具有很強的安定作用。土地的穩定和安心功能，對處于劇烈變遷之中的中國來說，意義非常重大。對于失地農民，一定要讓他們加入社會保障體系。

第三，社區成員政治權利保障功能。《村民委員會組織法》規定的村民，不是指住在村里的人，而是指擁有份額土地所有權的村社成員。村民如果沒有份額土地權，就不能算是村社成員，就沒有參與村民自治的資格；如果農民沒有份額土地權，只是“佃戶”，佃戶在村社只是二等村民。平等的份額土地權是村民政治權利平等的保障和象征。“30－50年不變”和“三提取消”的政策，造成相當一部分擁有份額土地權的“離土離鄉”的“地主”成為特殊的社區成員，而相當一部分“新村民”是“進城地主”的“佃戶”——社區的“二等成員”。在村社自治組織內部，存在兩種特殊成員是對自治基礎的破壞。這樣，社區“一事一議”和社區自治是很難實現的。社區內部的土地所有權（收益權）按份所有，土地使用權有償占用是必須長期堅持的。

第四，社區組織的財政功能。村社社區要實現自治，要提供內部公共服務，對絕大多數村社來說，土地是其當然的財政基礎。沒有土地地租（或承包費）的村民委員會不可能是自治組織，沒有土地地租作為公共服務經濟基礎的公共服務只能叫做“無米之炊”或“嗟來之食”，是不可能有自治性質的。

第五，組織的地緣紐帶功能。土地是村民自治組織的地緣紐帶。因為土地在一起，土地的主人因為農業生產生活就自然凝聚在一起了。一定區域內生產小組、消費小組、銷售小組、維權小組等，都因為共同的農業生產生活自然而然的建立起來。

第六，工資補貼功能；土地一直是村組干部和泵站等公共設施維護人員的工資補貼的主要來源。不少地方，補貼的方式就是土地補貼——多種兩畝地。如，村子的泵站一般會有幾畝地，這幾畝地就是泵站維護人員的報酬（工資）；再如，不少地方的村民辦學校都會有20幾畝地，20幾畝地的承包收入就是學校老師的報酬和學校的維修開支。

第七，村社之間的互利互惠功能；土地經常會成為村社之間互利互惠的砝碼。例如，為了支持離城鎮較遠的村組或農戶發展經濟，經常會村與村之間、組與組之間交換土地，離城鎮較遠的村組用兩畝或數畝交換一畝城郊地。這樣，離城鎮相對遠的村組也可以利用城鎮發展非農產業，離城鎮較近的村組也能夠獲得更多的蔬菜基地和土地儲備，村社互惠互利的土地交換對發展小城鎮和解決城郊傳統菜農的就業具有非常重要的意義。

第八，獎勵功能；土地也常常作為獎勵高生產技能、較大貢獻者的“獎品”。如生產能手可以多種地，有突出貢獻的人可以占風水好的宅基地或墓地。對于和村社有血緣關系的城市人或與村社有情感的外鄉人（如曾經插隊的知識青年），為了感謝他們對村社的貢獻，村社往往也贈與他們宅基地或自留地或墓地。

第九，就業功能；中國的農村勞動力是絕對過剩的，進城打工是一條出路，但絕大多數人還是依賴土地就業，以維持最低水平的就業生存狀態。即使保持9％的經濟發展速度40年，也只能吸納農村5億左右人進城，到時，農村還將生活6億左右的人口，對土地寄托的就業功能依然非常強。

第十，懲罰功能；對某些違反國家政策法規或村規民約或不盡公民（村民）義務的村民，常用“不分配”或“少分配”或“緩分配”土地的辦法予以懲罰，約束力是非常明顯的。實際上，土地是村民自治組織實現內部自律的重要砝碼。

隨著農業稅的取消和土地承包30－50年不變，過去由農業稅和土地“大穩定小調整”承載的許多功能，如果沒有相應的制度安排補上，勢必導致許多已經解決的問題重新凸現，許多傳統的制度、機制和服務體系徹底崩潰。農村會出現許許多多的“剪不斷理還亂”的復雜局面。這就是農村改革中經常出現的“解決了一個大問題，帶來了許多小問題”的原因所在。如果小問題得不到及時的解決，也會發展成大問題；如果否定了舊辦法，沒有新辦法，癱瘓狀態就是常態！

所以，農業稅和農村土地的功能本不簡單，農業稅和農村土地制度改革簡單不得！

需要說明的是，2000年以來，我一直呼吁國家取消農業稅，并實行以工補農政策。但我不贊成政府取消農業稅簡單化！政府必須明白，要想解決取消農業稅所引發的問題，700億的轉移支付是遠遠不夠的；即使拿出10倍的錢，如果方法不對頭，也是難以把好事做好的。我更反對政府盲目的剝奪村社農民集體土地所有者權利和義務！政府必須明白，堅持土地村社農民集體所有的前提下，由“村社農民自主決定集體成員的土地產權實現形式和經營方式”，是最好的、最符合中國農村實際的土地制度安排；政府更應該明白，否定了“土地村社農民集體所有”，政府必須再拿出數千億轉移支付資金，重新組織鄉村社會，以承擔起以“土地集體所有”為基礎傳統村社組織的政治、經濟、社會和生態功能。