根治礦難：產(chǎn)權(quán)改革能否有效？
鄭風(fēng)田 馮偉中國(guó)人民大學(xué)
近年來(lái)，我國(guó)煤炭行業(yè)礦難頻發(fā)，產(chǎn)權(quán)不清被認(rèn)為是根本原因。基于這種認(rèn)識(shí)，山西省部分地區(qū)啟動(dòng)了煤礦產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。本研究在對(duì)改革試點(diǎn)評(píng)述的基礎(chǔ)上，認(rèn)為當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)改革不但解決不了礦難問(wèn)題，反而有使國(guó)有礦產(chǎn)進(jìn)一步流失并合理化的趨勢(shì)，需要謹(jǐn)慎對(duì)待這一改革。
如何治理礦難成為人們普遍關(guān)注的問(wèn)題。許多文獻(xiàn)認(rèn)為，只有啟動(dòng)以產(chǎn)權(quán)改革為標(biāo)志的煤炭行業(yè)深層次改革，通過(guò)招標(biāo)、拍賣與掛牌等公開(kāi)競(jìng)拍方式有償轉(zhuǎn)讓煤炭資源的探礦權(quán)與采礦權(quán)，徹底理順煤礦企業(yè)產(chǎn)權(quán)，建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的煤礦產(chǎn)權(quán)制度，才是治理礦難的根本之法[1-6] 。即礦難治理的“產(chǎn)權(quán)改革”論。
遵循這一思路，在一次特大的礦難事故之后，素有“煤海”之稱的山西省，于2004年5月起，在臨汾、呂梁地區(qū)啟動(dòng)了以“明晰產(chǎn)權(quán)、整合資源、有償使用、強(qiáng)制采改、確保安全”為主要特征的煤礦資源產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。改革者期望通過(guò)產(chǎn)權(quán)的明晰和資源的有償使用，解決煤礦投資者對(duì)其長(zhǎng)期利益的關(guān)切問(wèn)題，使煤礦法人更加珍惜煤礦資源，變掠奪式開(kāi)采為集約式經(jīng)營(yíng)，變短期行為為長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，大力改進(jìn)采煤方法、設(shè)備，加強(qiáng)安全生產(chǎn)投入，進(jìn)而達(dá)到根治礦難和提高煤礦資源回采率目的。
經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，改革得到了國(guó)家有關(guān)部門和山西省政府的肯定。2005年9月初，國(guó)家決定05年下半年繼續(xù)在山西的大同、陽(yáng)泉地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，今年上半年全省鋪開(kāi)，下半年推向內(nèi)蒙古、陜西，2007年推向全國(guó)[1]。
那么改革者的預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？也就是說(shuō)，產(chǎn)權(quán)改革能否從根本上治理礦難？對(duì)此，本文結(jié)合對(duì)山西臨汾、呂梁改革試點(diǎn)的闡述，得出了不同的結(jié)論。
一、煤礦產(chǎn)權(quán)與山西臨汾、呂梁的改革試點(diǎn)描述
1．煤礦產(chǎn)權(quán)描述
煤礦是我國(guó)重要的礦產(chǎn)資源，也是我國(guó)主要的能源，在我國(guó)能源消費(fèi)構(gòu)成中，煤炭常年占70%左右[2]。產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派，交易成本學(xué)派和新制度學(xué)派中的一個(gè)重要概念。阿爾欽（1994）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)的使用權(quán)利，產(chǎn)權(quán)的界定是對(duì)必然發(fā)生的不相容的使用權(quán)進(jìn)行選擇時(shí)的排他性權(quán)利的分配。它用來(lái)界定人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何受益，如何受損，以及如何補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。煤礦資源產(chǎn)權(quán)是由煤礦資源所有權(quán)及其由此派生的探礦權(quán)、采礦權(quán)等權(quán)利組成的權(quán)利集合。
我國(guó)憲法規(guī)定煤礦資源歸國(guó)家所有，《礦產(chǎn)資源法》以及《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定探礦權(quán)和采礦權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以有償取得、依法轉(zhuǎn)讓。但是，在實(shí)際生活中，煤礦資源的產(chǎn)權(quán)界定十分不清。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，煤礦經(jīng)營(yíng)者通過(guò)行政無(wú)償劃撥或者象征性的交納一筆資源開(kāi)采費(fèi)的形式，就可以獲得采礦權(quán)[3]，使煤礦資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益也沒(méi)有得到實(shí)際的體現(xiàn)；其次，我國(guó)煤礦特別是集體煤礦，大多是承包經(jīng)營(yíng)方式，這其中層層分包、轉(zhuǎn)包等變相承包狀態(tài)很嚴(yán)重。例如一項(xiàng)對(duì)黑龍江的調(diào)查顯示，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦處以這種狀態(tài)（張薛梅、阮迪利和朱有明，2004）。這使得煤礦資源的歸屬非常不明確，權(quán)、責(zé)、利基本不對(duì)等；再者，我國(guó)煤礦資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)機(jī)制很不健全，使得煤礦產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)相當(dāng)不順暢。
而此次山西臨汾、呂梁煤礦產(chǎn)權(quán)改革的目的就是要徹底理順煤礦資源產(chǎn)權(quán)，建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)體制，使煤礦資源的產(chǎn)權(quán)歸屬明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格。
2．山西臨汾、呂梁煤礦產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)描述
山西的這次改革試點(diǎn)首先在臨汾市進(jìn)行，隨后擴(kuò)展到呂梁市的中陽(yáng)縣。改革的具體做法如下[4]：
（1）通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將煤礦轉(zhuǎn)讓給原來(lái)直接經(jīng)營(yíng)者，只有在后者不愿接手時(shí)才公開(kāi)競(jìng)價(jià)。
（2）轉(zhuǎn)讓按儲(chǔ)量一次性賣斷。總額1000萬(wàn)元以上的先交1000萬(wàn)元，余款按比例6年內(nèi)付清。
（3）關(guān)于儲(chǔ)量的確定，臨汾在方案出臺(tái)前緊急封存了所有檔案，由相關(guān)人員在一個(gè)賓館里閉關(guān)3天3夜計(jì)算得出。
（4）如何分配這些轉(zhuǎn)讓礦權(quán)所得價(jià)款？這是另一比較重要的問(wèn)題。山西與國(guó)家之間的約定是，新增煤礦在試點(diǎn)期間的價(jià)款按8∶2分成，以后調(diào)整為7∶3，至于舊有礦，山西爭(zhēng)取的結(jié)果是國(guó)家不介入。至于省內(nèi)的分配比例，協(xié)議轉(zhuǎn)讓的省、市、縣按3∶2∶5、公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓的按2∶3∶5比例分成。
（5）此外，臨汾市對(duì)年產(chǎn)9萬(wàn)噸以下的煤礦全部進(jìn)行整合或關(guān)閉，對(duì)尚有開(kāi)采價(jià)值、資源位置相鄰的煤礦實(shí)行資源整合，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)自愿聯(lián)合，通過(guò)兼并、重組等方式整合為單井年產(chǎn)15萬(wàn)噸以上煤礦。呂梁市的做法是將采礦權(quán)出讓與資源整合相結(jié)合，通過(guò)技術(shù)改造建設(shè)了一批年產(chǎn)30萬(wàn)噸以上的骨干礦井。
（6）堅(jiān)持強(qiáng)制采改。對(duì)全市所有煤礦強(qiáng)制進(jìn)行了采煤方法改革，對(duì)積極進(jìn)行采改的煤礦給予重獎(jiǎng)。
二、“產(chǎn)權(quán)改革”論評(píng)析
煤礦產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)后，山西臨汾、呂梁在降低煤礦死亡率和提高資源回收率方面取得了一定的成效[5]。但是，一方面改革者期望的煤礦私開(kāi)濫采得到有效遏制的局面，并未出現(xiàn)[6]，而由此產(chǎn)生的巨大隱患，會(huì)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅；另一方面，除了產(chǎn)權(quán)改革外，2004年山西省也采取了其他治理礦難的重要措施，最重要的就是2004年底，山西出臺(tái)的安全新規(guī)，即：“煤礦事故死亡礦工的賠償金不得低于20萬(wàn)元人民幣”，它使得煤礦死人要付出高昂的代價(jià)。因此，很難將試點(diǎn)地區(qū)取得的成績(jī)歸功于產(chǎn)權(quán)改革。
那么，“產(chǎn)權(quán)改革”論是否正確呢？或者說(shuō)，產(chǎn)權(quán)改革是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)從根本上治理礦難呢？這里至少有以下幾個(gè)理由表明上述判斷是不正確的：
1、“產(chǎn)權(quán)改革”論無(wú)法解釋的現(xiàn)象
（1）從宏觀角度來(lái)看，煤礦開(kāi)采高事故率、高死亡率并不是只有中國(guó)才有的特殊現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，各國(guó)的普遍規(guī)律。
以代表當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最高水平的美國(guó)為例，一直以來(lái)美國(guó)實(shí)行的都是私有產(chǎn)權(quán)制度，煤礦資源也不例外。在美國(guó)所有的州，享有地表權(quán)者一般也享有地下礦產(chǎn)權(quán)，可以隨意處置埋藏在其所屬土地之下的礦產(chǎn)資源[7]。而且美國(guó)的這種私有產(chǎn)權(quán)制度以其產(chǎn)權(quán)（私有權(quán)）的獨(dú)立性、明晰性、社會(huì)性（流轉(zhuǎn)性）、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性（可靠的保障性）而聞名。
但是，19世紀(jì)末、20世紀(jì)初期，美國(guó)的煤礦開(kāi)采也經(jīng)歷了一個(gè)事故多發(fā)期。“當(dāng)時(shí)是每年6％的礦工死亡，6％的殘廢，6％的暫時(shí)失去勞動(dòng)能力，加起來(lái)每100個(gè)人里有18人會(huì)碰到這樣的事情，情況最嚴(yán)重的是1907年，那年死了3000多個(gè)人，美國(guó)歷史上最大的礦難也發(fā)生在這年的12月份，一次礦難就死了362人。”[8]
后來(lái)，美國(guó)開(kāi)始在制定和完善與煤礦安全有關(guān)的法律法規(guī)，建立和健全煤礦安全監(jiān)察體系、加強(qiáng)監(jiān)管，教育和培訓(xùn)礦工，推動(dòng)礦工和工會(huì)發(fā)揮作用，加大安全投入，以及依靠先進(jìn)科技手段保障安全等方面進(jìn)行卓有成效的工作。于是礦難在經(jīng)歷小幅波動(dòng)后，于1951年前后開(kāi)始穩(wěn)步下降，2004年美國(guó)生產(chǎn)煤炭近10億噸，但煤礦安全事故中總共只死亡27人。實(shí)際上連續(xù)三年來(lái)，美國(guó)煤礦安全死亡人數(shù)都低于30人，百萬(wàn)噸煤死亡人數(shù)在0.03[9]。美國(guó)礦業(yè)安全與衛(wèi)生局，將煤礦能實(shí)現(xiàn)“高產(chǎn)量、低傷亡”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“成功三角”，構(gòu)成這三角的三邊分別是：執(zhí)法、培訓(xùn)與技術(shù)支持。
此外，澳大利亞、德國(guó)、英國(guó)、俄羅斯以及南非等礦業(yè)大國(guó)，煤礦由“高產(chǎn)量、高死亡率”到“高產(chǎn)量、低傷亡”的經(jīng)驗(yàn)均表明，完善的安全生產(chǎn)法律和嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督體系，采礦技術(shù)不斷進(jìn)步和對(duì)礦工進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)，強(qiáng)大的工會(huì)力量和社會(huì)輿論監(jiān)督制度等的綜合作用，獨(dú)特的安全評(píng)估和礦山救護(hù)模式，才是各國(guó)煤礦安全紀(jì)錄取得改善的根本原因[10]。
（2）從微觀角度看，無(wú)論煤礦產(chǎn)權(quán)清晰與否，即使在相同的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境下，不同的煤礦企業(yè)的礦難發(fā)生率和死亡率也大不相同。
首先，以我國(guó)的國(guó)有重點(diǎn)煤礦、地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三種為例，三者的產(chǎn)權(quán)制度都相當(dāng)程度受到人們的詬病。一般認(rèn)為國(guó)有煤礦企業(yè)，所有權(quán)與使用權(quán)合一，產(chǎn)權(quán)界定不清；缺乏國(guó)有煤礦資源的人格化代表，也缺乏代表煤礦資源所有者綜合管理國(guó)有煤礦資源明確的規(guī)定和完善的管理制度；煤礦資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)機(jī)制更是很不健全等。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦也被形容為產(chǎn)權(quán)歸屬不明確；權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一；保護(hù)不嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)不順暢等。但是，數(shù)據(jù)卻顯示我國(guó)國(guó)有重點(diǎn)煤礦、地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的死亡率大相徑庭（見(jiàn)圖2）。
圖2 國(guó)有重點(diǎn)煤礦、地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦死亡率比較（數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《煤炭工業(yè)年鑒》）
其次，以產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、明晰、流轉(zhuǎn)順暢的美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)家科學(xué)院在1981年對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)最大的19家煤礦企業(yè)。結(jié)果顯示，不同煤礦企業(yè)安全記錄存在很大差異（見(jiàn)表1）[11]。從表1中可以看出，這19家煤礦企業(yè)的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業(yè)的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業(yè)的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業(yè)工傷率為4-4，最差的企業(yè)工傷率為21．8，數(shù)據(jù)相差5倍之多。
表l 1978-1980年美國(guó)19家大型煤礦企業(yè)因事故造成的工傷率
|
煤礦企業(yè) |
工傷率 |
煤礦企業(yè) |
工傷率 |
|
馬普科 |
4.4 |
皮博迪 |
12.3 |
|
歐德本 |
4.5 |
羅徹斯特•匹茲堡 |
13 |
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IS1and Creek |
6.1 |
東部聯(lián)合 |
15 |
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伯利恒 |
7.6 |
賽格勒 |
15.2 |
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美國(guó)鋼鐵 |
8 |
弗里曼聯(lián)合 |
15.4 |
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固本 |
8.3 |
美國(guó)電力 |
15.7 |
|
阿拉巴馬 |
9.1 |
Repub1ic |
18.7 |
|
瓊斯•勞佛林 |
11.8 |
Va11ey Camp |
18.9 |
|
皮特頓 |
11.9 |
威斯特犀蘭 |
21.1 |
|
北美 |
21.8 |
數(shù)據(jù)來(lái)源：National Acadcrny of Sciences．Toward Safer Underground Coal Mines．W ashington，DC：NAS，1982．
2、產(chǎn)權(quán)是否清晰，與煤礦經(jīng)營(yíng)者是否主動(dòng)增加安全、技術(shù)投入無(wú)必然聯(lián)系。
即使產(chǎn)權(quán)清晰，改革者所期望的，煤礦經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)增加安全、技術(shù)投入，變短期經(jīng)營(yíng)為長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的行為，也未必就一定會(huì)發(fā)生。因?yàn)槊旱V經(jīng)營(yíng)者是否增加安全、技術(shù)投入，不是取決于產(chǎn)權(quán)的清晰程度，而是取決于以下幾個(gè)因素：
（1）煤礦經(jīng)營(yíng)者的投資能力。眾所周知，煤炭開(kāi)采在安全、技術(shù)設(shè)備上的投入是相當(dāng)高的。“像磨盤一樣把煤刨下來(lái)的機(jī)器叫綜合采煤機(jī)，據(jù)說(shuō)價(jià)值7千萬(wàn)多元，這還只是一臺(tái)機(jī)器的價(jià)錢，另外煤礦里的瓦斯抽放系統(tǒng)、皮帶運(yùn)輸系統(tǒng)等設(shè)施，不管哪一樣，動(dòng)則都是上千萬(wàn)[12]。”而且按照產(chǎn)權(quán)明晰，有償使用的辦法，煤礦經(jīng)營(yíng)者尚未開(kāi)采就要繳納一筆巨額使用費(fèi)，一般均在一千萬(wàn)元以上。在這種雙重壓力下，煤礦經(jīng)營(yíng)者是否還有投資能力去加強(qiáng)安全、技術(shù)，是個(gè)很大的疑問(wèn)。
（2）煤礦經(jīng)營(yíng)者的投資意識(shí)。當(dāng)然有投資能力，還要看煤礦經(jīng)營(yíng)者具不具備進(jìn)行安全、技術(shù)投入的投資意識(shí)。在他們習(xí)慣了無(wú)償使用資源或只花費(fèi)很少就可以開(kāi)采煤礦之后，突然的有償使用，會(huì)否使他們的意識(shí)從無(wú)到有，從差到好呢？顯然這也一個(gè)疑問(wèn)。而尚未開(kāi)采就要繳納一筆巨額使用費(fèi)，甚至有可能使他們產(chǎn)生逆反行為，即在最短時(shí)間內(nèi)，置安全、技術(shù)投入于不顧，盡快開(kāi)采以期收回投資。或許下面這段話，代表了這些煤礦者們一些共同的心理。“我早就聽(tīng)說(shuō)國(guó)家要出臺(tái)這個(gè)政策，但對(duì)我影響不大。只要老天保佑我的煤礦不出事故，我照常挖煤、按時(shí)打點(diǎn)上面就好”，產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)以后，山西當(dāng)?shù)匾环欠旱V礦主接受記者采訪時(shí)說(shuō)[13]。
（3）即使煤礦經(jīng)營(yíng)者有了投資能力，也具備投資安全的意識(shí)，那么是否投資關(guān)鍵在于安全、技術(shù)投入的成本（以C表示）和增加安全、技術(shù)投入帶來(lái)的收益（以R表示）之間的對(duì)比。如果Y＞C，則表明增加安全、技術(shù)投入是有利可圖的；如果C＞R，則表明不增加安全、技術(shù)投入是比較好的選擇。由于安全、技術(shù)投入不僅需要煤礦投資者們?cè)诙唐趦?nèi)付出，而且在煤礦整個(gè)的開(kāi)采周期內(nèi)，煤礦投資者們都需要在礦工培訓(xùn)、安全檢查、安全監(jiān)督等方面付出成本和努力，才能確保煤礦長(zhǎng)治久安。但增加安全、技術(shù)投入帶來(lái)的收益（主要是事故率降低和回采率的提高）則需要在很長(zhǎng)期的開(kāi)采過(guò)程中，才能體現(xiàn)出來(lái)。于是，當(dāng)煤礦投資者進(jìn)行成本收益對(duì)比是，必須考慮收益的貼現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)于那些對(duì)未來(lái)缺乏預(yù)期或偏好（即貼現(xiàn)率高）的投資者來(lái)說(shuō)，C＞R，即不增加安全、技術(shù)投入是完全有可能的。
3、產(chǎn)權(quán)改革具體操作上面臨的諸多難題
（1）準(zhǔn)確確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格和儲(chǔ)量的困難。煤礦產(chǎn)權(quán)改革，其最大挑戰(zhàn)就是：資源如何合理定價(jià)？?jī)?chǔ)量如何清晰確定？?jī)r(jià)格定的太高，購(gòu)買者無(wú)法接受，而且價(jià)格太高的話，即使購(gòu)買了也無(wú)力再追加安全、技術(shù)投入。價(jià)格太低，顯然也不合理，因?yàn)樗畴x改革的初衷——改變資源低價(jià)使用或無(wú)償使用問(wèn)題。山西臨汾、呂梁的改革試點(diǎn)，在這兩點(diǎn)上頭做的不好，價(jià)格明顯偏低，儲(chǔ)量的計(jì)算方法也不盡如人意，受到了各方質(zhì)疑。
這反映出我國(guó)權(quán)威礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺乏。目前，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家已經(jīng)形成了一個(gè)成熟和系統(tǒng)的礦權(quán)評(píng)估體系，為礦業(yè)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓提供了條件。而我國(guó)煤炭市場(chǎng)化建設(shè)還在不斷完善，礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)尚處于不斷健全的過(guò)程中。這是我國(guó)煤礦產(chǎn)權(quán)改革的技術(shù)性障礙。
（2）轉(zhuǎn)讓方式的弊病。這種交易方式為產(chǎn)權(quán)交易“雙向?qū)ぷ狻钡某霈F(xiàn)提供了便利。黃少安（1996），在我國(guó)的產(chǎn)權(quán)改革和產(chǎn)權(quán)重組中，承包制、股份制、兼并、合并、拍賣、租賃等形式，存在“雙向?qū)ぷ狻钡臉O大可能。煤礦產(chǎn)權(quán)改革也不例外，一方面為遏制礦難的多發(fā)，政府尋求盡快將這些煤礦轉(zhuǎn)讓出去；另一方面，不同于政府的另一些主體（煤礦經(jīng)營(yíng)者）努力地希望獲得這些產(chǎn)權(quán)，于是就形成供求雙方相互間的產(chǎn)權(quán)交易。在這一產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中，一些人為獲得煤礦采礦權(quán)會(huì)向政府官員行賄，而政府則會(huì)廉價(jià)出售本屬于全民的煤礦。于是產(chǎn)權(quán)交易“雙向?qū)ぷ狻本蜁?huì)出現(xiàn)，其本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)交易的不合理。
而山西臨汾、呂梁采取的協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，更有可能產(chǎn)生腐敗。政府既是改革方案的制定者，又是改革的執(zhí)行者和監(jiān)督者，還是煤礦采礦權(quán)的原所有人，因此，其中的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。當(dāng)然，這里不是說(shuō)試點(diǎn)改革中出現(xiàn)了尋租腐敗，而是作為首個(gè)的試點(diǎn)地區(qū)，臨汾、呂梁的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)其他地區(qū)的煤礦產(chǎn)權(quán)改革具有重要的借鑒意義。
（3）非法所得合理化和國(guó)有資產(chǎn)流失的可能。產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)重要目的是產(chǎn)權(quán)主體的多元化，以期能引入競(jìng)爭(zhēng)，建立可交易的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，這對(duì)資源的合理流動(dòng)與最優(yōu)配置具有重要意義。但臨汾、呂梁采取的優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給原經(jīng)營(yíng)者的做法，使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓只在政府與原煤礦的承包者之間進(jìn)行，限制了外部競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。那么從長(zhǎng)期來(lái)看，這對(duì)保護(hù)國(guó)有煤礦資產(chǎn)，提高資源的利用效率很不利。而且許多原經(jīng)營(yíng)者是政府官員或者官員在其中擁有股份，如果將煤礦賣給他們，不僅不利于打擊官煤勾結(jié)，還為這些腐敗分子瓜分國(guó)有資產(chǎn)提供了堂而皇之的理由。
（4）合理確定國(guó)家出讓收益分配比例的難題。對(duì)于國(guó)家出讓的礦業(yè)權(quán)收益，究竟是歸中央政府還是地方政府，至今在法律上還沒(méi)有明文規(guī)定。如果從“誰(shuí)所有，誰(shuí)收益”的角度來(lái)理解，按照現(xiàn)行的法律條文，礦業(yè)權(quán)出讓的收益應(yīng)該全部歸中央政府，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律規(guī)定“由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。當(dāng)然，這樣做是不合理的。但是很明顯，山西臨汾、呂梁的試點(diǎn)中，煤礦采礦權(quán)出讓的收益，給予縣一級(jí)政府較多的收益權(quán)。這使得作為代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的重要代表之一，中央政府的收益權(quán)受到了一定的損害。
三、根治礦難需要綜合治理
雖然長(zhǎng)期以來(lái)，煤礦安全生產(chǎn)中的許多問(wèn)題，確實(shí)是由于我們?cè)诿旱V安全生產(chǎn)方面缺少有效、明晰的產(chǎn)權(quán)制度等一系列合理有效的制度安排所造成。但這也只是礦難頻發(fā)的原因之一。而追根溯源，關(guān)鍵不在于我們?nèi)鄙倭耸裁粗贫龋谟谖覀優(yōu)槭裁磿?huì)缺少這些制度？筆者認(rèn)為，這是由于在我國(guó)煤炭行業(yè)市場(chǎng)化改革中，政府職能轉(zhuǎn)變的滯后。一直以來(lái)，我國(guó)的改革都是經(jīng)濟(jì)改革先于政治改革，市場(chǎng)機(jī)制改革先于政府行政管理體制改革。煤炭行業(yè)也不例外。雖然自90年代開(kāi)始，煤炭行業(yè)進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但與市場(chǎng)化配套的行業(yè)管理體制并為建立起來(lái)，于是一些應(yīng)屬政府職責(zé)范圍內(nèi)的，如嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、保護(hù)產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)以及加強(qiáng)安全監(jiān)管等政府沒(méi)有做好；而不應(yīng)由政府直接干預(yù)的，如煤炭?jī)r(jià)格等，政府又不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)。凡此種種，均是造成礦難發(fā)生的原因。
此外，由于我國(guó)煤炭行業(yè)的復(fù)雜性，造成當(dāng)前我國(guó)礦難頻發(fā)的原因是多方面。有煤礦安全法律法規(guī)不完善的原因，有安全監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管不力的原因，有官煤勾結(jié)、權(quán)力尋租的原因，有懲罰太輕、礦工死亡賠償過(guò)低的原因，有安全教育培訓(xùn)缺乏、礦工安全素養(yǎng)太低的原因，還有礦工維權(quán)力量太弱、工會(huì)無(wú)法發(fā)揮作用的原因等等。而且既有人為的原因，也有技術(shù)的原因。
綜上所述，可以得出根治礦難，產(chǎn)權(quán)改革即不充分，也非必要。產(chǎn)權(quán)清晰了，礦難未必就會(huì)停止；而產(chǎn)權(quán)非私有化，也不是礦難頻發(fā)的必然原因。治理礦難，產(chǎn)權(quán)改革確能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到從根本上治理礦難，我們需要借鑒美國(guó)、澳大利亞、南非等礦業(yè)大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)的實(shí)際，在徹底轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，實(shí)施綜合治理，才有希望！
參考文獻(xiàn)：略
（鄭風(fēng)田為中國(guó)人民大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；馮偉為中國(guó)人民大學(xué)博士生）
[1] 范思立．礦業(yè)權(quán)改革：尚難根除礦難[N]．中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2005-09-12．
[2] 1997年為71.7%，97年之前均超過(guò)70%，97年之后下降到70%以下，但均很接近70%，見(jiàn)2005年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
[3] 通常只有銷售收入的1%左右。
[4] 材料主要來(lái)自于苗元禮．搞好采礦權(quán)有償使用試點(diǎn)推進(jìn)煤炭業(yè)健康有序發(fā)展[J]．今日中國(guó)論壇，2005，（11）；肖華．山西煤礦產(chǎn)權(quán)改革起步[N]．南方周末，2005-08-11；“采礦權(quán)改革從這里開(kāi)始”——山西省臨汾市市長(zhǎng)王國(guó)正，http://www.cec-ceda.org.cn/cenn/news/?id=19285；
“2004中國(guó)經(jīng)驗(yàn)山西篇：產(chǎn)權(quán)改革解決安全生產(chǎn)問(wèn)題”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html ；“產(chǎn)權(quán)制度改革入手，臨汾試行煤炭采礦權(quán)有償使用”，http://www.sxlinfen.net/2004/12-3/23210476734.html；解讀“山西產(chǎn)煤大市臨汾的煤礦產(chǎn)權(quán)制度改革”，http://www.sx.chinanews.com.cn/2004-11-10/1/18027.html。
[5] 苗元禮．搞好采礦權(quán)有償使用試點(diǎn)推進(jìn)煤炭業(yè)健康有序發(fā)展[J]．今日中國(guó)論壇，2005，（11）．
[6] 官煤產(chǎn)業(yè)鏈黑幕[N]．瞭望東方周刊，2005-11-10．
[7] 當(dāng)然美國(guó)的礦產(chǎn)資源也有國(guó)有（聯(lián)邦政府所有）的部分。見(jiàn)沈瑩．國(guó)外礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度比較[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，1996，（I6）．
[8] 礦難是否越來(lái)越多了？見(jiàn)http://www.phoenixtv.com/phoenixtv/72907542296002560/20040930/440083.shtml
[9] 崔滬．國(guó)外煤礦安全管理對(duì)國(guó)內(nèi)礦難的啟示[J]．煤礦現(xiàn)代化，2005，（2）．
[10] 見(jiàn)青木．德國(guó)用高技術(shù)保證礦井安全[N]．中國(guó)礦業(yè)報(bào)，2005-10-22；華英．煤礦安全：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策建議（一）[N]．中國(guó)礦業(yè)報(bào)，2003-06-10；梅易．澳大利亞的煤礦安全管理[J]．安全與健康，2003，（3）；崔滬．國(guó)外煤礦安全管理對(duì)國(guó)內(nèi)礦難的啟示[J]．煤礦現(xiàn)代化，2005，（2）；袁曄．南非礦難為什么比我們低？[J]．中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊，2005，（9）．
[11] 按照“產(chǎn)權(quán)改革”論者的觀點(diǎn)，這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是不存在問(wèn)題的。
[12] “2004中國(guó)經(jīng)驗(yàn)山西篇：產(chǎn)權(quán)改革解決安全生產(chǎn)問(wèn)題”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html
[13]王猛．采礦權(quán)新政試點(diǎn)遇潛規(guī)則挑戰(zhàn)[N]．中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2005-08-22．
讓礦主下井防礦難？
鄭風(fēng)田 趙淑芳 中國(guó)人民大學(xué)
山西2·22屯蘭煤礦瓦斯爆炸事故之后，大家很是痛心。如何根治礦難，一些網(wǎng)友出了不少好點(diǎn)子：人民網(wǎng)總結(jié)的一些觀點(diǎn)挺有意思：建議礦主下井防礦難。“礦下每班必須有礦主、當(dāng)?shù)氐陌踩O(jiān)管官員親自跟班，負(fù)責(zé)安全監(jiān)督。這些人員如跟班，礦難發(fā)生率肯定降下來(lái)！拿礦工的命當(dāng)自己的命，安全生產(chǎn)能不搞好嗎？”，“ 我是1993年北京煤校畢業(yè)，那時(shí)候煤礦礦長(zhǎng)每個(gè)月就是我看見(jiàn)的也要下五六次的井，現(xiàn)在倒好，工資拿得多，一年不用說(shuō)下井，在礦上連面都見(jiàn)不著，不出事才是怪事。”
我覺(jué)得這些網(wǎng)友所言極是。實(shí)際上看一看其他國(guó)家的治礦難經(jīng)驗(yàn)，的確加強(qiáng)礦主的安全責(zé)任意識(shí)太重要了。讓這些礦主天天在井下呆著，估計(jì)他一定會(huì)重視安全投入了。
結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為我國(guó)的礦難治理應(yīng)該在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)：煤礦管理者的安全意識(shí)與責(zé)任；加強(qiáng)工會(huì)的力量監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)礦工與管理者的培訓(xùn)力度等等。
中國(guó)的煤礦企業(yè)在安全記錄方面也存在差異。不論是國(guó)有煤礦還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦，都是既有安全記錄好的，也有安全記錄差的。要想使安全的煤礦更加安全，不安全的煤礦變得安全，需要以煤礦企業(yè)為核心采取相關(guān)措施，實(shí)現(xiàn)煤礦企業(yè)自覺(jué)、主動(dòng)地改善不良的安全記錄或者維持良好的安全狀況。結(jié)合我國(guó)具體情況，我國(guó)未來(lái)礦難治理中在微觀層面應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè)：
強(qiáng)化煤礦管理者的安全意識(shí)和安全責(zé)任
礦主安全意識(shí)對(duì)礦難安全的事故率有直接影響。我國(guó)已有的經(jīng)驗(yàn)與美國(guó)類似。例如，山東省在礦難治理中重點(diǎn)加強(qiáng)礦主的安全責(zé)任制，各級(jí)政府對(duì)煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人突出了安全生產(chǎn)的行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的雙向考核，強(qiáng)化其安全意識(shí)和安全責(zé)任，比較有效地降低了礦難事故的發(fā)生，安全事故死亡人數(shù)和百萬(wàn)噸死亡率已連續(xù)3年大幅度下降，去年百萬(wàn)噸死亡率0.35，同比下降0.32，從而有效地抑制礦難事故的發(fā)生[1]。
礦難治理中應(yīng)該加強(qiáng)煤礦企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)和管理者安全責(zé)任意識(shí)教育。因?yàn)椋袌?chǎng)自發(fā)產(chǎn)生和政府強(qiáng)力施加的各種外部激勵(lì)雖然能夠促使企業(yè)努力改善安全狀況，但它們代替不了內(nèi)部動(dòng)機(jī)的激勵(lì)作用。煤礦企業(yè)管理層的安全意識(shí)和責(zé)任感是一種內(nèi)在的根本激勵(lì)，而中國(guó)目前之所以礦難頻發(fā)，很大一部分原因就在于缺乏這種內(nèi)部動(dòng)機(jī)。因此，提高煤礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和管理者的安全意識(shí)和安全責(zé)任是抑制煤礦安全事故的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。例如，應(yīng)該多方面來(lái)培養(yǎng)和強(qiáng)化煤礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和管理者的安全意識(shí)和安全責(zé)任，比如：
通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值觀念強(qiáng)化安全責(zé)任意識(shí)，使其內(nèi)化。
強(qiáng)化煤礦企業(yè)管理者的安全責(zé)任意識(shí)可以通過(guò)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)兩個(gè)渠道完成。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，一方面，要在整個(gè)社會(huì)提倡生命無(wú)價(jià)、重視生命的價(jià)值觀；另一方面，要大力提倡良好的安全管理，在整個(gè)煤礦行業(yè)推行安全教育，提高從業(yè)人員的安全意識(shí)。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)的重要性，使煤礦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者們?cè)谟^念上認(rèn)可挽救生命、減少傷害是符合社會(huì)價(jià)值觀的行為，使他們認(rèn)識(shí)到，同盡量以最低成本獲得最大產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)原則一樣，安全也是他們應(yīng)當(dāng)持有的一種重要價(jià)值觀。
公布煤礦企業(yè)的事故率和傷亡率排名。
公布煤礦企業(yè)工傷率排名也能夠激勵(lì)起煤礦管理者的內(nèi)在安全動(dòng)機(jī)。可以定期、分類地向社會(huì)公布各類煤礦的事故率、工傷率和死亡率，并予以排名，從而形成一種軟約束機(jī)制：對(duì)于工傷率居高不下的煤礦企業(yè)，不但企業(yè)的聲譽(yù)會(huì)受到損害，管理者自身的管理和領(lǐng)導(dǎo)能力也會(huì)受到業(yè)界和公眾的質(zhì)疑和批評(píng)。如此一來(lái)，企業(yè)及其管理者在業(yè)界尷尬的地位和受損的名譽(yù)將促使他們?yōu)樘岣咦约旱穆曌u(yù)而重視安全，強(qiáng)化安全責(zé)任，進(jìn)行安全規(guī)劃，從而改善安全記錄。
為了彌補(bǔ)軟約束機(jī)制的不足之處，也可以通過(guò)制裁形成剛性約束。要求各類煤礦企業(yè)的管理者要承擔(dān)首要的安全責(zé)任，對(duì)于安全記錄差的煤礦企業(yè)管理人，要對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的懲罰和制裁，從而對(duì)煤礦管理者形成一個(gè)多方約束機(jī)制，不斷強(qiáng)化安全責(zé)任意識(shí)，并最終實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值觀的內(nèi)化。
幫助煤礦管理者樹(shù)立生產(chǎn)和安全并不沖突的觀念。
煤礦業(yè)的管理者們普遍認(rèn)為，安全水平和生產(chǎn)率是負(fù)相關(guān)的關(guān)系，向安全投入的時(shí)間和資源越多，生產(chǎn)占用的時(shí)間和資源就越少，生產(chǎn)率就會(huì)越低。而美國(guó)國(guó)家科學(xué)院的研究顯示，越安全的煤礦，其生產(chǎn)率越高。分散的、單一的安全措施可能確實(shí)不利于生產(chǎn)，但是綜合性的安全保障措施卻是有利于提高生產(chǎn)率的。如果管理人重視礦井安全，采取多種措施改善礦井工作環(huán)境和安全狀況，就是向礦工發(fā)出“我關(guān)心你們的福利”的信號(hào)，從而能夠激勵(lì)礦工向企業(yè)貢獻(xiàn)自己的技能和精力，進(jìn)一步提高生產(chǎn)率[2]。
為了鼓勵(lì)煤礦企業(yè)管理者充分考慮礦井和礦工安全，做到兼顧生產(chǎn)和安全雙重目標(biāo)，可以考慮建立規(guī)范的煤礦管理者業(yè)績(jī)和報(bào)酬的雙指標(biāo)（生產(chǎn)+安全）考核制度，不僅考慮生產(chǎn)效率和效益，同時(shí)還要把煤礦的安全狀況納入管理人的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程。對(duì)于維持良好安全記錄的企業(yè)，要給予管理者安全獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)起管理者制定并實(shí)施煤礦安全規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)的積極性。
對(duì)于作為市場(chǎng)主體的企業(yè)來(lái)說(shuō)，追求生產(chǎn)率和經(jīng)營(yíng)效益最大化是根本目的。煤礦企業(yè)要在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)保持較高的安全水平，制定出科學(xué)、縝密、周到的煤礦安全規(guī)劃就顯得十分重要。政府應(yīng)當(dāng)組建或者鼓勵(lì)私人成立與監(jiān)察和執(zhí)法無(wú)關(guān)，致力于幫助企業(yè)規(guī)劃安全的咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助煤礦企業(yè)制定科學(xué)有效的安全規(guī)劃和培訓(xùn)項(xiàng)目。
通過(guò)安全退稅政策激勵(lì)煤礦企業(yè)積極承擔(dān)安全責(zé)任。
上文已經(jīng)提到，煤礦企業(yè)畢竟是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，逐利原是本能，而現(xiàn)在要引導(dǎo)它們主動(dòng)承擔(dān)安全責(zé)任，單靠關(guān)注個(gè)體生命健康的價(jià)值觀念驅(qū)使可能還缺乏足夠的動(dòng)力，至少就中國(guó)目前的狀況而言可能有一定難度。如果有一個(gè)利益激勵(lì)機(jī)制予以推動(dòng)，效果可能更好。因此，本文建議建立安全退稅政策，對(duì)于達(dá)到安全投入標(biāo)準(zhǔn)、擁有良好安全記錄的企業(yè)，給予退稅優(yōu)惠，形成推動(dòng)煤礦經(jīng)營(yíng)者和管理者積極承擔(dān)安全責(zé)任，投資改善安全條件的稅收激勵(lì)，最終達(dá)到改善煤礦企業(yè)安全狀況的目的。關(guān)于安全退稅政策的具體操作還有待進(jìn)一步研究。
充分發(fā)揮工會(huì)組織的作用，強(qiáng)化工人和管理者之間的合作
中國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)的原因有很多，安全投入不足、技術(shù)設(shè)備落后、勞動(dòng)力素質(zhì)低自然是不能忽視的因素，對(duì)煤礦安全監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)也確實(shí)是重要原因，國(guó)有煤礦領(lǐng)導(dǎo)或私人礦主千方百計(jì)追求利益最大化而置礦工生命于不顧更是與礦難有著直接關(guān)聯(lián)，但在眾多分析中被忽視的一個(gè)重要原因就是工會(huì)的缺席和礦工聲音的缺失。目前已有部分專家認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)我國(guó)工會(huì)組織的力量來(lái)治理礦難（雷頤，2005）
目前我國(guó)工會(huì)中工人的力量還很弱，并沒(méi)有真正起到代表礦工利益、維護(hù)礦工利益的職能，往往形同虛設(shè)[3]。 絕大多數(shù)私營(yíng)小煤礦都沒(méi)有工會(huì)組織，而礦工則是來(lái)自各地的接受過(guò)很少教育甚至沒(méi)有受過(guò)教育的農(nóng)民，其分散性決定了他們的弱勢(shì)地位，根本無(wú)法就安全、待遇等問(wèn)題與礦主談判。合作的勞資關(guān)系有利于煤礦的安全生產(chǎn)。而要加強(qiáng)礦工和管理層的合作，改善雙方的關(guān)系，首先要確保雙方在平等的地位上進(jìn)行對(duì)話。
為了消除個(gè)體礦工的弱勢(shì)，使他們獲取與煤礦企業(yè)平等對(duì)話的地位，應(yīng)充分發(fā)揮工會(huì)組織的作用。現(xiàn)行工會(huì)制度的缺陷和工會(huì)職能的缺失要求必須改革現(xiàn)有的工會(huì)制度，使工會(huì)不再?gòu)膶儆谄髽I(yè)，真正成為維護(hù)工人權(quán)益的組織。對(duì)于尚未建立工會(huì)組織的煤礦企業(yè)，應(yīng)鼓勵(lì)并監(jiān)督企業(yè)允許和幫助礦工建立工會(huì)組織。
但是，僅僅建立起工會(huì)組織還不夠。如果工會(huì)的建立只是為了形成強(qiáng)大的力量與資方對(duì)抗，并不能有效地預(yù)防安全事故。勞資雙方之間的友好合作關(guān)系以及充分有效的溝通才是改善安全狀況的關(guān)鍵。工會(huì)一方面要維護(hù)礦工的權(quán)益，另一方面也要主動(dòng)從礦工中間收集礦井安全信息以及改善安全的建議，及時(shí)傳達(dá)給煤礦企業(yè)管理層，幫助管理者有效地控制礦井隱患，改善安全記錄。同時(shí)，煤礦企業(yè)管理者應(yīng)該鼓勵(lì)工會(huì)和礦工積極參與到制定安全規(guī)劃和措施的過(guò)程中來(lái)，共同商議安全問(wèn)題，激發(fā)工人的新想法和合作精神，從而加強(qiáng)雙方的對(duì)話和溝通，增強(qiáng)相互之間的信任感，推動(dòng)勞工和管理者之間的合作。
工會(huì)在制止各地存在的隱報(bào)、漏報(bào)礦難事故事也可發(fā)揮積極的作用。
強(qiáng)化對(duì)管理者和礦工的培訓(xùn)，加大對(duì)煤礦職業(yè)教育的支持力度。
煤礦企業(yè)員工的素質(zhì)高低對(duì)于其安全記錄的好壞有很大影響，因此，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)煤礦從業(yè)人員的教育培訓(xùn)對(duì)于改善安全狀況是相當(dāng)必要的。
高素質(zhì)的煤礦從業(yè)人員是促進(jìn)煤礦安全的重要因素。英國(guó)要求礦工至少具有高中文化程度[4]，美國(guó)雖沒(méi)有類似的強(qiáng)制規(guī)定，但其大部分礦工也都具有高中級(jí)以上學(xué)歷[5]。以中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，不可能對(duì)從業(yè)礦工的受教育程度做出最低標(biāo)準(zhǔn)限制。但是，如果各煤礦企業(yè)能夠?qū)崒?shí)在在地對(duì)礦工進(jìn)行崗前、崗中、崗位輪換等各類培訓(xùn)，仍可在一定程度上提高礦工素質(zhì)和安全意識(shí)、安全技能，對(duì)于降低事故率是大有好處的。目前，我國(guó)對(duì)礦工培訓(xùn)沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)該考慮制定煤礦從業(yè)人員最低培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。政府可以通過(guò)立法，確定煤礦管理人員和技術(shù)人員的教育和考核標(biāo)準(zhǔn)，并制定良好的煤礦從業(yè)人員（包括管理者和礦工）培訓(xùn)制度。
90年代之前，中國(guó)的煤炭職業(yè)教育曾經(jīng)一度興盛。90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，大多數(shù)國(guó)有煤礦開(kāi)始由于國(guó)家補(bǔ)貼的消失和競(jìng)爭(zhēng)的加劇而出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，國(guó)有煤礦從業(yè)人員的相對(duì)收入下降[6]，受過(guò)良好教育的人不愿進(jìn)入煤炭采掘行業(yè)，煤炭采掘的職業(yè)教育和高等教育也隨之衰落。高素質(zhì)煤礦技術(shù)和管理人才的極端欠缺要求中國(guó)必須加強(qiáng)煤炭安全生產(chǎn)學(xué)科建設(shè)，積極發(fā)展安全生產(chǎn)普通高等教育和職業(yè)教育，培養(yǎng)和造就更多的煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)和管理人才，提高整個(gè)煤礦產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者素質(zhì)。
（鄭風(fēng)田是中國(guó)人民大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；趙淑芳是中國(guó)人民大學(xué)博士生）
[1] 《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》：山東煤礦安全生產(chǎn)創(chuàng)全國(guó)最高水平，2005/03/21
[2] 參見(jiàn)National Academy of Sciences. Toward Safer Underground Coal Mines. Washington, DC: NAS, 1982
[3] 例如，對(duì)2004年11月大型國(guó)有煤礦企業(yè)陜西銅川陳家山煤礦的礦難事故調(diào)查顯示，在事故發(fā)生前，礦工們就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了事故隱患并向管理者做了報(bào)告，而礦長(zhǎng)在明知工作面著火和瓦斯?jié)舛葒?yán)重超標(biāo)的情況下，強(qiáng)行命令礦工下井作業(yè)，最終釀成大禍。在整個(gè)過(guò)程中，工會(huì)沒(méi)有起到任何作用，這足以說(shuō)明工會(huì)形同虛設(shè)。這不僅是陳家山煤礦的情況，而是相當(dāng)普遍的問(wèn)題。
[4] 參見(jiàn)Toward safer underground coal mines, National Academy Press, 1982.
[5] 1986年美國(guó)礦業(yè)局和全國(guó)煤炭協(xié)會(huì)的調(diào)查顯示，具有高中及以上文化程度的礦工占77%。參見(jiàn)王顯政，《美國(guó)煤礦安全監(jiān)察體系》，煤炭工業(yè)出版社，2001年，P35。
[6] 參見(jiàn)王紹光，“煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管：中國(guó)的治理模式的轉(zhuǎn)變”，《比較》第十三輯，2004年，P96。
美國(guó)人治理礦難的三條經(jīng)驗(yàn)
鄭風(fēng)田 趙淑芳 中國(guó)人民大學(xué)
在上世紀(jì)20-30年代，美國(guó)礦難事故層出不窮，但通過(guò)有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國(guó)目前的煤炭每百萬(wàn)噸死亡率是美國(guó)的160倍。美國(guó)一家權(quán)威的研究機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)礦難事故迅速降的原因進(jìn)行了比較深入的研究，得出的結(jié)論很讓人吃驚，他們認(rèn)為以下三個(gè)原因?qū)γ绹?guó)的礦難治理最為重要：導(dǎo)致礦井安全記錄差別最大的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感；礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一；教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一。看了這些經(jīng)驗(yàn)之后，回頭看一下我國(guó)復(fù)雜的礦難治理，是不是也能夠有點(diǎn)啟發(fā)？
礦難治理僅盯著宏觀的監(jiān)管是不夠的，更應(yīng)該關(guān)注犯事的微觀層面企業(yè)行為規(guī)律的研究
中國(guó)的煤礦安全形勢(shì)一直都很嚴(yán)峻。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，“以人為本”治國(guó)方略的提出，使人們比以往任何時(shí)候都更關(guān)心在危險(xiǎn)重重的礦井中求生存的礦工們的生命安全，紛紛為治理煤礦安全問(wèn)題出謀劃策。中央政府也高度重視煤礦安全生產(chǎn)問(wèn)題，不僅出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，還對(duì)煤礦安全監(jiān)察體系進(jìn)行改革和完善，將煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)升級(jí)到了最高行政級(jí)別，并大量關(guān)停了被廣泛認(rèn)為是礦難事故頻發(fā)之罪魁禍?zhǔn)椎泥l(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦。然而，中國(guó)的煤礦安全狀況并沒(méi)有因此得到根本改善，煤礦安全事故仍然層出不窮，尤其是原來(lái)被認(rèn)為最安全的國(guó)有大煤礦開(kāi)始頻頻發(fā)生礦難事故。這個(gè)現(xiàn)實(shí)尖銳地揭示了煤礦安全治理的艱巨性。
從目前國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，無(wú)論是探究煤礦安全事故高發(fā)的原因，還是尋找治理煤礦安全問(wèn)題的對(duì)策和方法，其著眼點(diǎn)大都集中在宏觀層面因素，比如政府監(jiān)管、國(guó)家安全投資、礦工死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等等，卻忽視了微觀層面的因素，尤其是煤礦安全問(wèn)題的核心主體——煤礦企業(yè)。而事實(shí)上，煤礦企業(yè)與安全事故的關(guān)系最為密切、最為直接。煤礦企業(yè)及其員工不僅是煤礦安全事故最直接的受害者，也是最了解礦井地質(zhì)條件、工作環(huán)境和各種潛在危險(xiǎn)從而最有可能有效減少安全事故的主體。所以，真正有效的礦難治理應(yīng)當(dāng)是以煤礦企業(yè)為中心內(nèi)容的。
美國(guó)治理礦難的經(jīng)驗(yàn)是：嚴(yán)格的監(jiān)管并不是最重要的，重視微觀層面的企業(yè)行為更重要
美國(guó)在煤礦安全治理方面卓有成效，在上世紀(jì)20-30年代，美國(guó)礦難事故層出不窮，但通過(guò)有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國(guó)目前的煤炭每百萬(wàn)噸死亡率是美國(guó)的160倍。我國(guó)不少專家把美國(guó)礦難事故迅速下降歸于宏觀因素的較多，比如強(qiáng)化安全監(jiān)管、煤礦開(kāi)采和安全技術(shù)的進(jìn)步、勞工賠償保險(xiǎn)制度的建立等等。但是通過(guò)對(duì)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的仔細(xì)收集與分析發(fā)現(xiàn)，事實(shí)并不是這樣。許多專家對(duì)目前美國(guó)煤礦安全監(jiān)管是否真正發(fā)揮作用廣泛存在質(zhì)疑聲音。多項(xiàng)計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究的結(jié)論顯示，這些安全監(jiān)管并沒(méi)有顯著影響（Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985）。美國(guó)煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢(shì)并不是在立法和強(qiáng)化管制之后才出現(xiàn)的現(xiàn)象，早在政府實(shí)施嚴(yán)格管制措施之前就已經(jīng)存在了（Gregory Ruffennach, 2002）。礦難事故的下降與工人集體談判力量的壯大有密切相關(guān)（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（National Academy of Science）的研究也認(rèn)為微觀層面的企業(yè)行為對(duì)礦難發(fā)生與否有直接的影響，那此企業(yè)管理者有較強(qiáng)安全意識(shí)與培訓(xùn)的企業(yè)，礦難事故率很低（NAS，1982）。
美國(guó)煤礦企業(yè)安全記錄差異性分析
即使面臨同樣的宏觀環(huán)境因素，不同煤礦企業(yè)的工傷率卻存在顯著差異。美國(guó)國(guó)家科學(xué)在1981年組織了一次大型深入的實(shí)地調(diào)查，范圍主要是美國(guó)國(guó)內(nèi)最大的19家煤礦企業(yè)，結(jié)果顯示，不同煤礦企業(yè)安全記錄存在巨大差異。 這19家煤礦企業(yè)的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業(yè)的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業(yè)的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業(yè)工傷率為4.4，最差的企業(yè)工傷率為21.8，數(shù)據(jù)相差5倍之多。
為什么一些煤礦企業(yè)能創(chuàng)造并維持一個(gè)良好的安全記錄，而另一些則不能呢？究竟是哪些因素區(qū)分出了安全的和不安全的煤礦呢？ 對(duì)所選樣本工傷率差異性的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地質(zhì)、技術(shù)、制度等方面的因素?zé)o法解釋煤礦企業(yè)安全記錄的差異性。相反，煤礦企業(yè)的內(nèi)部因素解釋了這個(gè)問(wèn)題。在企業(yè)內(nèi)部因素中，最重要的三個(gè)因素分別是管理層的安全意識(shí)和責(zé)任感、管理層與勞工在開(kāi)發(fā)和實(shí)施安全計(jì)劃中的合作程度、對(duì)管理者和礦工的培訓(xùn)質(zhì)量。
結(jié)論之一：導(dǎo)致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感。
導(dǎo)致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感。盡管聯(lián)邦政府和州政府制定的法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)γ旱V企業(yè)形成的剛性約束力，從而有助于煤礦安全狀況的改善。但是，即使再嚴(yán)格的法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有煤礦企業(yè)及其管理者對(duì)安全的高度重視和責(zé)任承擔(dān)，其本身并不能夠產(chǎn)生好的安全記錄。因?yàn)樵诿旱V企業(yè)內(nèi)部，只有領(lǐng)導(dǎo)者和管理者擁有制定企業(yè)安全生產(chǎn)政策并予以切實(shí)貫徹的權(quán)力，并能夠根據(jù)安全政策實(shí)施安全計(jì)劃，分配各種資源，最終實(shí)現(xiàn)良好的安全記錄目標(biāo)。
美國(guó)國(guó)家科學(xué)院對(duì)煤礦進(jìn)行的實(shí)際調(diào)查和案例研究顯示，擁有良好安全記錄或者安全記錄在不斷改善的煤礦，其負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的管理者都具有較強(qiáng)的安全責(zé)任感。 研究發(fā)現(xiàn)，在工傷率比較低的煤礦 ，管理層一般都很重視安全生產(chǎn)，以各種形式承擔(dān)著安全責(zé)任。比如，B礦的管理者全都負(fù)有安全責(zé)任，事故記錄是他們的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)之一，忽視安全責(zé)任則有可能被解雇；B礦安全制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是實(shí)施“門戶開(kāi)放政策”（open-door policy），管理者辦公室對(duì)所有員工開(kāi)放，任何人都可以進(jìn)去和管理者討論安全問(wèn)題。在D1礦，管理者對(duì)安全生產(chǎn)的態(tài)度十分積極，上至高層、下至領(lǐng)班的管理人員都承擔(dān)安全責(zé)任，高層管理者要定期檢查礦井安全狀況，而礦井管理者則要負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)，公布煤礦的安全記錄；D1礦還建立了充分考慮安全生產(chǎn)因素的獎(jiǎng)金制度，每筆獎(jiǎng)金中大約有40%是維持良好安全記錄的獎(jiǎng)勵(lì)。
相反，在工傷率特別高的煤礦（G、H、I、K），管理層幾乎沒(méi)有任何形式的安全責(zé)任承擔(dān)。比如在G礦，雖然有計(jì)劃詳細(xì)的安全程序，但是由于沒(méi)有煤礦高層管理者的參與，實(shí)施效果并不理想；安全責(zé)任全部由負(fù)責(zé)煤礦健康與安全的經(jīng)理承擔(dān)；沒(méi)有記錄違規(guī)違紀(jì)行為的安全日志和違規(guī)事故統(tǒng)計(jì)，也沒(méi)有相關(guān)制度制裁安全記錄很糟糕的管理人員和礦工。
結(jié)論之二：礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一
礦難受害最大的是礦工。勞資關(guān)系的好壞是解釋煤礦安全記錄差異性的變量之一。越來(lái)越多的研究者認(rèn)為礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。勞資雙方在很多方面的關(guān)系上都是對(duì)抗性的，這一點(diǎn)不可避免，在煤礦安全生產(chǎn)方面也不例外。盡管遵守安全標(biāo)準(zhǔn)和制定安全計(jì)劃的首要責(zé)任在于煤礦企業(yè)的管理層，但是，管理層的努力可能會(huì)有兩種截然不同的結(jié)果：一是因礦工的對(duì)抗和不服從而受挫，毫無(wú)效果；二是因礦工的積極配合而事半功倍。因此，勞資雙方，也就是管理者和礦工之間的關(guān)系好壞對(duì)煤礦的安全記錄有著直接的影響。畢竟工人是一線生產(chǎn)者，他們直接影響甚至控制著產(chǎn)量和生產(chǎn)率。如果他們形成對(duì)管理者的對(duì)抗情緒和態(tài)度，其行為將直接妨害到井下的安全作業(yè)。
對(duì)12個(gè)煤礦的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工傷率的差異性部分地可以由企業(yè)與礦工之間的合作程度來(lái)解釋。如表2所示，在工傷率比較低的6個(gè)煤礦（A、B、C、D1、E、F）中，礦工和管理層的關(guān)系明顯都比較好。比如A礦的勞資關(guān)系良好，勞動(dòng)力相當(dāng)穩(wěn)定；煤礦禁止種族和性別歧視，員工中黑人占到了22%~25%，還有40~45名婦女；建立了安全投訴處理機(jī)制，及時(shí)對(duì)員工的安全投訴和意見(jiàn)進(jìn)行處理和反饋；對(duì)于礦工的違規(guī)違紀(jì)行為，一般都通過(guò)工會(huì)進(jìn)行處理。B礦的“門戶開(kāi)放政策”很好地調(diào)節(jié)了礦工與管理者的關(guān)系，增加了雙方的交流和合作，工會(huì)也比較支持公司執(zhí)行安全規(guī)章制度。D1礦的管理者十分重視培養(yǎng)煤礦內(nèi)部的相互信任和合作精神，建立公開(kāi)暢通的溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了工會(huì)與管理層的高度合作。
在12個(gè)煤礦中，有3家（D2、J、K）的安全記錄以前很差，在被調(diào)查時(shí)已比它們各自之前有所改善，其勞資關(guān)系正在改進(jìn)中。其余3家煤礦（G、H、I）的工傷率則相對(duì)比較高。其中，H礦的勞資雙方表現(xiàn)出明顯的對(duì)立關(guān)系，雙方的關(guān)系很差。G礦的勞資關(guān)系也比較差，對(duì)于出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)行為的礦工，工會(huì)總是對(duì)其予以袒護(hù)，向管理者報(bào)告違規(guī)行為的工會(huì)成員總會(huì)受到其他成員的排擠，但總體來(lái)看，礦工并沒(méi)有表現(xiàn)出極端的不合作。I礦的勞資關(guān)系相對(duì)比較好，但是雙方的交流和溝通比較差，尤其是在安全方面。
結(jié)論之三：教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一。
教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一。高質(zhì)量的培訓(xùn)對(duì)于建立良好的煤礦安全記錄大有裨益。
聯(lián)邦政府對(duì)于所有煤礦都采取強(qiáng)制性全員培訓(xùn)制度，規(guī)定新礦工進(jìn)入井工礦之前必須接受不少于40小時(shí)的安全培訓(xùn)，正式上崗之前再接受90天的崗位實(shí)習(xí)培訓(xùn)，上崗后每年還要接受35個(gè)小時(shí)的脫產(chǎn)培訓(xùn)；礦工更換工種必須重新接受培訓(xùn)等等。國(guó)家科學(xué)院的調(diào)查顯示，各煤礦雖然都遵守了聯(lián)邦政府的強(qiáng)制培訓(xùn)規(guī)定，但它們的培訓(xùn)質(zhì)量卻高低不同，效果存在明顯的差異。一般來(lái)看，重視培訓(xùn)質(zhì)量和效果的煤礦，其安全記錄都比較好。
在調(diào)查研究的樣本中，安全記錄最好的企業(yè)和煤礦都極其重視安全教育和培訓(xùn)，它們中有的裝備了完備的培訓(xùn)設(shè)施，用于對(duì)礦工和其他工作人員進(jìn)行初始培訓(xùn)、再培訓(xùn)和繼續(xù)教育以及各種專業(yè)技能培訓(xùn)。即使沒(méi)有自有培訓(xùn)設(shè)施的煤礦企業(yè)，也都通過(guò)提供資金支持和培訓(xùn)專家，充分利用當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)學(xué)院和其他培訓(xùn)設(shè)施對(duì)員工進(jìn)行各種培訓(xùn)。此外，還有煤礦企業(yè)自覺(jué)向員工提供聯(lián)邦政府強(qiáng)制安全培訓(xùn)之外的其他培訓(xùn)項(xiàng)目，比如勞資關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的培訓(xùn)；有的煤礦則自覺(jué)增加培訓(xùn)時(shí)間，甚至雙倍于聯(lián)邦政府的強(qiáng)制培訓(xùn)時(shí)間。相反，安全記錄差的煤礦則連充分利用聯(lián)邦政府規(guī)定的培訓(xùn)時(shí)間并保證培訓(xùn)效果都有困難。各種培訓(xùn)常常淺嘗輒止，培訓(xùn)效果也往往不理想。
這里有一點(diǎn)值得注意，即在調(diào)查的樣本中，安全記錄好的煤礦都相當(dāng)重視急救（first aid）培訓(xùn)和緊急醫(yī)療救護(hù)培訓(xùn)。例如，A礦對(duì)所有的領(lǐng)班進(jìn)行急救培訓(xùn)；B礦要求所有的安全人員和各礦井經(jīng)理及其助理都必須取得緊急醫(yī)療救護(hù)員（EMTs）資格證，并對(duì)所有礦工進(jìn)行急救和心肺復(fù)蘇（CPR）培訓(xùn)。C、D1、D2、F礦都分別制定有各自的急救培訓(xùn)方案或者緊急醫(yī)療救護(hù)培訓(xùn)方案。除了對(duì)人員的培訓(xùn)，B礦和F礦還在礦內(nèi)設(shè)置急救站，有自己的救護(hù)車，并配備有專業(yè)的緊急醫(yī)療救護(hù)員。而在安全記錄較差的幾個(gè)煤礦中，幾乎沒(méi)有這方面的培訓(xùn)要求，在醫(yī)療救護(hù)設(shè)施方面，只有G礦有自己的救護(hù)車，并配備有緊急醫(yī)療救護(hù)人員。
看來(lái)，除了問(wèn)責(zé)制外，我們是不是也應(yīng)該在企業(yè)層面進(jìn)行一些作為了，比如讓礦主天天在煤井里呆著？煤老板都很富也，拎著一麻袋一麻袋的錢到北京買樓，把北京的房?jī)r(jià)炒到北京人都住不起他，他們大把大把地用礦工的血汗錢發(fā)大財(cái)。他們太富有了，更知道自己的命重要。讓他們?cè)诰麓糁瑸榱吮Ｗ约海赡軙?huì)把礦工一塊給保著了。
加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人員的教育培訓(xùn)也很重要，不少礦工缺乏安全知識(shí)，在礦下工作也艱苦，所以抽煙什么的，引起礦難的事故也不少。
所以應(yīng)該加強(qiáng)煤礦管理者的安全意識(shí)和安全責(zé)任、充分發(fā)揮工會(huì)組織的作用、強(qiáng)化對(duì)管理者和礦工的培訓(xùn)，加大對(duì)煤礦職業(yè)教育的支持力度等微觀角度來(lái)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)礦難安全的治理。
（鄭風(fēng)田是中國(guó)人民大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，趙淑芳是中國(guó)人民大學(xué)博士生）
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