官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示勢(shì)在必行

王錫鋅：官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)要試驗(yàn)更要決斷

2009年02月21日 新京報(bào)

　　作者：王錫鋅 北京大學(xué)法學(xué)院教授，北京市法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

　　“●從官員職業(yè)倫理看，擔(dān)任公共職務(wù)的官員，在政治理論上都被認(rèn)為是人民的代理人。邏輯上，作為“主人”的人民自然有權(quán)要求代理人為民眾謀公益。財(cái)產(chǎn)公開(kāi)正是檢驗(yàn)官員是否符合這一倫理的應(yīng)有之義。

　　●從目前的社會(huì)公眾心理期待層面來(lái)看，通過(guò)完善包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法等制度建設(shè)，整治滋生腐敗的“制度生態(tài)環(huán)境”，正在成為社會(huì)公眾的共識(shí)。

　　●在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法時(shí)機(jī)問(wèn)題上，我們首先需要有“政治決斷”，即要不要建官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度。不應(yīng)被立法時(shí)機(jī)和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)拖住后腿。”

　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度討論已有時(shí)日。然而這一制度的最早嘗試，卻首先在西北邊陲的阿勒泰地區(qū)悄悄出場(chǎng)。2008年5月，一份《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》在新疆阿勒泰出爐。

　　從文本角度看，這一規(guī)定有許多重要的創(chuàng)新，比如將“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，并結(jié)合多年的紀(jì)檢反腐經(jīng)驗(yàn)，列舉了相對(duì)詳盡的申報(bào)項(xiàng)目清單，對(duì)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行有限公開(kāi)，受理部門和審查部門分開(kāi)，通過(guò)申報(bào)后的公開(kāi)制度和審查中的公眾參與制度將“公眾”引入反腐體系，等等。

　　討論多年的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度終于有了一塊制度試驗(yàn)田，這不僅讓人們對(duì)制度的運(yùn)行產(chǎn)生期待，而且也再次將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度推向公共討論的風(fēng)口浪尖。

　　從官員職業(yè)倫理看，應(yīng)該公開(kāi)財(cái)產(chǎn)

　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性，來(lái)自于公共官員的職業(yè)倫理和現(xiàn)代社會(huì)中民眾的知情權(quán)。

　　從官員職業(yè)倫理看，擔(dān)任公共職務(wù)的官員，在政治理論上都被認(rèn)為是人民的代理人。邏輯上，作為“主人”的人民自然有權(quán)要求代理人為民眾謀公益，而不是為自己謀私利。財(cái)產(chǎn)公開(kāi)正是檢驗(yàn)官員是否符合這一倫理的應(yīng)有之義。從知情權(quán)角度看，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的背后，是民眾對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督的一個(gè)路徑。正因?yàn)榇耍诋?dāng)代社會(huì)，要求官員公開(kāi)申報(bào)財(cái)產(chǎn)已經(jīng)成為一個(gè)普遍性的制度事實(shí)。

　　官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度的基本要素，是要求官員向特定部門申報(bào)家庭所有財(cái)產(chǎn)和收入，并在一定范圍內(nèi)公開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料。其核心機(jī)制在于通過(guò)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，獲取并公開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)的信息。申報(bào)和公開(kāi)這兩個(gè)核心機(jī)制，從功能上看，可以在“終端”意義上使權(quán)力濫用和腐敗行徑更容易露出“馬腳”，也便于公眾對(duì)腐敗行徑進(jìn)行更有效的監(jiān)督。

　　財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為反腐敗的重要舉措，在許多國(guó)家都已經(jīng)建立起來(lái)，并被證明是有效預(yù)防腐敗的一項(xiàng)基本制度。

　　財(cái)產(chǎn)申報(bào)制具有現(xiàn)實(shí)可行性

　　在制度反腐中，要強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度先行。

　　首先，這是因?yàn)楣賳T財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度核心在功能上具有很強(qiáng)的“終端反腐”作用。這一點(diǎn)已經(jīng)為許多國(guó)家的制度實(shí)踐所證實(shí)。這項(xiàng)制度可借助政治和行政系統(tǒng)自身的機(jī)制和能力并引入公眾參與，完成系統(tǒng)自凈化。

　　其次，這一制度在現(xiàn)有的體制框架下具有現(xiàn)實(shí)可行性。在當(dāng)前，執(zhí)政黨具有進(jìn)行改革和社會(huì)動(dòng)員的最大能力，且這種能力在獲得群眾支持時(shí)將發(fā)揮至最大。從目前的社會(huì)公眾心理期待層面來(lái)看，通過(guò)完善包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法等制度建設(shè)，整治滋生腐敗的“制度生態(tài)環(huán)境”，正在成為社會(huì)公眾的共識(shí)。

　　這種社會(huì)共識(shí)可以成為執(zhí)政黨做出政治決斷最重要的資源。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，政治保障有力，其效果將是非常明顯的。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)該作為反腐制度體系的“先行制度”在國(guó)家立法上首先實(shí)現(xiàn)。

　　最后，制度反腐需要一系列制度建設(shè)，而官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)正是一項(xiàng)統(tǒng)率性的關(guān)鍵性的制度，可以帶動(dòng)其他制度的逐步到位，這就是制度建設(shè)的“連鎖效應(yīng)”。例如，一旦財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以建立，就將進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制度的落實(shí)。因此，有必要從“制度反腐”的高度，及時(shí)啟動(dòng)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的具體制度建設(shè)。

　　圍繞官員“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”和“信息公開(kāi)”兩個(gè)核心建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是民心所向、實(shí)踐所需。

　　建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制，需要“政治決斷”

　　我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法及制度建設(shè)，一直步履蹣跚。

　　早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)就將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法正式列入立法規(guī)劃，但未能實(shí)際進(jìn)入立法程序。1995年4月，中央發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但這一規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍和力度要求都顯得有些“溫柔”：一是只要求申報(bào)收入，并未要求申報(bào)所有財(cái)產(chǎn)；二是向組織人事部門申報(bào)，申報(bào)信息不對(duì)社會(huì)公開(kāi)。

　　2005年，在公務(wù)員法的制定過(guò)程中，對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度予以規(guī)范的建議最終也未被采納。今年初，面對(duì)社會(huì)各界要求盡快制定關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的吁求，相關(guān)部門的回應(yīng)是，“目前制定這一法律的時(shí)機(jī)尚不成熟”，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法面臨一些基本的障礙，如登記實(shí)名制未推行、技術(shù)手段尚不成熟、公開(kāi)與隱私界限不清等。

　　的確，建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，我們還面臨一系列挑戰(zhàn)，例如相關(guān)制度的配套、執(zhí)行成本，甚至人為的抵制等因素。但是，面對(duì)公共權(quán)力的回應(yīng)性倫理、公民知情權(quán)的需求、反腐敗嚴(yán)峻形勢(shì)的挑戰(zhàn)，必須盡快推進(jìn)制度反腐，這已經(jīng)成為一個(gè)緊迫的公共需求。

　　在這種情況下，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法不宜久拖，其可以成為推進(jìn)制度反腐的突破口。一系列腐敗個(gè)案表明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度的缺失，不僅增加了查處腐敗的難度和成本，而且容易誘發(fā)腐敗分子的僥幸心理。從預(yù)防和懲治腐敗的實(shí)踐要求看，推進(jìn)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的制度建設(shè)，必須當(dāng)機(jī)立斷。

　　應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法時(shí)機(jī)問(wèn)題上，我們首先需要有“政治決斷”，即要不要建官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度。不應(yīng)被立法時(shí)機(jī)和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)拖住后腿。上行才能下效，在此意義上，中央的“決斷”在立法上的具體體現(xiàn)，顯然比十個(gè)、百個(gè)阿勒泰“試驗(yàn)”重要得多。

　　這里需要區(qū)分“決斷”和“立法”的差異。“決斷”是主權(quán)者或其代表對(duì)涉及政體生存的根本性問(wèn)題的判斷與決定，是原則性、方向性和總體性的；“立法”則是在“決斷”之后的制度技術(shù)上的落實(shí)，需要更多的實(shí)踐理性———包括阿勒泰經(jīng)驗(yàn)———的支持與補(bǔ)充。

　　阿勒泰只是一個(gè)起點(diǎn)和信號(hào)，值得鼓勵(lì)，值得作為具體的制度實(shí)踐理性加以積累，但卻并非最為關(guān)鍵。以腐敗對(duì)現(xiàn)存政體的實(shí)質(zhì)威脅而言，從“試驗(yàn)”到“決斷”的理性躍遷，更能顯示執(zhí)政者制度反腐的決心和行動(dòng)的力量。

　　有充分的理由給予阿勒泰試驗(yàn)掌聲

　　阿勒泰試驗(yàn)僅僅是一個(gè)開(kāi)始。

　　對(duì)“秘密申報(bào)”項(xiàng)目的處理結(jié)果、經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)該項(xiàng)目“去秘密化”的范圍與節(jié)奏仍然值得期待。申報(bào)公開(kāi)是該制度的“命門”所在。如果我們仔細(xì)閱讀《規(guī)定》相關(guān)條文，就會(huì)發(fā)現(xiàn)該制度的實(shí)踐效果存在一個(gè)可估算的區(qū)間———最小值接近于原初的“收入申報(bào)”，從目前公布的申報(bào)結(jié)果中新增申報(bào)項(xiàng)目的“零申報(bào)”紀(jì)錄來(lái)看，如不做制度配套強(qiáng)化與改進(jìn)，其實(shí)踐值就會(huì)無(wú)限接近于“收入申報(bào)”從而實(shí)質(zhì)上抵消了該制度的創(chuàng)新意義；最大值接近于一種非常理想的“無(wú)腐”狀態(tài)，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的陽(yáng)光化將大大加速政治與行政系統(tǒng)凈化的速度，“腐敗”將被該系統(tǒng)自動(dòng)驅(qū)逐與淘汰。

　　最小值顯然是制度設(shè)計(jì)者和社會(huì)公眾不愿意看到的，沒(méi)有誰(shuí)愿意走回老路，最大值是最理想的，但取決于兩個(gè)基本條件的滿足與強(qiáng)化：一是除最低限度的官員作為公民的合法財(cái)產(chǎn)保護(hù)需求之外，“公開(kāi)申報(bào)”與“申報(bào)結(jié)果公開(kāi)”應(yīng)成為基本原則，“秘密申報(bào)”應(yīng)成為例外；二是審查程序的正式化和民主性，由于缺乏普遍化的調(diào)查能力以及公眾在社會(huì)監(jiān)督中的特殊優(yōu)勢(shì)，審查程序應(yīng)正式引入公眾參與。

　　阿勒泰試驗(yàn)中光照強(qiáng)度不夠的問(wèn)題，一個(gè)原因是顧慮官員作為“公民”所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害。《規(guī)定》直接援引了《憲法》的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)條款。但是必須指出：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法理依據(jù)，首先恰恰是針對(duì)其“官員”身份，而非普通公民身份。官員所承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)之義務(wù)，來(lái)自其作為公職人員的內(nèi)在倫理要求。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)上凸顯所謂的“公民財(cái)產(chǎn)保護(hù)”恰恰可能導(dǎo)致對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的漠視，因?yàn)楦瘮≡诔橄笠饬x上侵犯的是公職廉潔性，而在經(jīng)驗(yàn)意義上侵犯的正是普遍的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。 

　　當(dāng)然，阿勒泰試驗(yàn)的意義，不應(yīng)只是為我們提供一個(gè)“批判性個(gè)案”，對(duì)于制度推進(jìn)者的陽(yáng)光和勇氣，我們有充分的理由給予支持的掌聲。這一邊陲地區(qū)”的試驗(yàn)所引爆的公眾關(guān)注度，本身就說(shuō)明了公眾對(duì)這一制度的強(qiáng)烈需求和期待。

　　我們現(xiàn)在所需要做的，是認(rèn)真對(duì)待公眾對(duì)制度建設(shè)的需求，做出政治上的“決斷”，并在政治“決斷”的基礎(chǔ)上，將制度建設(shè)納入立法的議程。只有在這些前提下，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)和申報(bào)制度的技術(shù)性討論和后續(xù)問(wèn)題解決，才是有意義的和可能的。

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