進(jìn)入21世紀(jì)后，相當(dāng)一部分敏感的領(lǐng)導(dǎo)者、學(xué)者以及基層工作者，已經(jīng)逐步意識(shí)到我國(guó)農(nóng)村土地制度與現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間存在的矛盾，作為國(guó)家層面也并非沒(méi)有意識(shí)到這一問(wèn)題，只不過(guò)在長(zhǎng)達(dá)近10年的時(shí)間里，一直堅(jiān)持以“土地流轉(zhuǎn)”解決農(nóng)村土地問(wèn)題，結(jié)果是今天人們的愈發(fā)困惑，這不得不引起了人們對(duì)于“土地流轉(zhuǎn)”本質(zhì)與實(shí)際功能的懷疑。
厘清土地流轉(zhuǎn)
歷代以來(lái)，土地制度不斷更新演化，卻從未有人聽(tīng)聞“土地流轉(zhuǎn)”一詞。然而，“土地流轉(zhuǎn)”卻又的確是當(dāng)今標(biāo)準(zhǔn)的政策法規(guī)用語(yǔ)，厘清這個(gè)新誕生的詞匯的基本含義也就十分必要。
我們注意到，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的概念有兩個(gè)。一個(gè)是廣義的，指凡是引起土地物權(quán)變動(dòng)關(guān)系發(fā)生的行為。一個(gè)是狹義的，指依照《土地承包法》規(guī)定，引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體變更的行為。廣義的土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是指凡是引起土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)關(guān)系發(fā)生的行為。因此，就形式來(lái)講，它可能無(wú)所不包，無(wú)所不容。
再看狹義的土地流轉(zhuǎn)，即《土地承包法》規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)。指引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)關(guān)系發(fā)生的行為。其本意是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策框架下，土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。所謂土地承包權(quán)，實(shí)質(zhì)上是一種土地分配權(quán)。因此，凡涉及到承包權(quán)調(diào)整的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)動(dòng)搖了原有的土地分配，直接影響到了公平，這本身已經(jīng)顛覆了原有的土地分配制度，所謂以此完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的提法根本就站不住腳。
事實(shí)上，值得肯定的只能是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前提下，所有權(quán)、承包權(quán)不發(fā)生改變，土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化自發(fā)流轉(zhuǎn)。這實(shí)際上才是80年代土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的真實(shí)原貌。也是時(shí)至今日人們?nèi)匀徽J(rèn)同土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)原因。因此，就形式來(lái)講，它可能十分有限，絕不是當(dāng)前所流行的達(dá)十幾種之多。并且“土地流轉(zhuǎn)”亂象也許僅僅只是一個(gè)開(kāi)始。
現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)
20世紀(jì)80年代，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國(guó)農(nóng)村的落實(shí)，土地流轉(zhuǎn)幾乎在同時(shí)悄然而生。歷經(jīng)30余年，起因不斷發(fā)展變化，映射著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在不同時(shí)期與現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間的矛盾。
通過(guò)回顧土地流轉(zhuǎn)的歷史緣起，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，最初80年代的土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)是農(nóng)民迫于現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈選擇。這本身實(shí)際上是在指明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)只考慮了土地的家庭經(jīng)營(yíng)與公平分配，并沒(méi)有考慮到土地的碎化分割，這是土地流轉(zhuǎn)之所以產(chǎn)生的根本原因。
90年代中期以后，村官逐漸插手土地流轉(zhuǎn)事務(wù)，土地流轉(zhuǎn)的形式開(kāi)始呈現(xiàn)多樣化，“性質(zhì)漸漸地也發(fā)生了不同于80年代的根本性變化”。進(jìn)入21世紀(jì)后，人口的城市化，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不可避免地將矛頭指向了并不相適應(yīng)的土地制度。于是，在土地資本化利益的驅(qū)使下，縣鄉(xiāng)政府以及村級(jí)組織以土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為由，逐漸參與主導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)早已不是最初的簡(jiǎn)單意義，未來(lái)發(fā)展也變得更加難以預(yù)知。
土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際功能與局限
客觀(guān)地講，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際功能與積極意義是不容忽視的。但同時(shí)也不應(yīng)該被無(wú)限夸大，任何趨向兩極的看法都是不理性的。
就土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際功能而言，歸納起來(lái)大致有三個(gè)：一是解決了無(wú)力耕種分得土地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)難題;二是適應(yīng)了部分農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要;三是滿(mǎn)足了部分種田能手?jǐn)U大種植面積的要求。從這三個(gè)方面來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，不應(yīng)當(dāng)限制農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，只需要做好相關(guān)的規(guī)范與法律認(rèn)定就可以了。
但是隨著近年來(lái)土地矛盾問(wèn)題加劇，土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越受到重視。其有限的功能也被無(wú)限夸大，一定程度上已經(jīng)成為政策層解決當(dāng)前所有土地問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)。
筆者以為，這樣做尤其不合適。雖然土地流轉(zhuǎn)有著一定的現(xiàn)實(shí)意義，但并不能完全針對(duì)當(dāng)前土地現(xiàn)實(shí)矛盾，其局限性也是很明顯的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是土地流轉(zhuǎn)并不能夠解決當(dāng)前土地占有不公平問(wèn)題。
應(yīng)該說(shuō)30余年來(lái)，歷經(jīng)兩輪土地承包，人口與土地不斷變化，加之農(nóng)村基層組織的混亂和腐敗，在農(nóng)村土地分配和占有問(wèn)題上已經(jīng)累積了太多的矛盾，非合理化占有非常突出。
二是土地流轉(zhuǎn)只能適用于部分土地，而不是全部土地，直接導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的兩難境地。
實(shí)踐中，能夠流轉(zhuǎn)的土地往往是基礎(chǔ)條件較好的土地，剩下的條件差的即使價(jià)格再低，也很難流轉(zhuǎn)出去。這在一定程度上甚至導(dǎo)致了相當(dāng)面積(保守統(tǒng)計(jì)已超3000萬(wàn)畝)土地的棄荒。
三是土地流轉(zhuǎn)并不能夠?qū)崿F(xiàn)土地的科學(xué)規(guī)劃與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
在許多人的概念里，土地的流轉(zhuǎn)似乎就等同于土地的集中，事實(shí)上并非如此。由于土地流轉(zhuǎn)完全遵循自愿原則，在過(guò)度碎化分割的土地上，并不能保證所有相鄰的地塊同時(shí)流轉(zhuǎn)。所以，科學(xué)規(guī)劃與規(guī)模經(jīng)營(yíng)也只能是一句空話(huà)。雖然，近年來(lái)少數(shù)地方以組織的名義強(qiáng)力推行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了一定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但也往往因涉嫌侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)利，難以做到公平而倍遭詬病。
土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)與未來(lái)取舍
前面已經(jīng)提到，由于現(xiàn)實(shí)的“土地流轉(zhuǎn)”實(shí)際上是一個(gè)邊界并不清晰的模糊概念。這就造成了形式上的難以確認(rèn)問(wèn)題，一定程度上必然導(dǎo)致國(guó)家土地管理的混亂局面，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是“土地流轉(zhuǎn)”制度為村官操控土地，謀取個(gè)人私利，創(chuàng)造了空間。
近年來(lái)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程之中，由于土地調(diào)整的權(quán)力掌握在村官手中，這就使他們處于事實(shí)上的所有者地位，完全支配著農(nóng)村土地資源的分配與再分配。他們甚至可以打著“土地流轉(zhuǎn)”的旗號(hào)，隨心所欲地以集體名義圈地、賣(mài)地，并毫不為此付出任何成本。而換屆選舉也只能一再地上演你方唱罷我登場(chǎng)地盤(pán)剝土地利益，并不能從根本上解決村官操控土地的問(wèn)題。
二是“土地流轉(zhuǎn)”恐會(huì)為中國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”提供了政策理論上的支持。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要素逐漸侵入中國(guó)鄉(xiāng)村，中國(guó)鄉(xiāng)村的土地不可避免地出現(xiàn)了類(lèi)似英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”的情形。而這在中國(guó)均以“土地流轉(zhuǎn)”的名義呈現(xiàn)，這就導(dǎo)致了其形式上的合法化。近年來(lái)的實(shí)踐表明，無(wú)論是城市大資本對(duì)農(nóng)村土地的圈占，還是村官對(duì)于集體土地的漸進(jìn)占有，幾乎都是以“土地流轉(zhuǎn)”的名義得到實(shí)現(xiàn)。
三是“土地流轉(zhuǎn)”正在重復(fù)歷史上的土地兼并，吞噬最初的公平。
當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上涉及到了土地的“市場(chǎng)化”問(wèn)題，而市場(chǎng)交易遵循“利差”原則，既真正市場(chǎng)意義的土地流轉(zhuǎn)永遠(yuǎn)不可能出現(xiàn)等值交易，體現(xiàn)在土地的所有權(quán)和承包權(quán)上，將直接打破原有的公平分配，并且不可逆轉(zhuǎn)，土地兼并將是必然的結(jié)果。
四是“土地流轉(zhuǎn)”的背后是深刻的利益調(diào)整，實(shí)際支持者并不是農(nóng)民。就“土地流轉(zhuǎn)”的利益相關(guān)方而言，大致有普通農(nóng)民、基層政府、村級(jí)組織、資本勢(shì)力四個(gè)群體。毫無(wú)疑問(wèn)后三者都是所謂“土地流轉(zhuǎn)”的堅(jiān)定支持者，但同時(shí)更是最大獲利者。他們往往借改革之名，輔以行政強(qiáng)制，獲得下層農(nóng)民的土地利益。所以，“土地流轉(zhuǎn)”大受農(nóng)民歡迎的宣傳，并不真實(shí)。
綜合以上“土地流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)，筆者以為，嚴(yán)格意義的土地流轉(zhuǎn)功能有限，現(xiàn)實(shí)的“土地流轉(zhuǎn)”早已淪為實(shí)實(shí)在在的賣(mài)地風(fēng)潮，不過(guò)是強(qiáng)勢(shì)階層掠奪農(nóng)民土地的幌子，將直接導(dǎo)致分配出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。因此，“土地流轉(zhuǎn)”并不是一個(gè)能夠從根本上解決當(dāng)前土地問(wèn)題的切實(shí)辦法，絕難擔(dān)當(dāng)新時(shí)期農(nóng)地改革重任。必須徹底放棄以“土地流轉(zhuǎn)”完成農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的想法
(作者單位：黑龍江省雞西市滴道區(qū)人民政府)
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