農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)須慎行

　　宅基地是農(nóng)村集體組織按照一定標(biāo)準(zhǔn)無償分配給本集體成員用于建造住房的集體所有的土地。我國立法對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)一直持否定態(tài)度。但現(xiàn)在一些地方出現(xiàn)了較大規(guī)模非法流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)象，為全面開禁宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行辯護(hù)的聲音也不絕于耳。十八屆三中全會(huì)提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2014年中央“一號(hào)文件”也明確指出，改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案。有些地方政府已經(jīng)開始著手制定試點(diǎn)方案，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)似乎是大勢所趨。

　　農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不切實(shí)際

　　目前主張宅基地流轉(zhuǎn)的主要理由是：法律既然承認(rèn)宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)，就應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)人充分享有行使、處分宅基地使用權(quán)的自由。農(nóng)民取得宅基地后如何行使，是否將權(quán)利流轉(zhuǎn)給他人，是意思自治支配的事項(xiàng)，不受他人干涉。開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，通過價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制引導(dǎo)宅基地流向，以發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)效益，減少宅基地的閑置。限制宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民難以通過轉(zhuǎn)讓、抵押宅基地使用權(quán)、房產(chǎn)的方式獲得進(jìn)城就業(yè)、定居的資金，影響城市化進(jìn)程。呼聲如此的強(qiáng)烈，理由又看似如此的充足，以至于《物權(quán)法》在立法過程中也一度出現(xiàn)了搖擺，但最終《物權(quán)法》規(guī)定有關(guān)宅基地使用權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)適用《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。這意味著，只要《土地管理法》維持現(xiàn)狀，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)就是非法的。

　　其實(shí)，上述理由都是似是而非的。首先，農(nóng)村宅基地是否流轉(zhuǎn)與其物權(quán)屬性是不相關(guān)的，標(biāo)的是否流轉(zhuǎn)并不是物權(quán)的本質(zhì)屬性，流轉(zhuǎn)只是其實(shí)現(xiàn)價(jià)值的一種途徑。物權(quán)法中的非流通物和限制流通物大量存在。雖然物權(quán)是支配權(quán)，但自由支配并不等同于毫無限制。其次，所謂發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)效益也是不切實(shí)際的。因?yàn)橐粦粢徽恼胤峙湔撸r(nóng)戶一般不會(huì)有多余的宅基地用于流轉(zhuǎn)，即便是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民也大多不愿意出賣宅基地而在城市定居。況且宅基地的配給制度也決定了不能追求其經(jīng)濟(jì)效益，否則將在流轉(zhuǎn)中變異。最后，有需求才有流轉(zhuǎn)的市場，而宅基地并非在所有農(nóng)村地區(qū)都有流轉(zhuǎn)的需要。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地本身并不值錢，即便允許宅基地抵押、擔(dān)保或者轉(zhuǎn)讓，對(duì)于換取所謂進(jìn)城資金也只是杯水車薪，甚至抵押或者轉(zhuǎn)讓不出去。

　　農(nóng)村宅基地亟須自由流轉(zhuǎn)的空間并不大

　　事實(shí)上，農(nóng)村宅基地亟須自由流轉(zhuǎn)的空間并不大。據(jù)調(diào)查顯示，宅基地非法流轉(zhuǎn)主要集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、商品交易活躍的城郊地區(qū)或者風(fēng)景秀麗、交通便利的地段，比如城郊結(jié)合部、景致氣候宜人的風(fēng)景區(qū)以及所謂的長壽鄉(xiāng)百歲村所在區(qū)。在經(jīng)濟(jì)落后交通不便的地區(qū)則鮮有發(fā)生。這些地理位置優(yōu)越的地段不僅會(huì)引起城鎮(zhèn)居民的興趣，更會(huì)吸引房產(chǎn)開發(fā)商的目光。相反，在那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，宅基地沒有流轉(zhuǎn)的空間。因此，真正亟須宅基地流轉(zhuǎn)的是這些地理位置好的地區(qū)，而這些地段經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，居民們的視野也相對(duì)開闊，一般不會(huì)輕易地流轉(zhuǎn)唯一的宅基地，即便是進(jìn)城務(wù)工多年的打工者也是如此。華中師范大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)青年農(nóng)民工不想或者不愿永久地生活在城市或者在城市定居，城市只不過是他們賺錢的臨時(shí)居住地。

　　有些地方以建好的房屋置換農(nóng)民的宅基地，如果農(nóng)民們都是自愿自發(fā)的，無可厚非。然而這種集中居住的模式并不適用于農(nóng)民。首先是農(nóng)具無法放置，家畜無法喂養(yǎng)。其次，生活成本驟然上升。再次，鄰里糾紛也遽然增多，引發(fā)了許多新的社會(huì)矛盾。

　　宅基地流轉(zhuǎn)必須與制度完善相協(xié)調(diào)

　　宅基地的配給制度決定了宅基地的不可交易性。宅基地流轉(zhuǎn)必須與宅基地的取得制度相協(xié)調(diào)。我國目前的宅基地實(shí)行的是按照一戶一宅的方式無償分配的，轉(zhuǎn)讓宅基地后不能再申請新的宅基地，那么許多農(nóng)民可能因?yàn)檗D(zhuǎn)讓宅基地而流離失所，如果出現(xiàn)大規(guī)模的失宅農(nóng)戶，如何解決將是一個(gè)難題，依靠保障房來解決是不現(xiàn)實(shí)的。如果宅基地在流轉(zhuǎn)以后還可以再申請，宅基地流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)民獲利的不當(dāng)渠道。宅基地的流轉(zhuǎn)一旦開禁，今后所流轉(zhuǎn)的絕對(duì)不會(huì)限于現(xiàn)有的宅基地。在中國荒地不多的情況下，宅基地多從農(nóng)用地分割而來，而且在巨大的利益誘惑下，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織也可能會(huì)鉆法律的漏洞將農(nóng)用地變?yōu)檎亍＾r(nóng)用地因變身宅基地而流失，18億畝耕地的紅線是否能夠守住就是問題了。

　　在不允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的前提下，對(duì)于一戶多宅或者繼承者不具有集體組織成員身份的情況下，如何處理是值得思考的。對(duì)于一戶多宅的情況，應(yīng)區(qū)分原因分別對(duì)待，對(duì)于歷史形成的，應(yīng)予以有償退出;對(duì)于通過非法手段獲取的，則應(yīng)予以無償退出。而繼承者喪失集體組織成員身份的，對(duì)于城鎮(zhèn)居民應(yīng)允許其繼續(xù)享有該宅基地;對(duì)于取得另一集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，應(yīng)允許其自由作出擇一選擇。這樣，既堅(jiān)持了一戶一宅的基本原則，也尊重了繼承者的意愿。

　　（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）

　　拓展閱讀：賀雪峰：三中全會(huì)解讀（二）不可將農(nóng)民保障賣掉

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