農(nóng)業(yè)部要求保證土地流轉規(guī)范有序進行

防范土地“非糧化”“非農(nóng)化”

不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮

　　附文參考：賀雪峰：農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權市場化或造成不利局面

　　本報北京2月21日電　(記者馮華)記者從農(nóng)業(yè)部獲悉：當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉呈加快之勢，農(nóng)業(yè)部21日發(fā)出通知，要求各地切實做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作，保證土地流轉規(guī)范有序進行。

　　通知指出，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉總體是平穩(wěn)健康的，但是也存在一些值得注意的問題，有的地方片面追求流轉規(guī)模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，違背農(nóng)民意愿，損害了農(nóng)民利益;有的地方盲目引進工商資本長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，加劇了土地“非糧化”、“非農(nóng)化”，對此必須高度重視。

　　農(nóng)業(yè)部通知要求，要全面準確把握中央精神，使土地流轉規(guī)范有序進行、平穩(wěn)健康發(fā)展。土地流轉中，要始終堅持依法自愿有償原則，不得損害農(nóng)民權益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;要因地制宜，循序漸進，尊重農(nóng)民意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。

　　通知要求嚴格規(guī)范土地流轉行為。土地流轉的主體是農(nóng)戶，任何組織無權以任何方式?jīng)Q定流轉農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。要鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上流轉，鼓勵土地在農(nóng)戶間流轉，向種田能手流轉。嚴禁以下指標、定任務、趕速度等方式行政推動土地流轉。流轉的土地要用于農(nóng)業(yè)特別是糧食規(guī)模化生產(chǎn)，嚴禁借土地流轉之名搞非農(nóng)建設，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地。

　　此外要合理把握土地流轉規(guī)模。土地經(jīng)營規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，并充分考慮地區(qū)差異，自然經(jīng)濟條件、生產(chǎn)費用成本、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，不是流轉規(guī)模越大越好。要防止脫離當?shù)貙嶋H、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向，嚴禁人為歸大堆、壘大戶，搞政績工程。

　　通知還提出，防范工商企業(yè)租賃土地風險。一方面要鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，重點從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務。另一方面要加強工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范，堅決制止“非農(nóng)化”，切實保護農(nóng)民利益，對違法違規(guī)行為要及時查處糾正。

　　農(nóng)業(yè)部有關負責人表示，土地流轉涉及億萬農(nóng)民切身利益，各級農(nóng)業(yè)部門要牢固樹立政策觀念，守住底線，認真履行職責，嚴格依法辦事。要抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，加快健全土地經(jīng)營權流轉市場，強化土地流轉合同管理，健全承包糾紛調(diào)處機制。要加強調(diào)查研究和檢查監(jiān)督，有問題及時向黨委政府報告，對違法違紀行為會同有關部門嚴肅查處，對基層和農(nóng)民群眾創(chuàng)造的好經(jīng)驗、好做法及時總結推廣。

　　附文：賀雪峰：農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權市場化或造成不利局面

　　當下中國大力鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向規(guī)模經(jīng)營流轉的政策或許會造成不利局面。不排除出現(xiàn)政府出了錢，規(guī)模經(jīng)營虧了本，農(nóng)民不滿意，糧食又減產(chǎn)的可能后果。

　　——訪華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰

　　十八屆三中全會后， 鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，作為發(fā)展農(nóng)業(yè)多種形式規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，引起了涉農(nóng)經(jīng)濟領域專家學者的持 續(xù)關注。專門從事“三農(nóng)”問題研究的華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰，圍繞農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權面向市場的問題接受了中國經(jīng)濟時報記者采訪，指出在利用市場資源的同時，切莫忽視其經(jīng)營及流轉中產(chǎn)生的風險，要防范因經(jīng)營成本高、風險大、農(nóng)民失地無助等引發(fā)的結構性失衡所產(chǎn)生的連鎖反應。

　　中國經(jīng)濟時報：國家已表明鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉的態(tài)度，未來會有哪些支持，什么樣的流轉更能獲得支持?

　　賀雪峰：國家要給予土地流轉以政策和資金支持，從“在公開市場上”的表述來看，農(nóng)民自發(fā)進行的土地流轉不在鼓勵之列，只有公開的、規(guī)范的、簽訂正式土地 流轉合同的、有固定土地流轉年限的承包經(jīng)營權流轉才被鼓勵，才能得到政策和資金支持。只有形成規(guī)模經(jīng)營，有了規(guī)模經(jīng)營才有可能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　中國經(jīng)濟時報：承包經(jīng)營權市場化的條件是否成熟，有沒有一定風險?

　　賀雪峰：當前農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)比較嚴重的人地分離，即很多承包土地的農(nóng)戶進城務工經(jīng)商，已經(jīng)不再耕種土地，土地被流轉出來。不過，農(nóng)民承包地流轉往往是非正規(guī)的，既無固定流轉年限，又無正式流轉合同，往往是口頭協(xié)議。流轉對象大多數(shù)也是在村莊范圍內(nèi)發(fā)生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的土地流轉。有無租金不重要，一旦自己進城失敗，返回農(nóng)村可隨時要回承 包地耕種。因此，進城農(nóng)民寧愿低租金將土地非正規(guī)地流轉給鄰里親朋，也不愿高租金正規(guī)地流轉給外來大戶。流入土地的農(nóng)戶，只支付較低租金，又有適度規(guī)模經(jīng)營，可能每年有3萬—5萬元農(nóng)業(yè)收入，進而成為農(nóng)村的“中堅農(nóng)民”。“中堅農(nóng)民+留守老人”就形成了當前農(nóng)村穩(wěn)定的社會經(jīng)濟結構。

　　外來大戶通過公開市場正規(guī)地流入土地進行規(guī)模經(jīng)營，這種規(guī)模經(jīng)營必須連片，連片經(jīng)營的耕地中一定會有仍然不愿或不能進城而需要留村務農(nóng)的農(nóng)戶，他們與進城農(nóng)戶不一樣，對土地經(jīng)營收入很看重，若要流入他們的土地，土地租金必須很高，甚至要高到不低于自己務農(nóng)的土地純收入，部分農(nóng)戶索要高租金，必定帶動其他土地高租金，結果導致規(guī)模經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風險較高。

　　中國經(jīng)濟時報：這種潛在的風險對農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固和國家的負擔方面會有不利影響么?

　　賀雪峰：高租金流入土地從而經(jīng)營風險較大的規(guī)模經(jīng)營者，必然要求國家更多更高的政策和資金支持，國家因此增添了財政負擔。規(guī)模經(jīng)營又使之前農(nóng)民自發(fā)土地流轉消失，從而消滅了“中堅農(nóng)民”，又使之前以中老年農(nóng)民為主的老人農(nóng)業(yè)消失，在城市并無任何就業(yè)優(yōu)勢的中老年農(nóng)民失去土地，會無事可干。

　　以高租金流入土地的規(guī)模經(jīng)營者經(jīng)營風險較大，一旦失敗，他們不再有能力按年度支付農(nóng)民土地租金，隨之破產(chǎn)，于是簽訂的固定期正規(guī)合同就變成了政府負擔。

　　中國經(jīng)濟時報：是不是多年來在聯(lián)產(chǎn)承包基礎上自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)民流轉土地經(jīng)營方式有其存在的合理性?

　　賀雪峰：以農(nóng)民自發(fā)流轉土地所形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，不說完美無缺，卻大體是不錯的，不僅保持了農(nóng)民家庭的收入，給了農(nóng)村中老年人就業(yè)機會，讓不能離開村 莊的中青年人有農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的機會，讓進城失敗的農(nóng)民可以順利返鄉(xiāng)，不但提供了全國糧食“十連增”，而且真正讓農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水 池。

　　中國經(jīng)濟時報：如果以后出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營大范圍經(jīng)營困難會產(chǎn)生怎樣的影響?

　　賀雪峰：在農(nóng)村中可能會出現(xiàn)以下格局：

　　在城市無就業(yè)優(yōu)勢的中老年農(nóng)民將不再有農(nóng)業(yè)就業(yè)機會。一旦離開農(nóng)業(yè)，部分中老年農(nóng)民就成為吃進城務工經(jīng)商子女白食的消費者。不再有通過自己勞動來獲得尊嚴的機會。

　　留守農(nóng)民將因為土地高租金而無法以低價租入土地，因此無法再在農(nóng)村待下去，而被迫到城市謀生。進城失敗農(nóng)民將不再可以隨時返回家鄉(xiāng)種田，出現(xiàn)經(jīng)濟金融危機時，農(nóng)村的蓄水池作用也無法發(fā)揮。

　　以高租金租入土地進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營者，因為租金高、規(guī)模大，導致利潤薄、風險高，政府為了讓其不破產(chǎn)，就不得不為之提供政策和資金支持，要為規(guī)模經(jīng)營提供政策性保險，農(nóng)業(yè)財政支出上將增添沉重負擔。

　　中國經(jīng)濟時報：一旦規(guī)模經(jīng)營出現(xiàn)大范圍經(jīng)營不善，最終將形成一些不好“消化”的結構性問題嗎?

　　賀雪峰：因為農(nóng)村人口不可能都轉入城市，留守在村、無事可做的農(nóng)村老弱病殘仍然居住在村莊，他們的土地卻在政府支持下流轉給規(guī)模經(jīng)營者，這樣農(nóng)村就形成 了龐大的“老弱病殘+經(jīng)營大戶”的結構，這是脫節(jié)且對立的結構，經(jīng)營大戶賺了錢，農(nóng)民眼紅不滿，經(jīng)營大戶是希望只要農(nóng)民的地而不要農(nóng)民的人。這樣一種沖突的結構將帶來巨大治理成本。

　　更大的問題是，規(guī)模經(jīng)營者很可能虧本，甚至破產(chǎn)。一旦破產(chǎn)，經(jīng)營大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農(nóng)民就會群體性去找支持大戶下鄉(xiāng)的政府。地方政府之前為了便利大戶經(jīng)營而安排農(nóng)民進城進鎮(zhèn)，使農(nóng)民不再能回到過去“老人農(nóng)業(yè)+中堅農(nóng)民”的結構中去，政府就將面對棘手的結構性難題。

　　在當前，中國還有大量農(nóng)民仍然沒有轉移進城，進城務工經(jīng)商的大部分農(nóng)民也并未能在城市安居，大力鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向規(guī)模經(jīng)營流轉的政策或許會造成不利局面。不排除出現(xiàn)政府出了錢，規(guī)模經(jīng)營虧了本，農(nóng)民不滿意，糧食又減產(chǎn)的可能后果。

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