賀雪峰：對吳敬璉先生土地制度觀點的批判——《地權的邏輯II》后記

其實，吳敬璉所說發(fā)生大量問題不愿用征購價賣土地給國家的城中村農(nóng)民，在幾乎所有大中城市都是最富裕的特殊階層。不僅北京如此，深圳如此，上海如此，而且?guī)缀跏侨珖笾谐鞘卸际侨绱恕?/div>

　　一、

　　2009年4月，偶然讀到一篇關于土地制度的論文，基于對論文缺乏常識的不滿，臨時決定寫一本關于中國農(nóng)村土地制度向何處去的書，目的是恢復學界和媒體關于土地制度的常識。2010年，此書以《地權的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》為名由中國政法大學出版社出版。《地權的邏輯》出版后，產(chǎn)生了一些影響，贊揚不少，批評也有。批評最激烈的是北京大學周其仁教授。

　　2009年之前，我主要研究鄉(xiāng)村治理，側重政治學和社會學方面，對土地制度的關注很少。2009年撰寫《地權的邏輯》一書，開始系統(tǒng)關注土地制度，這一關注才發(fā)現(xiàn)，土地制度和土地問題上的缺乏常識，到了讓人驚心的地步。尤其是四棲于官產(chǎn)學媒的周其仁教授為代表的主流學者對改革開放30年后中國土地的復雜性的無視，已經(jīng)到了不可思議的程度。以周其仁教授為代表的主流學者樂意用極其簡化和簡單的黑板經(jīng)濟學來推導土地制度的應然安排，全然不顧中國農(nóng)民已經(jīng)高度分化，農(nóng)村社會已經(jīng)高度復雜化的現(xiàn)實。這些黑板經(jīng)濟學不僅極大地誤導了地方政府的決策，而且對中央決策也有巨大影響。

　　以對周其仁批評的回應為基點，2012年，我集中四個時間段對當前學界和政策部門關于土地制度的若干觀點進行了辨析。這四次寫作分別為2012年的3月、8月、9月和12月，每次寫作時間為一周左右，寫成大約30萬字的數(shù)十篇評論。每篇評論針對學界和政策部門的一個具體觀點或實踐展開，所寫不免零碎分散。2012年年底，將這些評論編輯成一冊，題為《地利共享——中國建設用地制度研究》，交給東方出版社。

　　東方出版社的李治華先生因為讀過我所寫《地權的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》一書，對我的研究頗有好感，而在2012年年初向我約稿。我答應說，正好《地權的邏輯》出版后，我繼續(xù)關注土地制度，有些新的想法，因此愿意撰寫關于中國土地制度向何處去的新文章。這樣，以對周其仁教授批評的回應為基點，到年底總算向治華交出了這本書稿。

　　拿到書稿后，治華和另外一個編輯徐玲討論后認為，用《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》為名出版，可以更準確表達我的意思，也更能夠說明本書與《地權的邏輯》一書的關系。他們將我之前分四次撰寫的評論，按章節(jié)以及不同文章的邏輯關系，編輯成目前書中的樣子，這樣一來好像一本專著了。

　　二、

　　之所以初稿取名《地利共享》，是因為我認為，當前中國之所以可以取得快速經(jīng)濟發(fā)展，一個重要原因是中國現(xiàn)行土地制度為中國經(jīng)濟增長尤其是城市發(fā)展提供了制度紅利：隨著經(jīng)濟增長和城市發(fā)展，越來越多農(nóng)地被征收為城市建設用地，農(nóng)地轉用為建設用地增值收益的大部分都以土地財政的形式掌握到地方政府手中，地方政府因此可以建設良好的城市基礎設施。當前，主流學界和媒體都在批評土地財政，認為土地財政有百弊而無一利。

　　土地財政當然不是沒有問題，問題是，我們應該從哪個角度和哪個方向來批評土地財政。著名學者吳敬璉在2013年3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上說，農(nóng)地變成工商業(yè)用地，政府要征購，征購價格和土地批租價格中間有很大的差距，“舊型城鎮(zhèn)化整個是由賺取土地差價推動的。”“這些年來，大概從這個差價得到的收入有不同的估計，最低的估計30萬億。”他說：“為什么城中村發(fā)生了大問題?就是農(nóng)民不愿意用征購價格賣給政府”，按吳敬璉研究員的意見，新型城鎮(zhèn)化就不應該再用這個征購價格和土地批租價格之間的差價來推動，這個差價應該都給到農(nóng)民，這也是保護農(nóng)民的利益[1][1]。吳敬璉研究員的意見一定可以引起很多人共鳴，就是我們不能以犧牲農(nóng)民利益來推動城鎮(zhèn)化。

　　報道吳敬璉講話的同一篇報道中，《瀟湘晨報》記者引用有關學者的話說：“懸殊的土地價差，催生了新的社會不公。在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補償及獎勵款等累計不過2400多萬元;而經(jīng)地方政府‘預征’、儲備十幾年后，出讓的價格卻劇增至20多億元。百倍‘價差’，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達訴求。這樣的土地糾紛，在近年來農(nóng)地征補過程中層出不窮。”

　　按吳敬璉研究員的意見和《瀟湘晨報》的意思，要讓城中村農(nóng)價格和批租價格就不應該有差價，土地增值收益就都應該都給到農(nóng)民。那我們就來算一算，若沒有這個差價，土地轉用增值收益都得給到農(nóng)民，那是一個什么概念。200畝土地，按每戶10畝承包地，200畝也就20戶，20戶分享20億，每戶1億元土地收入?國家當然可以征收高額累進稅，增收50%的稅，還有每戶5000萬元?僅僅承包了集體10畝土地，因為城市發(fā)展正好需要征收不可移動的這個處在特定位置的土地，承包農(nóng)民就可以每戶獲得數(shù)千萬元的土地增值收益，這樣的飛來橫財，真是對得起這里的農(nóng)民啊!

　　其實，即使有以上差價，吳敬璉所說發(fā)生大量問題不愿用征購價賣土地給國家的城中村農(nóng)民，在幾乎所有大中城市都是最富裕的特殊階層。不僅北京如此，深圳如此，上海如此，而且?guī)缀跏侨珖笾谐鞘卸际侨绱恕＿@些城中村農(nóng)民已經(jīng)形成一個不勞而獲的土地食利階層，幾乎是所有城市市民向往但是不可企及的既得利益群體。城中村農(nóng)民是既得利益群體，這是所有居住在城市的人所具有的常識，也是進城務工經(jīng)商農(nóng)民所具有的常識。吳敬璉住在北京，自然也會有這個常識。但是，為什么吳敬璉研究員在發(fā)言中卻沒有這個常識了呢?

　　退一步講，無論是從法律上還是從實踐上看，200畝農(nóng)地轉為建設用地所形成的增值收益既不應該也不可能都給到恰好具有這200畝農(nóng)地承包經(jīng)營權的農(nóng)民。或者說，農(nóng)地轉用于建設用地形成增值收益不能全部給到具有承包經(jīng)營權的農(nóng)民。作為資產(chǎn)階級民主革命和社會主義革命成果的中國憲政制度安排早已消滅了土地私有制度，消滅了土地食利階層。農(nóng)民只是具有農(nóng)地的承包經(jīng)營權，農(nóng)地的所有權屬于村社集體，且農(nóng)地必須經(jīng)由國家征收才能成為非農(nóng)建設用地。這樣的憲政制度安排可以將中國發(fā)展形成經(jīng)濟剩余不是用級差地租形式給到特定位置農(nóng)地承包者，這也就保證了因為經(jīng)濟增長和城市發(fā)展帶來農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要掌握在國家手中，因此可以做到“地利共享”。正是當前中國土地制度安排上的這種憲法秩序，使中國可以獲得可以與歐洲媲美的城市基礎設施。注 意，城市基礎設施絕對不僅僅是形象工程，而且是保持經(jīng)濟有效率運轉和城市良好生活環(huán)境的基礎。沒有良好的城市基礎設施，就不會有良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境，就 不會有有效率的經(jīng)濟。新中國已經(jīng)消滅了土地食利階層，為什么我們還要再制造一個出來?如果我們的土地制度改革改出了大量不勞而獲的土地食利階層，我們的土地改革就走到邪路上去了。

　　當然，城市建設要征收農(nóng)民土地，也不能剝奪農(nóng)民應該得到的利益。土地征收的價格還可以進一步增長。但就當前吳敬璉所說城中村的情況來看，農(nóng)民所得不是太少，而是已經(jīng)很多了。真正得到較少征地補償?shù)霓r(nóng)民，是中西部一些財政實力薄弱的中小城市，這些城市征收農(nóng)民土地，往往是按現(xiàn)行法律規(guī)定的最低補償標準來征收農(nóng) 民土地，少數(shù)地方甚至連最低補償都沒有給到位。農(nóng)民因為征地返貧。這樣的因為征地返貧的情況，在吳敬璉先生最關注的北京、深圳的城中村是不會存在的。只要我們還有常識，我們就一定可以看到和聽到北京、深圳城中村動輒一戶得到數(shù)千萬元征地拆遷補償?shù)南ⅰ．攨蔷喘I站在城中村農(nóng)民的立場提出自己新型城鎮(zhèn)化設計時，吳敬璉就已經(jīng)誤會了城中村的少數(shù)農(nóng)民與占中國農(nóng)民絕大多數(shù)的土地不可能被征收的農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民的差異。中國95%以上農(nóng)民承包經(jīng)營的土地是不可能被征收的，承包地有機會被征收的只可能是城市近郊農(nóng)民，這些農(nóng)民的承包地正好處在城市擴張的邊上，因為土地不可移動，城市發(fā) 展必然要征收這些處在特定位置的土地。征地也應該給農(nóng)民土地補償，這個補償要足以讓失地農(nóng)民的生活水平不降低。但是也不能在城市近郊形成一個龐大的動輒補 償數(shù)千萬元的土地食利階層。站在極少數(shù)的土地食利階層立場設計土地制度，這樣的設計就走到邪路上去了。這樣改革土地制度的結果就是，第一，目前城市基礎設施建設的資金再無來源;第二，之前主要建設城市基礎設施的土地財政收入轉移到城市近郊形成一個巨富的土地食利階層;第三，因為地方政府喪失土地財政，中央 就不能不拿出部分財政資源補地方政府財政之不足，目前用于民生(包括每年超過萬億的支農(nóng)資金)的資源因此不足，占中國人口中大多數(shù)的農(nóng)民也就更難得到財政 轉移支付的好處。

　　一句話就是，沒有無緣無故的財富。當城市擴展中農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要給到恰好具有承包權的城市近郊農(nóng)民，從而形成一個龐大而巨富的土地食利階層時，支撐中國目前經(jīng)濟快速發(fā)展、城市良好基礎設施建設的土地制度條件也就不再有。

　　吳敬璉站在農(nóng)民一邊講話，在道義上當然是有高度的。不過，當前農(nóng)民是嚴重分化的，城中村的農(nóng)民人數(shù)不足中國農(nóng)民總數(shù)的5%，這部分農(nóng)民已經(jīng)是中國最為富裕的一個特殊階層。而95%以上農(nóng)民的承包地是永遠不可能有機會被征收的，他們也因此不可能有因為征地而一夜暴富的機會。這個占農(nóng)民95%以上多數(shù)的沒有承包地被征收機會的農(nóng)民的大多數(shù)又要到城市務工經(jīng)商，他們租住住房的房東，正是吳敬璉高度關注同情的城中村村民。務工經(jīng)商的進城農(nóng)民工，實在是很羨慕城中村的農(nóng)民的。農(nóng)民工和城中村農(nóng)民恐怕是兩個距離最遠的農(nóng)民階層了。吳敬璉所在農(nóng)民的位置，是那個農(nóng)民?他在代表農(nóng)民說話嗎?也許，代表誰說話不重要，重要的是占據(jù)道德制高點和做足姿態(tài)?

　　問題是，吳敬璉研究員的觀點是站不住腳的，占據(jù)道德制高點的做法是不好的，姿態(tài)有點做作。吳敬璉在前述發(fā)言中還說：“大多數(shù)經(jīng)濟學家認為土地產(chǎn)權制度是首先要解決的問題”，本書所批評的周其仁的觀點與吳敬璉完全一樣，他們都屬于大多數(shù)經(jīng)濟學家， 都將主要關注點集中在所謂“土地產(chǎn)權改革”，說白了，他們都是反對現(xiàn)行土地制度安排的。我的這本書則要為現(xiàn)行土地制度唱贊歌。我以為，雖然現(xiàn)行土地制度也有不足，也有需要完善的地方，但正是現(xiàn)行土地制度所具有的地利共享的制度安排，為中國近30年的經(jīng)濟奇跡提供了最重要的支撐，也是將來中華民族實現(xiàn)偉大復興所具有的最大制度紅利之一。我們要珍惜現(xiàn)行的土地制度。

　　三

　　治華認為，從本書的立論來看，雖然地利共享是這本評論集的核心思想，但這本書稿何嘗又不是一個新的關于地權邏輯的討論：土地價值來自何處，如何分配?中國土地制度的憲法秩序安排如何，及中國土地性質如何?正是在對當前地權變革中種種謬誤的辨析中，形成了本書的文字。且這本書稿在某種意義上是對《地權的邏輯 ——中國農(nóng)村土地制度向何處去》批評的回應，這個意義上，我同意治華建議的《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》的書名。

　　土地制度是我國的基本制度。我所焦慮的是當前土地制度討論中存在種種有意無意的誤導。唯有真正深入到中國實踐，用理性態(tài)度來討論中國土地制度，而不是站在道德制高點，用意識形態(tài)表態(tài)來“研究”中國土地制度，我們才能得出有益于中華民族偉大復興的關于中國土地制度向何處去的正確結論。

　　四、

　　本書寫作得到眾多師友的支持和幫助。其中，國土資源部劉國洪副司長、吳太平副司長、王愛民處長、中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心唐健主任、王慶日研究員、國 土資源部土地整理中心隕文聚副主任，都對我的研究給予了熱情關心。成都市政府副秘書長曾敏是成都市土地改革的具體操作者，雖然我不完全贊同成都的土地政策 設計，曾敏秘書長給予的真誠關懷和幫助卻讓我感動。成都市國土局黃曉蘭副局長、彭建輝副局長、姚樹榮處長、虞衛(wèi)副處長、成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所廖彥淞董事長、 鄂州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所肖輝所長、重慶農(nóng)村土地交易所王曉芹副總裁、武漢市農(nóng)業(yè)局楊玲副局長、湖北省農(nóng)辦庹忠輝處長為本書調(diào)研提供了方便。再次一并表示感謝。

　　本書成稿過程中多次與成都大學吳建瓴先生討論，書中觀點也多次與李昌平交流，均受益匪淺。

　　感謝接受調(diào)研的長期奮戰(zhàn)在三農(nóng)實踐第一線的基層官員和農(nóng)民朋友。因為受教人數(shù)眾多，恕不在此一一列出感謝名單。

　　東方出版社徐玲女士和李治華先生為本書策劃和編輯做了大量工作，感謝他們。

　　最后還要感謝我們這個學術團隊的各位同仁。我所在華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心在2012年專門成立了有10多人參加的“中國土地制度研究小組”，這個小組正日以繼夜地在全國開展調(diào)研。相信再過2~3年，我們會有更加深入的關于中國農(nóng)地和建設用地制度研究的系列作品出版。

　　因為是論辯性的作品，書中觀點較為尖銳，唯期待書中觀點有助于深化對中國土地制度尤其是建設用地制度的認識。

　　期待與各位讀者朋友進一步的交流論爭。

　　2013年3月30日晚

　　華中科技大學東七樓附五樓

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