摘 要：稅費改革以后，鄉村治理邏輯發生了深刻轉型，呈現出干群關系“脫嵌化”、鄉村治理去政治性、去規則化的三重特征，這表明了鄉村社會中私人性治理的到來。要理解鄉村治理邏輯的轉變，務必將其放在稅改這一制度性背景之下，資源獲取方式的改變構成了鄉村社會私人性治理的外在動因，治理責任的喪失成為了私人性治理的內在動力。私人治理不僅給鄉村政治帶來了深遠影響，也把鄉村引入了趨于陌生化的社會。
關鍵詞：私人性治理;干群關系;去政治性;去規則化;稅費改革
一、 引言
國家與鄉村社會、國家與農民關系一直是中國鄉村政治研究的一個熱點話題。如何實現國家政權和與地方社會的有效對接，進而實現基礎社會的善治，不僅成為學者關注的焦點，也是困擾著政策研究者和決策部門的重大現實問題。取消農業稅以后，國家與農民關系出現了根本性的改變，不僅鄉村治理的基本邏輯發生了巨大變化，鄉村治理的模式也在發生深刻的轉型。周飛舟通過對稅費改革過程中政府間財政關系的考察，發現過去一直依靠從鄉村收取稅費維持運轉的基層政府正在變成為依靠上級支付轉移的政府，基層政權從過去的汲取型政權變成了“懸浮型”政權。申端鋒從另一個層面發現，農業稅取消以后的鄉村組織并沒有成為服務性的組織，由于鄉村兩級職能定位的變化，鄉村治理邏輯發生了一個根本性的轉變，“軟指標的硬指標化”成為了當下鄉村兩級組織職能轉變中的一個現實選擇。
治理邏輯的變化并不能概括當前治理的具體運轉，在“懸浮型”政權下，是哪些人在治理鄉村社會呢?富人被推向了鄉村治理的政治前臺，有關富人治村的研究已蔚然客觀。趙曉峰和林輝煌通過對浙江沿海地區的考察，發現了富人治村在當地已經常態化，一方面贏得了容易廣泛的民意支持的同時，另一方卻帶來了一系列諸如經濟經營高度壟斷政治資源，村莊政治公共話語消失和普通村民缺乏政治表達訴求的困難。歐陽靜指出，富人成為了鄉鎮最理想的村干部，富人治村的現象不僅出現在商業化、工業化發展的沿海發達地區，在農業型地區的中西部農村，這種現象也并非個例。除了富人以外，鄉村社會中的“混混”也擺脫了村莊邊緣人的角色，逐漸轉化為村莊經濟精英，并且形成與基層政權的合謀。混混用灰色的手段謀取利益，深刻影響了各種了農村各種社會關系，并因此構成了鄉村社會治理的一個基礎，成為了當前鄉村治理中的軟肋。
無論是富人治村還是混混治村，都是對基層治理者個人特征的描述，實質上還是沒有刻畫出鄉村基層政權治理的內在本質。富人或者混混，只是社會分類中的一個群體，他們是治理的一種類型，但是卻還沒有最終抓住治理方式轉型的內核。“私人性治理”一詞能較好的概括稅費改革后當前的治理狀態、特征，也較好的囊括了當前不同的治理主體類型。本文將從農村經驗出發，梳理出了私人性治理的三個特征，揭示出私人性治理出現的如何可能的基礎，并最終探討了私人性治理對鄉村政治社會造成的影響，從而達到深化理解轉型中鄉村治理的本質，期冀能為相關研究和決策部門提供參考意義。
二、 鄉村社會中的私人性治理
在東北調查時，老百姓公開的講，“官(主要指村長)不都是買來的么?我們村當官現在五六萬就夠了，隔壁村的官值錢(因為有礦產資源，村長職位更加值錢)，起碼要十萬以上呢，所以，誰不想上去把錢撈回來呢?現在選誰都一樣!”“選誰都一樣”成為了目前農民的主流意識。“選誰都一樣”表達了農民對鄉村治理的漠不關心，也表達了農民對鄉村治理狀況的一種無奈;“官都是買來的”這個事實中有農民的不削，除了不削以外，就是無奈，因為他們能怎么辦呢?最后表現出的就是一種政治冷漠，“選誰都一樣”!動輒還能聽到這樣的話：“現在當干部都靠個人境界”。這個境界論很有意思，意在村干部干不干實事是村干部的個人境界問題。即村干部并沒有責任為村民辦事、為村莊謀發展;同時村干部境界不高不干實事或者只知中飽私囊亦無人過問。
“選誰都一樣”、“當村干部都是靠個人的境界”表達了農民普遍的政治態度，也暗示了稅費改革以后鄉村治理邏輯發生了根本性的改變，鄉村治理成為了一種私人性治理。“各種各的地，各吃各的飯”這句流行甚廣的話，恰當的說明了治理中農民落單事實。村干部不求老百姓，老百姓沒事也不找村干部，取消稅費后，村干部與農民都失去了日常互動的常規性關聯，反正“各種各的地，各吃個的飯”。除了農民在鄉村治理中表現出的政治冷漠以外，私人性治理還表現在以下的幾個方面。
在治理態度上，私人治理表現村干部的不得罪邏輯。在具體的實踐中就是村干部的不作為，采取消極治理。在農村調查經常聽到村干部感嘆“我們現在是想辦事，難辦事;辦了事，易出事;所以就不辦事!”這句話揭示了三重含義。其一，村干部想辦事，難辦事。由于稅費取消以后，鄉村關系結構發生了根本性轉變，村干部的治理性資源被限制，干群關系的松散化，使得想辦事的村干部很難辦事。其二，“辦了事”的村干部“易出事”，村干部表示，如果一個村干部想雄心勃勃，積極辦事就可能得罪人，就可能有農民上訪說村干部做了貪污受賄的事兒，于是辦了事就容易出事。既然想辦事，難辦事;辦了事又易出事，那么就不如不辦事。值得一提的是，這里的“不辦事”不是村干部真的不辦事，這個不辦事，是不為群眾辦事，如果有利可圖，村干部可能冒著風險也會“辦事”，比如鄉村選舉中普遍出現的賄選。“不辦事”是不為群眾辦事，是不會為了公家的事得罪私人，但是為了自己的私利，村干部會表現出積極辦事的態度，這實際上是一種消極治理。
私人性治理不僅表現在干群關系的脫節，也表現在干部領導班子的離散化。稅費改革以來，包括取消農業稅費，村級組織也在經歷著“合村并組”機構和人員精簡的體制性改革。合村并組后的鄉村組織更加的離散化，村級治理中村長、書記私人性治理特征突顯，而兩位關系也更加難以調和。在東北調查時，村干部對合村并組有自己的看法，他們認為，合村并組精簡了國家的財政稅收，但是卻增加了農民的治理成本，村干部之間的關系也更加難以調和。被合并村的干部說“以前我們是村干部，現在我們成了辦事員”。以我們調查的雙村為例，村長是30歲出頭在江湖上打拼過的頭面人物，書記是50多歲的老黨員，由于性格特征的不同，更是由于兩人在稅費以后兩人沒有捆綁式的治理責任，兩人的關系處于崩潰邊緣，村長說“如果它是硬幣的A面，我就是硬幣的B面，我們倆反正都搞不到一起去。他左，我就是右，反正把我們想成相反的就對了。”稅費改革以后，由于沒有連帶式的捆綁關系，兩位關系也變得松散，合村并組等行政改革更加使基層領導班子離散化。
私人性治理還表現為，村干部治理手段的變化，即從群眾路線走向了依靠私人關系治理。“擺平”、“搞定”成為了當下許多鄉村干部的口頭禪。稅費改革以前，鄉村由于面臨著共同的稅費任務，形成了較為緊密的鄉村利益共同體，為了完成壓力型體制之下的稅費任務，村干部不得不依賴廣大的農民群眾，充分利用本土資源，通過正式權力的非正式運用完成目標。但是在稅費改革以后，到處聽到“老實人吃虧”，現在村干部和“有行勢的人玩在一起”，還有人提出“現在的政府權力已經灰色化”。村干部治理手段的變化，從依靠廣大群眾，到與灰黑勢力結盟、分賬的新的利益共同體上來了。村干部不再是不計個人得失、對黨的忠誠的老好人形象，能夠黑白通吃的“頭面人物”，具有個體資產的老板更受鄉鎮青睞。通過各種手段的擺平術搞定的辦事邏輯嚴重脫離了群眾路線。
三、 何為私人性治理?
上文呈現了在農村實地調查中鄉村社會私人性治理的一些表現，主要涉及到干群關系、農民的政治心態和目前鄉村治理的方式，總結起來，私人性治理主要具有以下特點：
第一， 干群關系“脫嵌化”。“脫嵌”一詞是經濟史學家波蘭尼在描述經濟與社會關系時提出的一個概念，他認為市場經濟并不是新老自由主義者所認為的人類經濟活動是自發演進的產物，而是人們為了適應機器大生產認為建構的結果，人們的經濟活動不再是嵌入于社會之中，而是脫嵌于社會之外的。桂華借用了“脫嵌”一詞，用以描述了稅費改革之后，村級組織逐步與鄉村社會脫節，鄉村關系渙散的狀態，他將這一過程和趨勢成為村級組織的“脫嵌化”。其實不僅村級組織與鄉村社會“脫嵌”，干群關系也存在“脫嵌”。干群關系的“脫嵌”表現在以上所講的，農民對鄉村政治的漠不關心，對“誰當干部都一樣”的心態;同時也表現在村干部在治理態度上的不得罪邏輯，在具體治理實踐中的消極治理。干群關系沒有了日常的利益聯結機制，村民不找村干部，村干部不得罪村民是稅費改革以來干群關系脫嵌化的具體表現。
第二， 鄉村治理的去政治性。政治是為了利益分配而進行協商、博弈或者妥協，是利益再分配格局的手段。有研究者提出，世紀之交的鄉村社會已經不同于20世紀的絕大多數時間，鄉村生活又逐漸回復到一種更為平和與經濟化的生活節奏中，村莊出現了“無政治”，而這一時間段也就是去政治性的過程。鄉村政治可以分為兩個不同的層次，一是鄉村展開的國家政治，二是鄉村社會內部展開的政治，即一種是國家權力的直接介入，另一種是國家授權于基層政府，自身日常的一種自治行為。如果說稅費之前的村莊是“去國家政治性”的過程，那么稅費改革以后是“去鄉村政治性”的過程。鄉村的去政治性是指農民不僅不再被國家宏觀的政治潮流所攪動，對村莊中的日常政治和村莊的利益分配都表現得漠不關心，比如選舉、公共品供給等。“各管各的”成為了鄉村去政治性的具體寫照。鄉村去政治性的后果就是，治理成為了治理者的私人事務，治理與農民無關，鄉村作為進行村莊秩序生產的能力下降，作為利益再分配的能力受到削弱。
第三， 鄉村治理的去規則化。規則是秩序維持的一種手段，鄉村作為中國行政權力的末梢，不具有國家強制性權力，但是卻長期依靠熟人社會中關系、人情和國家權力的授權維持著村莊的秩序和權威。稅費改革以后，村莊治理的規則之治漸行漸遠，權益性的策略日益凸顯，不講原則，不按規則辦事，不講大是大非，在鄉村治理中逐漸占據主導。鄉村的村干部不再走群眾路線，他們主要打交道是“有行勢的人”，“大社員”“釘子戶”，這樣的村干部才能“黑白通吃”。“靠拳頭說話”，用錢“擺平”依靠暴力和金錢的治理手段預示了鄉村治理去規則化時代的到來。農民一盤散沙，面對去規制化的治理方式，只能望洋欣嘆“老實人吃虧”，于是，每個人都恥笑良民，“會哭的孩子有奶喝”成為了農民應對去規則化治理狀態的一種策略。
干群關系的“脫嵌化”、治理中的去政治性、去規則化分別從治理主體、治理態度和治理手段描述了私人治理的三個基本特征，呈現了稅費改革以后鄉村治理出現的一些新特點。通過以上的分析，大致可以總結什么是私人治理。
私人性治理是一種治理方式，是治理的去“公共性”，治理變成了村干部或者個別人的事情，與治理的對象無關，治理的手段和方式也嚴重的脫離于群眾路線，去政治性、去規則化，總之，治理成為了一種私人性事務。簡單地用老百姓的話說就是“現在各種各的地，各吃各的飯”，“誰當都一樣”。村干部在治理中表現出不得罪邏輯、不作為的消極治理方式。
四、 私人性治理如何可能?
私人性治理是稅費改革以后出現的一種治理方式，要理解私人性治理的出現務必要結合稅費改革這一制度性的改革。稅費改革不僅是稅費的取消，它還涉及到一系列的制度性改革，比如基層政權的資源汲取方式，由資源提取型轉向了資源輸入型，基層組織的邏輯行為方式也發生了根本性的改變。鄉退出村，村退出組，稅費前的鄉村利益共同體瓦解，基層組織內資的動力機制即治理責任喪失。以上由稅費改革牽動的一系列性改革成為了私人性治理的制度性背景，也是我們理解私人治理如何可能的內外動因。
(一) 資源提取到資源輸入：私人性治理產生的外在可能
稅費改革直接導致的是農村基層組織資源汲取的不同方式。稅費改革以前，鄉村組織依靠向下的資源提取來維持自身的運轉。改革前主要提取的物質性資源包括，三提五統、公共建設中的“義務工”設置，村集體土地收益，村集體企業的收益等等。為了完成這些自上而下的硬性指標，在“壓力型體制”下，鄉村形成了一個密切的“鄉村利益共同體”。為了順利完成任務，一方面，鄉鎮一級一般傾向于控制村級組織，鄉鎮不僅要通過操縱村級選舉活動變相安排得力的干部上任，而且默許村干部在一定的范圍內獲取灰色收入。另一方面，村一級能夠為鄉鎮完成任務，也有了反制鄉鎮的權力。鄉村利益共同體的存在使得鄉鎮一級和村一級都必須與農民打成一片。走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，成為了一種重要的工作方式。
稅費改革以后，村集體的權力受到限制，資源獲取的方式也從自下而上的提取型轉向了自上而下的資源輸入。資源的收入包括以下兩個部分，一部分以惠農“直補”的方式直接與農民對接，比如糧食直補、醫療補貼等;另一部分以“條條”的項目形式由相關的職能部門進行資源分配，比如道路建設、水利建設、新農村建設等。前者以直補的形式顯然與基層政府無關，自上而下的國家投資，資源的運轉方式農民直接與國家對接;而以項目進村形式的資源輸入方式，也很難使農民與基層干部發生關聯，這部分資金通過專項撥款的形式由中央向縣鄉進行轉移支付。后一種資源輸入的方式，不依托與農民，很大程度上依托于村干部“爭資跑項”的能力，“跑步錢進”成為了目前“項目制”資源輸入方式的一種集中表現形態。
資源輸入方式的改變為私人性治理提供了外在可能。資源輸入下的治村邏輯是“村莊富不富全靠村干部”，也就是說在目前“項目進村”的資源輸入方式下，村干部“爭資跑項”的能力直接決定了村莊公共品供給的狀況，無怪乎我們在農村調查時到處看到現在流行的都是具有經濟資本或者社會資本(混混)等具有政緣關系網絡的富人治村或者混混治村。前稅費時代期鄉村利益共同體已經瓦解，干群關系日常的合作與抗爭已很難再見。現在“村干部不求老百姓，老百姓不求村干部”，村干部完全通過向上“爭資跑項”的能力來獲利，從而可以完全避開與農民的關系。稅費改革前后，由于資源輸入的變化，直接導致了干群關系的變化和基層治理邏輯，村莊治理成了村干部的私人事務，對上不對下，干群關系脫嵌化，鄉村治理中呈現出去政治性，所謂“干部拿干部的工資，農民種農民的田”。
(二) 治理責任的喪失：私人性治理產生的內在動因
楊華認為農村基層組織的治理責任的喪失是理解稅費改革后鄉村治理困境的一個動因。他提出治理責任是農村基層組織凝聚、配置資源進行鄉村治理的動力、意愿和職責。的確，稅改革和其后一系列的制度性改革不但使村級治權弱化，同時也基層治理主體喪失了治理責任，這成為了私人性治理得以產生的內在動因。農村基層干部治理的進行治理的動力主要來自于三個方面，一是國家的任務，二是農民的壓力，三是基層干部治理的主體意識。村干部為完成任務，就必須要和農民打交道，從而農民也有了和村干部討價還價的砝碼。農民有困難可以找村干部，村干部即使不能解決，也得以好言應對，否則農民可以不交稅，不出工，以釘子戶的姿態對村干部進行反制。一方面自上而下的稅費收取對村干部是一種“硬指標”任務，迫使他們與農民打成一片，同時農民也利用村干部必須收取稅費對村干部形成一種反制，從而使村干部解決困難。在稅費下，村干部和農民行為了一種內在的牽制力，通過從上到下的壓力型體制，迫使治理主體有動力、意愿去推動鄉村治理。
取消稅費，脫卸了農村基層組織治理鄉村的責任，村干部沒有動力再去幫助農民解決日常問題和困難，村莊公共品供給成為鄉村治理的一大困境。現在村干部不再與農民打成一片，鄉村最常見的矛盾糾紛都無人解決，鄉村治理陷入到了癱瘓狀態。有事找村干部，村干部卻不解決，這種現象在農村頗為普遍。在筆者調查的湖南湘潭的一個村，當地的村委會書記姓劉，由于他常常不處理群眾問題和困難，總是敷衍塞責，因此人人背后稱他為“溜書記”。“溜書記”不止一個，“溜書記”是稅費改革以后村干部行為邏輯的一個縮影。“多一事不如少一事”成為了村干部做事的信條。有的村干部講“現在的事說忙也忙，說不忙也不忙;你要是去辦，天天跑斷腿你也辦不完，你不去辦，它還是就過了。與老百姓打交道，很重要的一個方法就是拖”。一個“拖”字講出了稅費后時代村干部的行事邏輯，不作為的消極治理充斥在鄉村政治中。
治責的喪失導致村干部行事邏輯的變化，也導致了農村糾紛的不斷增多，一個不大的事情就可能導致上訪，防止“三堵五鬧”成為了不少地區的工作重心。迫于維穩的壓力，村干部借助于灰黑勢力等對基層進行治理，無規則，權益性的手段被大量使用，村干部的合法性權威受到嚴重挑戰。干群關系的脫嵌化，使得村莊去政治性，農民不再關心誰當了村干部，也不關心村莊的公共品提供，“管他誰去搞，反正不要從我兜里掏錢就行”。“是不關己高高掛起”，稅費改革職責喪失成為了鄉村社會私人治理的內在動因。
五、 私人性治理對鄉村政治社會影響
私人性治理是稅費改革以來在基層治理責任喪失和基層組織資源由提取型轉入到輸入型的雙重背景下產生的。私人性治理中干群關系的脫嵌化、在治理中的去政治性和去規則化給鄉村政治社會帶來了較為深遠的后果。
第一， 私人性治理使基層組織的自利性突顯，消解了基層政權的合法性。干群關系的脫嵌化，使得村干部之間缺乏有效的監督機制，村干部在日常治理中采取消極治理的態度。稅改之后，農村大量的治理事物無人問津，比如，農田水利問題、鄉村道路問題、民間糾紛調解等，村級組織的消極治理邏輯降低了農民對于基層組織的期待。以往通過稅費，農民和村干部形成了穩定的利益連帶機制，農民對干部的反制作用較為明顯。干群關系的疏離造成了村干部的治理成為了私人性的事務，日常治理中他們不作為，行使不得罪邏輯的消極治理。在輸入型的資源后稅費時期，他們積極向上“跑部錢進”，為了攫取國家資源他們轉而與一些地方性勢力結成利益集團，在村莊少數人中形成固化的分賬集團。在農村調查的時候常常聽說村干部中飽私囊，侵吞國家資源的例子，這無疑消解了國家政權的合法性。有一句話在農村廣為流行“上面都是好的，到了下面就壞了”，這表達了農民對基層組織的一種不信任，也表達了基層政權合法性因私人性治理自利性的突顯遭遇的合法性喪失。
第二， 私人治理中去規則化的治理方式，可能帶來治理資源的內部損耗，鄉村治理面臨內卷化的后果。私人治理不再依靠群眾路線，依靠少數人的利益聯盟對村莊進行治理是危險的。混混等灰黑勢力成為了村莊治理的一種背景，“黑白通吃”的村干部主要拉攏的人就是混混、有錢人或者釘子戶等。去規則化，用錢擺平，用拳頭說話，顛倒了是非曲直。直接的后果是公私界限模糊，過去是公事公辦，現在是私事公辦。不擇手段的達到目的，不僅瓦解了村干部自身的合法性，而且也在不合法的攫取了國家資源。這造成國家給的越多，被基層干部和地方性勢力攫取得越多，農民真正得到實惠的少，由此形成了鄉村治理的內卷化。
第三，私人治理不僅給鄉村政治造成了較為嚴重的后果，對鄉村社會也帶了了深遠影響。傳統鄉村是一個熟人社會，熟人社會不僅依靠農民日常的互助和合作，也依賴于國家制度的建構。農業稅時代一系列的制度性建構不僅是國家資源的提取過程，也是農村社會整合的過程，村民與村民、村干部與村干部、村民與村干部之間的關系不斷得到的互動，使得鄉土社會的秩序不斷強化。稅費取消以后私人性治理的帶來把農村熟人社會趨于陌生化。“各種各的地、各吃各的飯”，村民之間，村民與村干部之間趨于陌生化，村莊的矛盾和糾紛無人問津、村莊的公共品無人建設。關系的陌生化，帶來了村莊價值生產能力的降低，村莊的輿論不再具有道德約束功能，原子化的村莊越來越多。總之，私人性治理給村莊日常政治帶了較為深遠的影響，基層組織的自利性突顯，基層政權的合法性受到威脅;在不斷蠶食著國家資源的同時，把鄉村治理引入了內卷化的邊緣。在鄉村社會層面，熟人社會也正在走向陌生化。
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