———試論大中型水利建設與小微型水利建設的關系
內容摘要：在國家一般不可能直接投資中小型水利設施的背景下，在大水利與農戶微型水利之間，將會有一個難以連接的巨大斷裂。當前水利建設上常講“最后一公里”的問題，即如何將水利工程的末端與農田水利連接起來，表面看，這是一個工程問題，而其實質則是分散小農與大中型水利設施無法對接的問題。因此，“最后一公里”不是硬件問題而是軟件問題，不是投資問題而是使用問題，不是工程問題而是組織問題。
大中型水利建設與小微型水利建設的關系，是當前農田水利中最為基本的一個問題，這個問題不解決好，農田水利就不可能建設好。
我國是季風型氣候國家，雨熱同期，水旱災害頻繁，尤其是旱災，往往面積廣大，頻次很高，所謂三年一小旱，五年一大旱。最近幾年，幾乎年年發生全國范圍的高強度旱災，比如2006年重慶大旱，2009年河南大旱，2010年西南大旱，2011年華中大旱等。針對頻繁發生大旱的現實，一般認為，必須建設體系健全、結構合理、大中小型配套的水利體系，其中大中型水利設施從大江大河大湖大水庫調水，以應對可能的大旱，小微型水利解決正常年景的農田灌溉之需。
這種觀念認為，一個健全的農田水利體系應該包括兩套相對獨立的子系統，其中大中型水利是應急體系，小微型水利是常規體系。以這種相對獨立的大小水利的劃分為基礎，農田水利建設就同時在兩個方向展開，一是對大中型水利的國家投資，以起保障和保底作用，二是對小微型水利“民辦公助”，通過調動農民投資水利的積極性，保證在正常年景可以通過農民自己的力量解決農田灌溉問題。
當前全國農田水利建設基本上是按以上思路展開的。但筆者通過調研發現，這個思路存在嚴重問題。
大水利與小水利不應是競爭關系
當前大水利與小水利的關系不是相互依賴和相互支持的關系，而是相互競爭的關系，是兩套相對獨立的體系，小水利試圖通過自身的完善來代替大水利，而大水利因為長期不用（比如五至十年不用），水利設施就很快會被毀損，管護也會出現問題。但因為擔心出現十年一遇大旱，已建大中型水利設施即使多年沒有使用，國家也不能任由這些大中型水利毀損，而不得不經常對大水利進行大規模、高投入的維護。尤其是農村稅費改革以來，一方面是國家對大水利投入力度加大，大量資源投入到大中型水利設施的維護之中；另一方面是大水利越來越不能在農田灌溉中發揮作用，大中型水利設施的使用時間顯著減少，使用效益顯著下降。在這種情況下，小水利越來越無法得到大水利的日常性支持，而不得不越建越完善，投入越來越多，成本越來越高，風險也就越來越大。
這讓筆者想起人民公社時期水利建設的一些經驗。在當時，大小型水利之間是作為一個整體進行的設計，而不是被人為分為兩大塊，其中從大江大河大湖大水庫調水的大中型水利設施是農田水利的基本保障，同時又是中小型水利的基礎，而小微型水利設施不僅是為解決農田基本灌溉所需，更是大中型水利設施的有機組成部分，是大中型水利設施這根藤的“結瓜工程”的有機組成部分。也就是說，大中型水利與小微型水利是一個有機的整體，是互相依賴、互相支持的。因為大小水利相互支持，小水利有大水利的支持，小水利就主要是輔助性的，是相對簡陋的，是要依托于大水利的。小水利不是一個相對完整的體系。反過來，因為小水利要依托于大水利，大水利就要經常使用，大水利使用頻繁較高，管護就會比較好。
因此，大小水利之間的關系，理想狀態是大水利為小水利提供保險，即小水利應對一般條件下的農田灌溉，大水利為小水利提供基本保障。因為有大水利的保障，小水利可以建設得相對不健全精致完善，而主要是作為大水利的補充，大水利與小水利之間的互相補充與互相支持，不僅使農田抗旱能力得到極大增強，而且因為大水利常用，且可以為小水利提供保險，而使小水利建設投入較少，水利灌溉成本及建設成本都因此下降。
分散小農戶與大中型水利設施對接問題亟待解決
取消農業稅后，因為沒有與使用大水利相匹配的組織體系，而使大水利難以發揮作用。具體地說，大水利無法直接面對千萬家小農戶。取消農業稅之前，鄉村組三級組織借收取農業稅之機，將灌溉費用（共同生產費）收取上來。取消農業稅之后，鄉村組織退出農村共同生產事務，離開鄉村組織，大水利無法直面農戶，大水利因此無法發揮作用，也不可能為小水利提供支持。大水利退出日常的農田灌溉。大水利越是退出，小水利就越是要自我完善，農戶就越是不得不大大投入小微型水利。直到出現十年一遇大旱，小水利完全無法解決農田灌溉問題，抗旱成為地方政府頭等政治任務時，地方政府才介入到大水利中來。通過地方政府信譽擔保和政治強制使用大水利，十年未用的大水利卻因為一直未用，突然來用，而很難用得上。
為了保證糧食安全，國家不得不投資建設大水利。農民為了解決日常農田灌溉問題，沒有大水利作保障，就不得不自建獨立的相對完善從而也必然是高投入、高成本、高風險的小微型水利。大水利與小水利之間的有機聯系被割斷了。
更糟糕的是，取消農業稅后，因為鄉村組織退出農村共同生產事務，與小農相匹配的水利是打井、挖堰等微型水利，而一般水利部門所定義的灌溉面積低于一萬畝的小型水利，相對于農戶，已是大型水利了，這樣的小型水利，單家獨戶小農仍然無法使用。因此，在我們一般所講大水利與小水利之間，還有一個大水利、中小型水利與微型水利的關系。目前在中小型水利與微型水利關系上，仍然在復制大水利與小水利之間相互競爭、相互瓦解、相互排斥的關系。在國家一般不可能直接投資中小型水利設施的背景下，在大水利與農戶微型水利之間，將會有一個難以連接的巨大斷裂。當前水利建設上常講“最后一公里”的問題，即如何將水利工程的末端與農田水利連接起來。表面看，這是一個工程問題。而其實質則是分散小農與大中型水利設施無法對接的問題。因此，“最后一公里”不是硬件問題而是軟件問題，不是投資問題而是使用問題，不是工程問題而是組織問題。
如何將農民組織起來是重大的現實問題
正是因為中小型水利所面對的困境，水利部門有著強烈的將小規模農戶組織起來的愿望，有三種將小農組織起來辦法，一是集體，包括取消農業稅前鄉村組織介入到農村共同生產事務中，鄉村組織發揮“統”的功能的制度安排。取消農業稅后，通過集體來組織農民，看起來不再可能。二是農民合作，水利部門推薦的辦法是組織農民用水戶協會。從全國情況來看，農民用水戶協會幾乎沒有成功的先例。這與農業部一直推農民專業合作社卻幾乎沒有成功先例完全一樣。三是資本來組織農民，簡單地說，是將大部分農民從農業排斥出去，而讓資本來擴大經營規模，解決土地經營規模太少而無法與大水利對接的困境。在中國有九億農民的背景下面，這顯然是不太可能的事情。
農戶經營規模太少，無法與大水利形成有機的對接，這是當前農田水利建設中的首要難題，其首要表現是大水利與小水利的關系問題，具體展開就更加復雜。因為對農戶來講，與小農相適應的水利是微型水利，微型水利成本高、風險大、投入多，與旱澇保收可以為中國提供糧食安全保證的大水利有巨大落差。
當農戶完全分散時，國家不僅無法從農民那里提取資源，而且難以將資源有效分配給農戶。如何將農民組織起來是一個極為重大的現實問題。現在農業、水利部門有著強大的通過資本進入來推進農業規模經營從而解決農業與市場、與政府相對接的沖動，顯然還缺乏對當前我國三農問題的整體考慮，沒有認識到農業問題僅是其次，最為重要的問題是九億農民問題。如果最終的結果是資本組織農戶，其后果可能是農業問題沒有解決，農民問題卻更加嚴峻而無解。因此，在如何將農民組織起來的問題上有關部門要進一步深入探討，拿出符合中國國情的辦法來。
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