內(nèi)容提要：三十年來，鄉(xiāng)村治安工作中的“群眾路線”發(fā)生了重要變遷。改革初期的群眾路線延續(xù)了集體化時(shí)代的樣態(tài)，直接呼應(yīng)群眾的要求，依靠群眾來維護(hù) 治安，并通過接近群眾來維護(hù)群眾的安全感。新時(shí)期的群眾路線主要包括“接近群眾”，“呼應(yīng)群眾要求”和“依靠群眾維護(hù)治安”則受到了程序法治主義的限制。 群眾路線變遷的同時(shí)，治安聯(lián)防、線人等“專門工作”有所進(jìn)展，基層國家權(quán)力的運(yùn)作則發(fā)生了顯著變遷。與群眾路線相伴的身體治理方式和德行治理方式逐漸衰 落，而與專門工作相伴的技術(shù)治理方式卻未能有效替代，鄉(xiāng)村治安因此陷入了困境。基于此，從社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)濃厚的傳統(tǒng)國家邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代法治國家的進(jìn) 程中，基層國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)保持何種形態(tài)，這是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。
關(guān)鍵詞：群眾路線 鄉(xiāng)村治安 專門工作 國家權(quán)力
20世紀(jì)80年代以來是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要、最劇烈的階段，這個(gè)階段的國家權(quán)力具有雙重性。一方面，與傳統(tǒng)社會(huì)相比，國家權(quán)力不斷擴(kuò)張， 無論是在縱向還是橫向上，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)都滲透日深;另一方面，與20世紀(jì)50-70年代的集體化時(shí)代相比，國家權(quán)力在縱向上卻有所回收，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力 有所減弱。這種雙重性的出現(xiàn)，與集體化時(shí)代中國鄉(xiāng)村的特殊實(shí)踐密切相關(guān)。新中國成立后，為了鞏固新生的人民政權(quán)，打破帝國主義封鎖，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國的歷史使命， 將中國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)國，共產(chǎn)黨通過土地改革對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了革命重組，最終通過人民公社體制將國家權(quán)力成功嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)。人民公社 體制集黨、政、經(jīng)、軍、民、學(xué)于一體，是一種“全能主義”[1]政治社會(huì)形態(tài)，政治權(quán)力幾乎可以隨時(shí)無限地侵入和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域。
20世紀(jì)80年代以來國家權(quán)力的雙重性決定了這個(gè)時(shí)代鄉(xiāng)村治安工作方式的兩面性。一方面，治安工作要對(duì)“全能主義”進(jìn)行冷卻，國家權(quán)力要 為鄉(xiāng)村社會(huì)留出自由和自主空間;另一方面，治安工作同時(shí)要滿足人們對(duì)鄉(xiāng)村秩序的期待和需求，這種期待和需求同人們對(duì)共產(chǎn)黨的認(rèn)同聯(lián)系在一起，同“人民”的 社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)聯(lián)系在一起。因此，新的治安工作既要符合現(xiàn)代國家形態(tài)的要求，又要滿足人們對(duì)國家權(quán)力的特殊期待。那么，在社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)濃厚的傳統(tǒng)國 家轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代法治國家過程中，基層國家權(quán)力到底應(yīng)當(dāng)維持何種形態(tài)?國家到底應(yīng)該如何規(guī)范其治安工作?在20世紀(jì)90年代的新條件下，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)村 混混實(shí)現(xiàn)關(guān)系組織化，鄉(xiāng)村江湖逐漸形成聯(lián)盟格局后，[2]官僚階層和權(quán)力行使者在具體治安工作中又會(huì)如何作為?其效果如何?本文將通過對(duì)三十年來“群眾路 線”歷程的考察，來揭示這些問題。
本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自作者2007年3-9月間在湖南山湘縣、湖北臨江縣和河南平豫縣的選點(diǎn)調(diào)研，[3]也有個(gè)別來自作者在其它地區(qū)的 調(diào)研，還有一些經(jīng)驗(yàn)材料來自報(bào)刊雜志。調(diào)研點(diǎn)的選擇是隨機(jī)的，三個(gè)調(diào)研點(diǎn)都在相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距離縣城或市區(qū)較遠(yuǎn)。調(diào)研主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所和村莊 進(jìn)行。駐村調(diào)研中，與村民同吃同住，調(diào)研方法主要是訪談村干部、村民和一些在村混混，調(diào)研內(nèi)容包括村莊的方方面面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，則與鎮(zhèn)干部或派出所民警 同吃同住。調(diào)研主要方法有二，一是訪談鎮(zhèn)干部、民警和一些在鎮(zhèn)“混混”，調(diào)研內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村治安與穩(wěn)定、鄉(xiāng)村混混、鎮(zhèn)干部和民警的日常工作等;二是查閱 并復(fù)制派出所內(nèi)的相關(guān)檔案資料，主要包括刑事和治安案卷、上級(jí)公安機(jī)關(guān)的下發(fā)文件、縣市公安局的日常簡(jiǎn)報(bào)等。由于鎮(zhèn)干部、民警往往在全縣范圍內(nèi)輪換調(diào)動(dòng)工 作，派出所的相關(guān)資料也反映全縣的情況，因此我調(diào)查所獲得的信息并不限于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是擴(kuò)展到了全縣。
一、改革初期治安工作的“群眾路線”
群眾路線是黨的根本工作路線，是指“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線是由共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根 本宗旨決定的，是實(shí)現(xiàn)黨的宗旨的必然要求和根本體現(xiàn)。“一切為了群眾，一切依靠群眾”，這是群眾路線的核心內(nèi)容，也是群眾路線的基本要求。一切為了群眾， 就是要對(duì)人民負(fù)責(zé)，善于為人民服務(wù)。一切依靠群眾，就是要相信群眾能夠自己解放自己，要尊重和支持人民群眾的創(chuàng)造;既要反對(duì)命令主義，又要反對(duì)尾巴主義; 要注意傾聽人民群眾的呼聲，注意群眾的議論;在工作中注意發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾。“從群眾中來，到群眾中去”，是黨的基本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法，用毛主席的話 來說，就是“將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下 去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐 富”。[4]
雖然治安工作一直強(qiáng)調(diào)“群眾路線與專門工作相結(jié)合”，但20世紀(jì)80年代的中國鄉(xiāng)村不太強(qiáng)調(diào)治安管理作為“專門工作”的一面，而更側(cè)重于 其“群眾路線”的一面。社會(huì)治安工作中“群眾路線”最初來源于毛主席的具體指示。建國初期，為了鞏固新生的人民政權(quán)，針對(duì)當(dāng)時(shí)的國內(nèi)政治和治安形勢(shì)，黨中 央決定，在全國開展鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)。在此期間，毛主席為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)制定了明確的工作路線：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，吸收各民主黨派及各界人士參加， 統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)，嚴(yán)格地審查捕人和殺人名單，注意各個(gè)時(shí)期的斗爭(zhēng)策略，廣泛地進(jìn)行宣傳教育工作(召開各種代表會(huì)，干部會(huì)、座談會(huì)、群眾會(huì)、在會(huì)上舉行 苦主控訴，展覽罪證，利用電影、幻燈、戲曲、報(bào)紙、小冊(cè)子和傳單做宣傳，做到家喻戶曉，人人明白)，打破關(guān)門主義和神秘主義，堅(jiān)決地反對(duì)草率從事的偏 向”。[5]應(yīng)該說，毛主席為政法工作如何走群眾路線所作出的具體指示，確定了基本路線，為政法工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下走群眾路線奠定了重要的思想基礎(chǔ)。
1957年我國第一部《治安管理處罰條例》頒布，中央希望“經(jīng)過充分的群眾工作，依靠廣大農(nóng)民的自覺自愿，依靠廣大農(nóng)民的支持來管理壞分 子，依靠多數(shù)人的支持來約束少數(shù)人侵犯他人利益擾害公共秩序的行為”。中央要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)“實(shí)行群眾路線。在執(zhí)行治安管理處罰條例的時(shí)候，必須依靠廣大 群眾，對(duì)于要求人民遵守國家紀(jì)律這一部分說來，必須堅(jiān)決貫徹說服教育的精神。為此目的，就應(yīng)當(dāng)在群眾中廣泛地進(jìn)行宣傳教育，通過報(bào)紙、廣播、書刊、影片、 戲曲、黑板報(bào)等形式，深入到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、街道和農(nóng)村，向群眾反復(fù)宣傳治安管理處罰條例的意義，……號(hào)召人民群眾自覺遵守，不要違反，并且督促 別人遵守。號(hào)召人民群眾監(jiān)督壞人，不容許壞人破壞秩序。各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常聽取人民群眾的意見”。[6]1957年《治安管理處罰條例》的效力一直維持 到1987年新的《治安管理處罰條例》的施行，其中極度倚重“群眾路線”的工作方式則一直延續(xù)到整個(gè)20世紀(jì)80年代。
20世紀(jì)80年代，社會(huì)治安工作作為“專門工作”的一面還不具較強(qiáng)的特殊職業(yè)性和技術(shù)性，因此具體工作中也一直沿襲著“群眾路線”。在鄉(xiāng) 村治安工作中，群眾路線主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是直接呼應(yīng)群眾的要求，這使得當(dāng)時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村混混和違法犯罪行為的懲罰具有道德標(biāo)準(zhǔn)性;二是依靠群眾來維護(hù)治 安，這使得當(dāng)時(shí)的治安工作具有全民動(dòng)員性質(zhì);三是通過接近群眾來維護(hù)群眾的安全感，保持公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪的威攝力，這使得群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)及其工作具有高 度認(rèn)同。這三個(gè)方面在具體實(shí)踐中往往聯(lián)系在一起，具有整體性。對(duì)群眾路線的極度倚重使得治安工作呈現(xiàn)出群眾司法的樣態(tài)，使得整個(gè)社會(huì)被統(tǒng)一動(dòng)員起來應(yīng)對(duì)治 安問題，使得對(duì)鄉(xiāng)村混混和違法犯罪行為的懲罰具有群眾性和彌散性。
20世紀(jì)80年代，雖然法律精英們開始了人治和法治的爭(zhēng)論，但在中國基層，人們還延續(xù)著之前的革命思維方式，法律上的犯罪和道德上的越軌 還不太為人們所區(qū)分。人們對(duì)犯罪只有籠統(tǒng)的、模糊不清的認(rèn)識(shí)，往往把生活中不能容忍的各種各樣的人歸入到違法犯罪分子這樣籠統(tǒng)的概念中。[7]集體化時(shí)代 的“四類分子”、“五類分子”逐漸淡出人們的生活，取而代之的則是“投機(jī)倒把分子”、“地痞流氓”、“詐騙犯”、“盜竊犯”、“搶劫犯”等新的詞匯，同 時(shí)，諸如“里通外國的敵特分子”、“反革命分子”等革命詞匯還在繼續(xù)沿用，“好吃懶做者”、“亂搞男女關(guān)系者”等傳統(tǒng)詞匯也一直沿用。無論是何種名稱，無 論是名稱背后的罪惡有何不同，這些稱呼背后都體現(xiàn)了人們難以忍受種種越軌行為，越軌人群也處在人們的正常生活之外，受到排斥打擊，是社會(huì)生活中的邊緣群 體。
越軌人群被正常社會(huì)生活邊緣化的理由很多，有的是基于國家法律法規(guī)的規(guī)定，有的則基于集體化時(shí)代的道德和政治意識(shí)形態(tài)，還有的基于傳統(tǒng)社 會(huì)道德。無論基于何種理由，他們都是被群眾所排斥的。至于群眾排斥越軌分子的原因，有的是由于越軌分子直接侵害了群眾的利益，有的則是由于越軌分子直接違 反了群眾的傳統(tǒng)道德觀念，還有的則是由于群眾接受各種“說服教育”后提高了“政治覺悟”，從而對(duì)越軌分子產(chǎn)生了“階級(jí)仇恨”。總之，在20世紀(jì)80年代， 一方面，人們?cè)诜焊锩募w化時(shí)代所培養(yǎng)起來的各種集體情感還沒有消失;另一方面，黨和國家在新的歷史條件下，還在以新的方式培養(yǎng)人們的集體情感。在這 些集體情感的支配下，違法和犯罪行為具有很高的道德性，對(duì)越軌行為的懲罰也因此有很高的彌散性。
尤其是在“嚴(yán)打”期間，道德氣氛愈加濃烈。“嚴(yán)打”是從人治走向法治過程中所發(fā)生的悖論現(xiàn)象，它以運(yùn)動(dòng)式治理的方式開展法治建設(shè)。“嚴(yán) 打”是正規(guī)制度裝置無法保障社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)型期間，國家以執(zhí)政黨在革命年代獲取的強(qiáng)大政治合法性為基礎(chǔ)，通過有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾 為手段，盡可能調(diào)用一切資源來達(dá)到治理目的的工作方式。相對(duì)于當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況來說，這種治理方式是頗為有效的。[8]發(fā)動(dòng)群眾的關(guān)鍵在于將群眾的道德訴求加 進(jìn)法律治理中去。正如一個(gè)親歷者所講，“那時(shí)處在革命的氣氛中，政治性很強(qiáng)，不講那么多法律，法律上的犯罪和道德上的犯罪不分。”當(dāng)時(shí)法律治理要通過“延 伸個(gè)案方法”[9]的方法，不僅僅看越軌者的越軌行為，還要看其一貫表現(xiàn)，結(jié)合干部群眾對(duì)當(dāng)事人的看法。[10]當(dāng)時(shí)許多只是道德問題的案件，由于“民 憤”極大，從而受到嚴(yán)厲懲罰。
20世紀(jì)80年代，雖然人民公社體制已經(jīng)瓦解，但20世紀(jì)90年代中后期嚴(yán)重的治理性危機(jī)尚未出現(xiàn)，鄉(xiāng)村關(guān)系很大程度上還延續(xù)著集體化時(shí) 代的樣態(tài)，村莊集體對(duì)村民的控制力還比較強(qiáng)，鄉(xiāng)村干部對(duì)自身工作的道德認(rèn)同感也比較強(qiáng)，村莊共同道德情感有承載和維護(hù)的主體，黨和政府的意識(shí)形態(tài)也存在有 效的貫徹渠道。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治安工作的道德秩序可以有效維持。當(dāng)時(shí)社會(huì)治安工作通常按照上級(jí)政府的部署，按五個(gè)步驟有序進(jìn)行。第一步，武裝骨干，提高認(rèn) 識(shí)。召開各級(jí)會(huì)議，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開村干部會(huì)議，貫徹文件精神，初步摸清社情，明確重點(diǎn)隊(duì)和重點(diǎn)人。第二步，發(fā)動(dòng)群眾，調(diào)查摸底。這個(gè)過程要召開很多會(huì)， 包括公社書記直接向群眾傳達(dá)精神的公捕大會(huì)、小隊(duì)群眾大會(huì)、大隊(duì)群眾骨干座談會(huì)。深入發(fā)動(dòng)群眾，采取打尖、戳窩、拆團(tuán)伙的辦法抓緊偵察破案，同時(shí)搞好檢舉 揭發(fā)，進(jìn)一步明確重點(diǎn)對(duì)象。第三步，組織專班，抓住重點(diǎn)，開展破案小戰(zhàn)斗。對(duì)可疑人員和可疑物資進(jìn)一步調(diào)查摸底。第四步，辦好法制教育班。對(duì)重點(diǎn)違法人員 和犯罪嫌疑分子在摸清和落實(shí)一兩筆現(xiàn)行違法犯罪事實(shí)材料的基礎(chǔ)上，組織他們學(xué)習(xí)，加強(qiáng)“政策攻心”、分化瓦解工作。第五步，建立組織，訂立合同。通過社會(huì) 治安整頓，完善責(zé)任制，完善幫教制度。
那時(shí)的治安工作中，村干部起著非常重要的作用，他們既是村莊共同道德的維護(hù)者，也是上級(jí)政府的有效代理人。當(dāng)時(shí)公安派出所的建制還不健 全，“專門工作”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，治安工作高度依賴鄉(xiāng)村兩級(jí)來完成，村莊在其中起著非常基礎(chǔ)性的作用。那時(shí)的村莊甚至可以開辦“法制學(xué)習(xí)班”，“幫教”有越軌 傾向的青少年。而在“嚴(yán)打”中，村干部簡(jiǎn)直成為公安機(jī)關(guān)的下級(jí)組織，在實(shí)踐中享有扭送越軌分子去公安機(jī)關(guān)的權(quán)力。在荊州市的普興村，1983年“嚴(yán)打” 中，有十幾個(gè)年輕人遭到了打擊，其中大部分是村干部將他們扭送到公安機(jī)關(guān)的。在荊門市的新王村，當(dāng)時(shí)的村干部將十來個(gè)年輕人扭送公安機(jī)關(guān)。[11]
從上述情況來看，改革初期治安工作中的懲罰直接呼應(yīng)群眾的要求，符合群眾意愿，有時(shí)甚至直接由群眾發(fā)起，對(duì)違法犯罪行為的懲罰也是依靠群 眾，具有全民動(dòng)員性質(zhì)。不僅如此，懲罰行為還以群眾看得到的方式進(jìn)行，這尤其體現(xiàn)在全縣范圍的公審公判大會(huì)的頻繁召開，大會(huì)前后還會(huì)押著罪犯“游街”。一 些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了打擊“歪風(fēng)邪氣”，也會(huì)押著輕微違法者或道德違反者游街，甚至一些村干部也用這種方式懲罰越軌者。下面是對(duì)一次公審公判大會(huì)的描述：
九月十日，根據(jù)××市委的統(tǒng)一部署，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣城召開了有××、××、××、××等公社干群參加的萬人宣判大會(huì)， 會(huì)議人員之多，規(guī)模之大，聲勢(shì)之威嚴(yán)，效果之顯著，正如廣大干群所公認(rèn)的：是我縣前所未有的，它大大震懾了犯罪，鼓舞了人民，是一場(chǎng)將堅(jiān)決打擊刑事犯罪活 動(dòng)的斗爭(zhēng)進(jìn)一步引向深入的大會(huì)，是一場(chǎng)張揚(yáng)法制初見成效的大會(huì)。
大會(huì)前，進(jìn)行了聲勢(shì)浩大、氣勢(shì)威嚴(yán)的游行活動(dòng)。由兩臺(tái)載有全副武裝、雄赳赳氣昂昂的公安干警騎摩托車開路，一臺(tái)設(shè)有高音喇叭的宣傳車為前 導(dǎo)，八臺(tái)坐滿各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指揮督陣的小汽車壓陣，五臺(tái)載著全副武裝的基干民兵的大卡車助威，四臺(tái)裝著被押的各種刑事犯罪分子的囚車穿插其中。隊(duì)伍雄壯宏大，聲 勢(shì)威嚴(yán)浩大，氣氛森嚴(yán)怵然。[12]
對(duì)違法犯罪分子的懲罰是以接近群眾的方式進(jìn)行的。在這次公審公判大會(huì)上，縣委書記代表縣委和縣人民政府向群眾發(fā)表了演講，他要求全縣人民：
要進(jìn)一步提高對(duì)這場(chǎng)嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)斗爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)，積極主動(dòng)投入戰(zhàn)斗，勇敢地檢舉和揭發(fā)各種犯罪分子的罪惡活動(dòng)，與敵人作堅(jiān)決的斗爭(zhēng); 同時(shí)要主動(dòng)地、密切地配合政法公安部門開展斗爭(zhēng)，做政法公安部門的堅(jiān)強(qiáng)后盾;廣大干部群眾，尤其是廣大青少年要在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中提高思想覺悟，增強(qiáng)法紀(jì)觀念， 自覺地抵制剝削階級(jí)思想和一切丑惡東西的影響和侵襲，積極地同違法犯罪行為作斗爭(zhēng);政法公安部門是人民民主專政的重要工具，要有力地行使專政職能，充分發(fā) 揮“刀把子”的威力，在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中要同仇敵愾首當(dāng)其沖，鐵面無私、執(zhí)法如山，做保衛(wèi)人民利益的忠誠衛(wèi)士。
最后，他嚴(yán)正警告一切犯罪分子，只有認(rèn)清形勢(shì)，棄暗投明，悔過自新，迅速投案自首，如實(shí)交代自己和揭發(fā)同伙的罪行，爭(zhēng)取從寬處理，才是唯 一出路;犯罪分子的家屬、親友要明辨是非、抓緊時(shí)機(jī)，配合政府，做好對(duì)犯罪分子的教育和規(guī)勸轉(zhuǎn)化工作，促使他們走坦白從寬的道路;犯罪分子如果心存僥幸， 負(fù)隅頑抗，繼續(xù)隱瞞罪行和繼續(xù)犯罪作惡，必將受到更加嚴(yán)厲的懲罰。[13]
縣委書記的講話具有普遍性，在20世紀(jì)80年代的各種宣傳材料中很容易找到雷同的版本。講話反映了黨和政府對(duì)違法犯罪行為的認(rèn)識(shí)，也反映 了一般群眾對(duì)違法犯罪行為的認(rèn)識(shí)。國家將犯罪行為當(dāng)作“敵人”、“壞分子”對(duì)社會(huì)主義秩序的破壞，嚴(yán)重犯罪者是人民群眾的敵人，當(dāng)然要嚴(yán)厲打擊;在對(duì)“敵 人”和“壞分子”的打擊中，政法公安部門充當(dāng)了“刀把子”，要首當(dāng)其沖地打擊犯罪，保護(hù)人民利益;同時(shí)，對(duì)“敵人”的打擊要依靠群眾，動(dòng)員群眾，群眾是 “刀把子”的堅(jiān)強(qiáng)后盾。“敵人”并非永遠(yuǎn)是“敵人”，而是可以通過勞動(dòng)改造成對(duì)社會(huì)有用的人，因此對(duì)于那些認(rèn)清形勢(shì)、悔過自新、投案自首、如實(shí)交代自己和 揭發(fā)同伙罪行的犯罪分子，可以從寬處理，在接受應(yīng)有懲罰、進(jìn)行勞動(dòng)改造后，重新納入人民群眾的范疇;而對(duì)那些死不悔改的、負(fù)隅頑抗的頑固分子，則應(yīng)給予更 嚴(yán)厲的打擊。群眾并不是一個(gè)完整無缺的整體，他們雖然屬于“好人”，但覺悟常常并不高，因此需要教育，需要黨團(tuán)積極分子深入群眾中進(jìn)行動(dòng)員，動(dòng)員他們同違 法犯罪分子作斗爭(zhēng);群眾中的一部分，尤其是青少年則很容易受“敵人”和“壞分子”拉攏，很容易受到剝削階級(jí)思想和丑惡現(xiàn)象的侵襲，因此需要加強(qiáng)世界觀和人 生觀教育，增強(qiáng)思想道德修養(yǎng)。
上述思維邏輯與集體化時(shí)代如出一轍。1957年《治安管理處罰條例》頒布時(shí)，中央就認(rèn)為，“在這些違反治安管理應(yīng)當(dāng)受到處罰的人中，有一 部分人原來就是各種壞分子。……這些壞分子是我們專政的對(duì)象。對(duì)他們的違法活動(dòng)，是必須實(shí)行專政，必須加以處罰的。……從這個(gè)意義上說，治安管理處罰條例 是人民對(duì)各種壞分子實(shí)行專政的一個(gè)武器。”“還有另外一種情形，這就是在應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為中，還有許多卻是屬于人民中某些輕微的違法行為，……這些行為 的發(fā)生，有些是因?yàn)樗枷胍庾R(shí)上有錯(cuò)誤;有些是道德作風(fēng)上不好;有些是生活上工作上犯了過失”。[14]從實(shí)踐情況來看，人民群眾也從上述角度來看待這一問 題。在前述的公審公判大會(huì)后，群眾紛紛表達(dá)他們的想法：
陳家坊大隊(duì)會(huì)計(jì)陳銀球說，今天這個(gè)會(huì)，開出勁頭來了。會(huì)前，我估計(jì)今天開會(huì)的人不多，今天一開會(huì)，情況大不一樣，我們通知的是一戶一個(gè)， 實(shí)際到會(huì)的有一千六百多，有三分之一的戶關(guān)門，全家參加了大會(huì)。朱祥林一家四代七人參加了大會(huì)，最大的七十八歲，最小的三個(gè)月;陳自翔昨天開了證明，買好 車票，準(zhǔn)備到貴州去探親，后來聽說要開大會(huì)，他退了車票，參加了大會(huì)。這次宣判大會(huì)開得很好，長(zhǎng)了好人的志氣，滅了壞人的威風(fēng)，群眾心里高興啊!只是殺得 太少了，重大的扒子手也要?dú)€(gè)把子，才平民憤。
安加大隊(duì)七十多歲的張桂林說，去年以來，他在鄉(xiāng)場(chǎng)上被扒了三次，其中有兩次發(fā)現(xiàn)了扒子手，但不敢講，不敢抓，只好忍氣吞聲回去了。今天在 大會(huì)上，親眼看到扒子手湯云翔被抓起來了，政府為我們出了氣，我們心里高興啊!只要政府照樣子抓下去，我們今后就不怕扒子手了。[15]
通過開展群眾運(yùn)動(dòng)，國家有效打擊“敵人”和“壞分子”，社會(huì)秩序得以保障，“好人”長(zhǎng)了志氣，“壞人”沒了威風(fēng)，不敢再危害秩序;群眾運(yùn) 動(dòng)還可以教育群眾，防止他們?cè)谏钌瞎ぷ魃戏稿e(cuò)誤。應(yīng)該說，改革初期治安工作中的“群眾路線”，呼應(yīng)了群眾的要求，不但接近群眾，還從群眾運(yùn)動(dòng)中教育群 眾，發(fā)動(dòng)群眾維護(hù)了社會(huì)秩序，將群眾帶進(jìn)國家的具體司法過程中，并從群眾運(yùn)動(dòng)中增強(qiáng)轉(zhuǎn)型期黨和國家政權(quán)的合法性。從實(shí)踐來看，在當(dāng)時(shí)的政治和社會(huì)條件下， “群眾路線”基本上有效維持了社會(huì)秩序，保障了人們的生活安全感。之所以如此，不僅僅是“群眾路線”本身的作用，還與當(dāng)時(shí)國家權(quán)力的運(yùn)作方式，以及當(dāng)時(shí)鄉(xiāng) 村社會(huì)性質(zhì)有關(guān)。這一點(diǎn)，我將在后文詳細(xì)論述。
二、“專門工作”的進(jìn)展
(一)“專門工作”的社會(huì)背景
隨著人民公社體制的瓦解，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化，將村莊與基層政府綁在一起的年代一去不返。村莊從政府的最低一級(jí)逐漸變成了群眾自治單 位，開始獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其獨(dú)立利益日趨凸顯;村干部從政府機(jī)關(guān)的代理人逐漸變成了自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，并有了更多個(gè)人利益的考慮。于是，公安機(jī)關(guān)越來越覺得村 干部“不聽話”，發(fā)現(xiàn)難以通過鄉(xiāng)村組織渠道維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。也許正是在這種背景下，基層政府開始要求村莊成立治保委員會(huì)，作為公安機(jī)關(guān)的“對(duì)口單位”， 負(fù)責(zé)維持村莊內(nèi)部的治安保衛(wèi)工作，對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行協(xié)助。在20世紀(jì)80年代初，公安機(jī)關(guān)開始抱怨村莊，指責(zé)他們工作不力，對(duì)公安機(jī)關(guān)的配合不足。下 文材料是一個(gè)典型例子：
基層組織不夠健全，工作抓得不得力。全社二十八個(gè)大隊(duì)，只有兩個(gè)成立了治保委員會(huì)，其余二十六個(gè)大隊(duì)只有一個(gè)治保主任，孤軍作戰(zhàn)，沒有一個(gè)班子。××鎮(zhèn)的治保組織，也是有頭無腳，遇事臨時(shí)湊合，因而對(duì)違法人員的幫教，在組織思想和工作上都不夠落實(shí)。[16]
其實(shí)，村莊一級(jí)“基礎(chǔ)工作抓得不得力”確有其事。因?yàn)榘殡S著人民公社體制的瓦解，人們的集體主義和革命理想主義也隨之退潮，村干部不再像 從前一樣，毫無保留地為集體、為政府工作，而是逐漸學(xué)得“聰明”起來，開始關(guān)注自己村莊生活的前途和個(gè)人利益。這樣，在沒有具體職業(yè)要求的情況下，村干部 的工作就必然難以回應(yīng)維持現(xiàn)實(shí)秩序的需求。針對(duì)這種情況，政府要求村莊在現(xiàn)有組織之外，重新建立治保組織。在之后的二十多年里，村里的其它組織不斷瓦解減 少，有的被取消，如民兵組織;有的可有可無、名存實(shí)亡，如團(tuán)組織和婦女組織;但治保組織的重要性卻不斷提高，無論怎樣精簡(jiǎn)干部都不會(huì)精簡(jiǎn)治保干部。最初建 立的治保組織沿襲了舊有的鄉(xiāng)村關(guān)系模式，基層政府期望它能夠成為公安機(jī)關(guān)的村級(jí)“對(duì)口單位”，能夠有效維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安，但現(xiàn)實(shí)并沒有按照他們的預(yù)期發(fā) 展，鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)質(zhì)畢竟發(fā)生了變化，不再可能維系簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系。
20世紀(jì)80年代初，由于制度的慣性作用，鄉(xiāng)村關(guān)系，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所與村治保組織及村干部的關(guān)系尚能勉強(qiáng)在原有上下級(jí)關(guān)系的軌道上運(yùn) 行，雖然偶爾也會(huì)脫離這個(gè)軌道，村干部因此遭到基層政府指責(zé)，但這種情況尚不多見。而到20世紀(jì)80年代中后期，這種情況開始變得普遍起來，村級(jí)組織在維 持村莊秩序上越來越缺乏能力，基層政府對(duì)村級(jí)組織的指責(zé)也不斷增多。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村秩序不斷惡化，基層政府在分析其原因時(shí)，基本上都會(huì)指責(zé)村莊組織的軟弱 無力。列舉一例：
近年來，基層治保調(diào)解組織有些削弱，相當(dāng)部分的村治保、調(diào)解主任名存實(shí)亡，工作很不得力。有的甚至沒有配備治保調(diào)解人員，無名無實(shí)。這樣 一來，家庭、鄰里、村組糾紛有的無人過問，有的處理不及時(shí)，不徹底，因而一般糾紛發(fā)展到重大糾紛，甚至升為刑事案件的時(shí)有發(fā)生。[17]
到20世紀(jì)90年代，村莊組織在維系村莊秩序方面的作用進(jìn)一步衰落，這有多方面的原因。首先，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村秩序的危害機(jī)制和 危害形態(tài)也不斷發(fā)展，逐漸超出了村莊和村級(jí)組織所能有效控制的范圍。鄉(xiāng)村江湖聯(lián)盟格局開始形成，村莊甚至基層政府都難以應(yīng)對(duì)。而且，社會(huì)流動(dòng)性的不斷增 強(qiáng)，使得村莊不但難以應(yīng)對(duì)本村混混在外地的危害秩序行為，也難以應(yīng)對(duì)外村混混在本村的危害秩序行為。其次，20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，鄉(xiāng)村 出現(xiàn)了治理性危機(jī)，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部普遍出現(xiàn)對(duì)立情緒，這使基層政府在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序中難以得到農(nóng)民的傾心支持。同時(shí)，村級(jí)組織和村干部也被卷進(jìn)治理性危機(jī)之 中，在維持鄉(xiāng)村秩序上也難有作為。再次，那些有正義感，在乎村莊評(píng)價(jià)和名譽(yù)的村干部陸續(xù)主動(dòng)或被動(dòng)退出村莊政治舞臺(tái)，取而代之的是一些基于利益而上臺(tái)的村 干部，他們常常就是危害村莊秩序的重要因素，至少對(duì)維護(hù)良好的村莊秩序并沒有很大興趣。種種原因疊加在一起，使得20世紀(jì)90年代村級(jí)組織和村干部在維護(hù) 村莊秩序上幾乎毫無作為，也難有作為。
基于這種現(xiàn)實(shí)，承擔(dān)著維護(hù)鄉(xiāng)村秩序?qū)ｉT職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，也越來越對(duì)村莊組織和村干部不抱希望。由于村莊組織和村干部的無所作為和無法作 為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所在維護(hù)村莊秩序時(shí)常常不再通過村一級(jí)，而越來越獨(dú)立作為。到20世紀(jì)90年代中后期，大部分村莊的治保組織似乎不再是公安派出所的“對(duì)口單 位”，治保組織不再協(xié)助派出所維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，而主要負(fù)責(zé)調(diào)解村莊內(nèi)的簡(jiǎn)單民事糾紛，因此似乎變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的下級(jí)“對(duì)口”組織。可能正是基于這 種現(xiàn)實(shí)，從20世紀(jì)90年代中后期開始，公安機(jī)關(guān)在總結(jié)“專門工作”的經(jīng)驗(yàn)與不足時(shí)，逐漸不再提及村級(jí)治保組織，沒有對(duì)他們的期待，也沒有了對(duì)他們的指 責(zé)。從20世紀(jì)90年代中后期的情況反觀20世紀(jì)80年代，之所以那時(shí)公安機(jī)關(guān)不斷指責(zé)村組織，是因?yàn)樗麄儗?duì)村組織在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序還抱有希望，實(shí)踐中村組 織也確實(shí)有所作為。
到20世紀(jì)90年代中后期，村級(jí)組織和村干部已經(jīng)難以在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序中起作用，基層政府由于缺乏有效的組織渠道就更加難以動(dòng)員群眾來維持 鄉(xiāng)村秩序，集體化時(shí)期和20世紀(jì)80年代初的“群眾路線”逐漸喪失了實(shí)踐的可能性。一方面，固然是由于國家正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，[18]治理工作方式發(fā)生了變 化，運(yùn)動(dòng)方式逐漸被作為落后的治理方式遭到拋棄。另一方面則是由于，在當(dāng)時(shí)的治理性危機(jī)面前，農(nóng)民與基層政府的對(duì)立情緒不斷高漲，群眾運(yùn)動(dòng)已經(jīng)無法動(dòng)員起 來。由于基層政府和農(nóng)民的對(duì)立和矛盾，基層政府越來越害怕農(nóng)民聚集起來。因?yàn)闊o論何種原因，只要農(nóng)民聚集起來，矛頭就很容易莫明其妙地指向政府，從而引發(fā) 群體性事件。20世紀(jì)90年代海外媒體樂此不疲地報(bào)道的“農(nóng)民運(yùn)動(dòng)”或“農(nóng)民起義”大多屬于這種性質(zhì)。這種情況下，明智的基層政府就不會(huì)用從前那種“群眾 路線”方式來解決鄉(xiāng)村秩序問題。
在無法有效動(dòng)員群眾的情況下，20世紀(jì)80年代的“公審公判”和“游街”等方式不再能夠起到作用。臨江縣的一位被訪者告訴我，1995年 他在縣城讀中學(xué)時(shí)，縣里組織過一次公審公判大會(huì)，但那時(shí)人們不再有興趣關(guān)注這些，到場(chǎng)的絕大多數(shù)都是被要求參加的中學(xué)生。而且，由于社會(huì)思想的多元化，這 些形式也難以再激起人們的共同情感。當(dāng)時(shí)腐敗已讓人們難以忍受，人們議論最多的是，那些押在臺(tái)上的罪犯都是“沒有關(guān)系的”，“有關(guān)系的”罪犯早就在政法機(jī) 關(guān)的腐敗下逍遙法外。因而他居然對(duì)那些押在臺(tái)上的罪犯的有所同情。這是一種莫名其妙的社會(huì)情緒。福柯認(rèn)為，近代以來刑罰從殘忍向文明轉(zhuǎn)型過程中，之所以廢 除公開處決的儀式，是因?yàn)楣_的刑罰儀式中，民眾角色的多義性，常常導(dǎo)致“法律被顛覆，權(quán)威受到嘲弄，罪犯變成英雄，榮辱顛倒”。[19]公審公判大會(huì)以 及游街等儀式在20世紀(jì)90年代逐漸淡出中國政法實(shí)踐，也許與西方公開處決儀式的衰落有相通之處。
(二)鄉(xiāng)村治安聯(lián)防制度
舊有的“群眾路線”和村級(jí)組織無法應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治安工作和鄉(xiāng)村秩序中的問題，基層公安機(jī)關(guān)就會(huì)通過加強(qiáng)“專門工作”來加以應(yīng)對(duì)。舊有的群眾路線和村級(jí)組織的功能遂被新的形式替代。這主要包括治安聯(lián)防和“線人”兩個(gè)方面的制度建設(shè)。
治安聯(lián)防制度在鄉(xiāng)村普遍建立是在20世紀(jì)80年代末、90年代初。1981年6月黨中央召開工作會(huì)議，針對(duì)當(dāng)時(shí)日益混亂的社會(huì)秩序，首次 提出“社會(huì)治安綜合治理”的方針，要求加強(qiáng)防范和治本工作，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來形成的重打輕防、重治標(biāo)輕治本的思想。1986年公安部治安局下發(fā)了《關(guān)于組建城 市治安巡邏網(wǎng)的意見》，1988年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)又印發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防的請(qǐng)示》。1991年全國人大常委會(huì)和中共中央國務(wù)院下發(fā)《全國人大 常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》。兩個(gè)決定中都指示加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，指示各級(jí)人民政府 動(dòng)員和組織城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村村民以及機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工和學(xué)生，建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)。這一系 列文件的出臺(tái)和實(shí)施，有力地推動(dòng)了治安聯(lián)防制度的建立和發(fā)展，治安聯(lián)防隊(duì)伍就是在治安防范薄弱、治安形勢(shì)嚴(yán)峻的歷史背景下逐步建立起來的。
治安聯(lián)防制度在鄉(xiāng)村的建立，主要基于20世紀(jì)80年代末村級(jí)組織和鄉(xiāng)村體制無法滿足社會(huì)治安管理的需求。在基層警力顯得不足的情況下，治 安聯(lián)防制度就成了一個(gè)補(bǔ)救措施。臨江縣的治安聯(lián)防隊(duì)員李某這樣形容他們和派出所民警的關(guān)系：“我們互相有用。我們是他們的耳目，是他們手腳的延長(zhǎng)。他們一 般是外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須依賴我們才能正常開展工作。”這是大實(shí)話。比如，民警要去村里追捕嫌疑人，不太清楚村里的情形，如果沒有治安聯(lián)防隊(duì)員，就必 須依靠村干部，但村干部很可能與嫌疑人的關(guān)系很好，他就提前通知嫌疑人，在民警到之前，嫌疑人就逃跑了;即使村干部與嫌疑人的關(guān)系不好，村干部也未必愿意 與民警合作，因?yàn)楹献鲿?huì)得罪同村的嫌疑人，自己的生活可能因此遭遇不測(cè)。治安聯(lián)防隊(duì)員對(duì)村里情況很熟悉，工作起來往往事半功倍。李某說：“如果有人在汽車 上玩易拉罐詐騙，我可以直接到騙子家里去抓他，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況我很清楚;而民警就只能跟車，在公車上‘抓現(xiàn)行’。”在某種程度上，治安聯(lián)防隊(duì)員起到了對(duì)從 前村干部的替代作用。
當(dāng)然，根據(jù)規(guī)定，治安聯(lián)防隊(duì)員不能單獨(dú)執(zhí)法，只能在民警的帶領(lǐng)下開展工作。他們單獨(dú)出現(xiàn)時(shí)只能保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，或者發(fā)現(xiàn)了違法犯罪行為后及時(shí)向 民警報(bào)告。即使現(xiàn)場(chǎng)抓獲犯罪嫌疑人，他們也不能處理，只能將其帶到公安機(jī)關(guān)。事實(shí)上，民警和治安聯(lián)防隊(duì)員平時(shí)所干的工作并無實(shí)質(zhì)不同，這也許是一般村民對(duì) 他們并無區(qū)分的原因。不過，治安聯(lián)防隊(duì)員在涉及執(zhí)法權(quán)問題上，還是非常敏感，非常注意保證程序合法，在必要的時(shí)候他們總是拉上民警一起出去應(yīng)對(duì)場(chǎng)面，這大 概是因?yàn)樯霞?jí)不斷強(qiáng)調(diào)程序合法。當(dāng)然，他們也曾遇過或聽說過，頗有經(jīng)驗(yàn)的嫌疑人質(zhì)疑治安聯(lián)防隊(duì)員的執(zhí)法權(quán)的事情，甚至還有聯(lián)防隊(duì)員因此被告上法庭。
應(yīng)該說，治安聯(lián)防隊(duì)是公安機(jī)關(guān)的重要輔助力量，其維護(hù)社會(huì)秩序的效益不可低估，但治安聯(lián)防隊(duì)面臨諸多困境。首先是經(jīng)費(fèi)問題。治安聯(lián)防隊(duì)最 初在1960年代存在于某些大城市。20世紀(jì)70年代，“專業(yè)化”的治安聯(lián)防隊(duì)率先在一些市區(qū)、城鎮(zhèn)建立，一般由企事業(yè)單位以“出人”的形式組建。到了 20世紀(jì)80年代初期，企事業(yè)單位由“出人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;出銀”，“治安聯(lián)防費(fèi)”也就自然而然地出現(xiàn)。從此，“以費(fèi)養(yǎng)隊(duì)，自收自支”，成了該支隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)保障的 特色。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建立治安聯(lián)防隊(duì)時(shí)起，就沿襲了這種特色。這種收費(fèi)制度本身具有內(nèi)在擴(kuò)張性，極容易導(dǎo)致亂收費(fèi)，也確實(shí)導(dǎo)致了普遍亂收費(fèi)。當(dāng)前，“治安聯(lián)防 費(fèi)”、“暫住人口管理費(fèi)”等作為不合理的收費(fèi)，被中央出臺(tái)的法規(guī)予以取消。同時(shí)，法規(guī)要求取消治安聯(lián)防收費(fèi)項(xiàng)目后，“開展有關(guān)工作所必需的費(fèi)用，由各地政 府通過正常經(jīng)費(fèi)渠道妥善解決”。這里所謂的正確渠道，無非是要求政府通過財(cái)政預(yù)算，來解決經(jīng)費(fèi)保障問題。這對(duì)于財(cái)政壓力日益增大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，顯然難以 解決。
比經(jīng)費(fèi)更加重要的問題是治安聯(lián)防隊(duì)員的違法和侵權(quán)。非國家公務(wù)員的治安聯(lián)防隊(duì)員，素質(zhì)本來就不高，又缺乏有力的約束，因此常常發(fā)生違法現(xiàn) 象，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。這往往產(chǎn)生很大的負(fù)面社會(huì)影響，國家對(duì)此高度重視，要求公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理。1993年2月安徽省利辛縣農(nóng)民丁作明因與本村副村長(zhǎng)發(fā) 生糾紛，被鄉(xiāng)派出所關(guān)進(jìn)一間屋子里，3名治安聯(lián)防隊(duì)員對(duì)丁拳打腳踢，并用電警棍、木棍毒打近兩小時(shí)，由于傷勢(shì)過重，丁于次日死亡。公安部1993年5月發(fā) 出通知，針對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)伍中出現(xiàn)的違法違紀(jì)現(xiàn)象，提出了清理整頓措施，要求各地加強(qiáng)對(duì)聯(lián)防隊(duì)伍的管理，實(shí)行干警帶班制度。2003年3月發(fā)生了深圳治安員 打死犯罪嫌疑人事件，鄭州治安員系列搶劫殺人案。胡錦濤、羅干、周永康等中央領(lǐng)導(dǎo)先后作出批示。2004年9月公安部發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對(duì)聘用的 治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，將治安聯(lián)防隊(duì)員清退;2008年1月1日以后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義 留用治安員。
中央的改革意味治安聯(lián)防員將要退出歷史舞臺(tái)，但實(shí)踐總是很復(fù)雜。在平豫縣旺鎮(zhèn)，2005年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，治安聯(lián)防隊(duì)員都被清退，鎮(zhèn)派出所只 剩下六個(gè)民警，只能上班、接警，根本沒有精力顧及其它事情。2006年春節(jié)過后，案件就開始上升，民警根本忙不過來。所長(zhǎng)去找局長(zhǎng)，說人手不夠，局長(zhǎng)說， 你們所六個(gè)人還是多了呢!所長(zhǎng)去找鎮(zhèn)委書記，鎮(zhèn)委書記畢業(yè)于警校，對(duì)派出所的工作非常支持，他說：“你偷偷將能干的聯(lián)防隊(duì)員先找回來，到時(shí)鎮(zhèn)里再給點(diǎn)補(bǔ) 貼，不要讓縣里知道。”旺鎮(zhèn)周圍的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的也采取這種辦法，派出所所長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書記關(guān)系好的，就可以得到支持，要回聯(lián)防隊(duì)員。回來的聯(lián)防隊(duì)員，工 資低得可憐，每月200元。在我調(diào)查時(shí)，他們一方面在忙著上訪，要求政府一次性給付辭退補(bǔ)貼，一方面期望上面放寬政策，能夠?qū)⑺麄兝^續(xù)留用。應(yīng)該說，完全 取消治安聯(lián)防隊(duì)員的做法并不現(xiàn)實(shí)。一方面，治安聯(lián)防隊(duì)員協(xié)助民警工作，發(fā)揮著不可替代和忽視的作用;另一方面，鄉(xiāng)村基層警力嚴(yán)重不足，在短時(shí)間內(nèi)無法得到 足夠補(bǔ)充。面對(duì)農(nóng)村違法犯罪案件日益增多的現(xiàn)實(shí)，在不擴(kuò)充警力的前提下，大規(guī)模地消減聯(lián)防隊(duì)員不利于打擊違法犯罪，不利于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。
(三)“線人”制度
20世紀(jì)80年代中后期，當(dāng)舊有的“群眾路線”和村級(jí)組織無法應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治安工作和鄉(xiāng)村秩序中的問題時(shí)，如果說治安聯(lián)防制度是替代性應(yīng)對(duì)方 式中的“陽面”，那么“線人”制度則是替代性應(yīng)對(duì)方式中的“陰面”。線人制度是警察偵察中的一項(xiàng)固有制度，但在20世紀(jì)80年代中期以前，群眾路線貫徹比 較徹底，警察可以得到幾乎所有群眾的支持和主動(dòng)幫助，村干部也絕對(duì)支持他們，根本不需要用到線人。20世紀(jì)80年代中后期，情況發(fā)生了變化，“線人”逐漸 登場(chǎng)，1984年公安部制定了至今仍為秘密文件的《刑事特情偵查工作細(xì)則》。在我所收集的派出所相關(guān)資料中，最早的“線人”出現(xiàn)在1985年：
……羅是一個(gè)久蹲監(jiān)獄的慣犯，有一套反偵察的伎倆，為了不暴露我方意圖，派出所派出兩名治安耳目潛入腹地，接近羅翔，真真假假、虛虛實(shí)實(shí)，羅翔終于上鉤……[20]
這里的“線人”是指經(jīng)過偽裝、引誘犯罪嫌疑人“上鉤”的特定民警，類似于“臥底”，與現(xiàn)在通常意義上的“線人”還有所不同。通常意義上的 線人，是指公安機(jī)關(guān)發(fā)展的為其獲取情報(bào)信息的人，也稱為特情、耳目。公安機(jī)關(guān)通常將線人分為兩種：紅色線人和灰色線人。紅色線人大多是一些熱心的群眾，愿 意與警方合作，為警方提供特殊情報(bào)。他們充當(dāng)線人有的完全是出于正義感，愛打抱不平，看不慣混混和違法犯罪分子的作為，有的則是為了與派出所處好關(guān)系，還 有的是為了獲取金錢利益。這一點(diǎn)，鄉(xiāng)村的線人與城市里的線人不太一樣，城市里的線人絕大多數(shù)是為了金錢利益而與警方合作。[21]
灰色線人最初一般是警方抓住的小混混，他們犯有治安方面的案件，情節(jié)輕微，警方依法可以從輕處罰。于是民警找他談話，做思想工作，如果他 愿意與警方合作，充當(dāng)線人，警方就直接將他釋放，對(duì)輕微違法犯罪行為不予追究。有極少數(shù)灰色線人可能已涉及犯罪，但警方想讓他們“戴罪立功”，從而將他們 發(fā)展為線人，不過這種人被釋放出去的風(fēng)險(xiǎn)比較大。“人有人道，鼠有鼠目”，灰色線人會(huì)經(jīng)常與警方聯(lián)系，反映情況。比如向警方反映，“××邀請(qǐng)我去盜竊，我 沒有去，最近的盜竊可能是他干的。”許多警察在法輪功組織里也安置有線人，在法輪功組織準(zhǔn)備進(jìn)京之前，這些線人就會(huì)給警察打電話，透露相關(guān)消息。警察每個(gè) 月都會(huì)與灰色耳目定期談話，通常是一起吃頓飯，拉拉家常，聯(lián)絡(luò)感情。平常給他們辦一些力所能及范圍之內(nèi)的事，比如開證明、辦身份證時(shí)，不用他們排隊(duì)，直接 辦好送到他們手上，他們就會(huì)很感動(dòng)，從而積極與警方配合。對(duì)法輪功內(nèi)部的灰色線人，聯(lián)系警察對(duì)他的感情投入比法輪功組織大，他們也會(huì)與警方合作，為警方辦 事。
當(dāng)前鄉(xiāng)村派出所，幾乎在每個(gè)村都安插有線人。在必要的情況下，線人會(huì)將村里的情況報(bào)告給警方。比如，村里出了殺人案件，線人會(huì)告訴警方， 死者平常都與誰有矛盾;村里有異常情況或異常人員來往，或者誰家在組織人，準(zhǔn)備打群架，線人也會(huì)將此類信息提供給警方。平豫縣旺鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng)在其從業(yè)生涯 中所破的兩起跨省綁架討債案件，起點(diǎn)都是村里的線人提供消息說，村里出現(xiàn)了被拘禁的陌生人。對(duì)于線人提供線索，警方在破案后，通常會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金來自特 情費(fèi)用。每一個(gè)警察在案件偵破后，都可以按照規(guī)定申請(qǐng)?zhí)厍楠?jiǎng)金。抓住一個(gè)網(wǎng)上通緝逃犯，可以申請(qǐng)500元的特情費(fèi)用。線人通常只與單個(gè)警察聯(lián)系，一個(gè)派出 所內(nèi)，警察各人都有自己線人，互相之間不傳播;即使警察工作調(diào)動(dòng)，換了管區(qū)，也不交換線人。這當(dāng)然是出于對(duì)線人的保護(hù)。
20世紀(jì)80年代中后期開始，警方一直強(qiáng)調(diào)群眾路線與線人制度相結(jié)合，下文兩段材料可以為證：
三是發(fā)動(dòng)群眾提線索，挖出犯罪團(tuán)伙。如××派出所，根據(jù)去年八月以來井欄、三河等村先后三次發(fā)生機(jī)械被盜案件的情況，到這些地區(qū)發(fā)動(dòng)群眾 提供線索……四是運(yùn)用特情和耳目查獲流竄犯罪團(tuán)伙。如××派出所本月通過治安耳目提供的線索，就先后抓獲了以流竄犯鄭銀年為頭子的16人糾合盜竊團(tuán)伙和以 流竄犯蘇仁中為首的3人流竄盜竊團(tuán)伙……[22]
要在情報(bào)信息方面下功夫。多年的實(shí)踐證明，不管發(fā)生什么事情，只要掌握了情報(bào)信息，就能掌握主動(dòng)，就能夠及時(shí)妥善地處理。我們掌握情報(bào)信息的手段很多，要充分發(fā)揮這些手段和各警種的作用，公秘結(jié)合，多渠道收集信息，做到信息靈，反應(yīng)快……[23]
從20世紀(jì)90年代開始，公安機(jī)關(guān)越來越重視線人制度的建設(shè)，不斷宣傳利用線人破案的成功經(jīng)驗(yàn)，下面是其中一起：
××派出所注重對(duì)特情耳目嚴(yán)格管理，大膽使用，在這次破案戰(zhàn)役中收到了立竿見影的效果。十天時(shí)間內(nèi)，通過特情提供線索，破獲各類刑事案件35起;抓獲了一批勞教在逃又作大案的丁明勝。[24]
現(xiàn)在，線人制度早已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的基本制度，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)此也有硬性要求。臨江縣2002年的派出所工作評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)中要求，民警人均必須物 建治安耳目和特情2人以上，必須建有個(gè)人資料檔案，“缺一人扣0.5分，未發(fā)揮作用的扣1分”。當(dāng)前治安工作中的許多信息只能依靠線人提供，民警們解釋 說，“這與我們的身份有關(guān)，只要我們一出現(xiàn)，很多東西就看不到”。因此他們竭力與一些混混搞好關(guān)系，希望從混混那里獲取破案的關(guān)鍵線索。民警們說，“村干 部一般不敢?guī)椭覀儯覀円膊恢竿麄冏鍪裁词虑椋麄兡懶∨率拢聞e人報(bào)復(fù)”。其實(shí)，很多時(shí)候，村干部甚至?xí)椭旎欤驗(yàn)?ldquo;他們認(rèn)自己村里的人”。 “現(xiàn)在的世道，人人想做紅臉，沒有人愿意做白臉，沒有利益，誰會(huì)幫你?不壞事就可以了。”有的村干部對(duì)警方說，犯罪嫌疑人在家，要求警察來抓捕，背地里卻 又給混混通風(fēng)報(bào)信，讓他們逃掉;大部分村干部明哲保身，兩不得罪，對(duì)混混睜一只眼閉一只眼;只有極少數(shù)村干部會(huì)與警方配合，為警方通風(fēng)報(bào)信。
正是由于村干部在鄉(xiāng)村治安工作中的無所作為，警察對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)員和線人的制度性需求才非常急切;治安聯(lián)防和線人制度作為鄉(xiāng)村治安的“專門 工作”，其發(fā)展才更加緊迫，也更加具有現(xiàn)實(shí)可能性。然而，線人制度也面臨著經(jīng)費(fèi)困境。在調(diào)研中，我不斷聽到基層警察抱怨線人方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)太少，無法有效 開展工作;上級(jí)公安機(jī)關(guān)卻不斷指責(zé)基層派出所思想不夠“解放”，發(fā)展線人太少，跟不上打擊犯罪的需要。
三、新時(shí)期治安工作的“群眾路線”
在“專門工作”日益發(fā)展的背景下，最近十多年來各地農(nóng)村社會(huì)治安卻不斷惡化，鄉(xiāng)村混混日趨興起。當(dāng)農(nóng)民面對(duì)急劇變化的社會(huì)還不知所措時(shí)， 鄉(xiāng)村混混早就在鄉(xiāng)村社會(huì)找到了自身發(fā)展的方向和坐標(biāo)。然而，在20世紀(jì)90年代治理性危機(jī)的背景下，公安派出所由于介入涉農(nóng)事務(wù)被卷進(jìn)基層政府與農(nóng)民的矛 盾中，與農(nóng)民的關(guān)系日益緊張。在涉農(nóng)事務(wù)中，公安機(jī)關(guān)往往與基層政府站在一邊，在農(nóng)民看來充當(dāng)了“打手”的角色，因此在農(nóng)民心中的合法性不斷降低。從20 世紀(jì)90年代起，中央和地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)調(diào)禁止基層公安機(jī)關(guān)介入涉農(nóng)事務(wù)。下面是一個(gè)例證：
最近，監(jiān)利縣發(fā)生一起基層公安機(jī)關(guān)因處置涉農(nóng)問題不當(dāng)而引發(fā)當(dāng)事人自縊身亡的事件。這件事造成很壞的影響，引起中央、省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的 關(guān)注。近日，《湖北日?qǐng)?bào)》等新聞媒體報(bào)道了隨州“處女‘賣淫’案”一事，在社會(huì)引起強(qiáng)烈反響。這兩件事告訴我們，公安機(jī)關(guān)在處理涉農(nóng)、涉計(jì)劃生育、涉群體 性事件、涉群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部矛盾、下崗職工、特困職工等弱勢(shì)群體問題上，一定要慎之又慎，稍有不慎，就會(huì)損害人民群眾的根本利益，就會(huì)損害公安機(jī)關(guān)乃至黨 委、政府的形象……公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，是最廣大人民群眾根本利益的堅(jiān)定捍衛(wèi)者，不是少數(shù)基層官僚主義者的“打手”……[25]
同一份文件附有對(duì)涉農(nóng)事務(wù)中動(dòng)用警力的嚴(yán)格程序匯報(bào)和具體工作要求，上級(jí)公安機(jī)關(guān)要求下級(jí)在涉農(nóng)事務(wù)中只能“熄火”，不能“澆油”。
在鄉(xiāng)村治安日益惡化，而基層公安機(jī)關(guān)與農(nóng)民的矛盾又日益增長(zhǎng)的情況下，“專門工作”同時(shí)面臨困境。治安聯(lián)防制度面臨費(fèi)用和違法侵權(quán)問題。 線人制度的問題也被提出來，包括線人數(shù)量嚴(yán)重不足、質(zhì)量不高、滲透力不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)不足等。[26]在“內(nèi)憂外患”的背景下，公安機(jī)關(guān)從過于強(qiáng)調(diào)“專門工作” 逐漸放開視野，“群眾路線”重新被人提起。1993年，當(dāng)時(shí)的公安部長(zhǎng)在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章，提出“重溫毛主席的教誨，做好新時(shí)期的公安工作”， [27]文章重溫了建國初毛主席提出的，搞好公安工作“最重要的一條，是如何做好群眾的工作，教育群眾，組織群眾”，指出新時(shí)期的公安專門工作更應(yīng)與群眾 路線相結(jié)合。在“專群集合”原則指導(dǎo)下，各地公安機(jī)關(guān)開始了新時(shí)期“群眾路線”的各種嘗試，這些嘗試試圖與群眾建立了密切的聯(lián)系，發(fā)動(dòng)和組織群眾參與治安 管理，實(shí)行警民攜手共同預(yù)防和打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安秩序。在農(nóng)村，這些嘗試主要包括巡訪制度和駐村社區(qū)警務(wù)。
巡訪制度，就是民警定期主動(dòng)深入到轄區(qū)街道居委會(huì)或村民組的群眾中去，通過巡查訪問的方式，調(diào)查了解轄區(qū)的社會(huì)治安情況、犯罪分子的活動(dòng) 規(guī)律與特點(diǎn)，以及各種社會(huì)“熱點(diǎn)”問題，然后采取針對(duì)性措施，及時(shí)預(yù)防、控制及打擊各種違法犯罪活動(dòng)的一種工作制度。巡防制度最初于1993年由河南省寧 陵縣公安局首創(chuàng)，被認(rèn)為是新形勢(shì)下基層派出所工作的新思路和新探索，是對(duì)改革農(nóng)村基層派出所的傳統(tǒng)管理模式的創(chuàng)新，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下專門工作與群眾路線相 結(jié)合的新路子。其基本內(nèi)容有：排查案件線索，調(diào)查“三逃”人員潛址，考察重點(diǎn)人口，收集治安信息，指導(dǎo)治保會(huì)工作，宣傳社會(huì)主義法制，傾聽群眾對(duì)公安機(jī)關(guān) 的意見、建議。其基本方法是搞好“四個(gè)結(jié)合”，即巡訪工作與偵查破案、基礎(chǔ)工作建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合。在具體操作上，要求所長(zhǎng)、指導(dǎo)員、警 長(zhǎng)、民警每月在轄區(qū)內(nèi)定量巡訪，并作好記錄。民警下鄉(xiāng)一律徒步或騎自行車，方便接觸群眾。同時(shí)還建立了周講評(píng)、月定績(jī)、季評(píng)比、年考核的管理制度，保證干 警積極主動(dòng)地開展巡訪工作。[28]
巡訪制收到了一定的效果，被認(rèn)為使“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)的沖擊面明顯擴(kuò)大，使派出所基層工作更有成效，干警隊(duì)伍建設(shè)充滿活力，提高了民警的作風(fēng)和 業(yè)務(wù)素質(zhì)，改善了警民關(guān)系。[29]其優(yōu)勢(shì)在于“攻”“防”一體，不但是一種主動(dòng)預(yù)防手段，而且使治安工作從“被動(dòng)反應(yīng)型”變?yōu)?ldquo;主動(dòng)進(jìn)攻型”，在某種程 度上將治安管理模式由靜態(tài)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)為主。由于民警經(jīng)常深入轄區(qū)巡訪，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種違法犯罪線索，使許多案件能夠及時(shí)破獲，增強(qiáng)了打擊力度;也由 于民警經(jīng)常下鄉(xiāng)巡訪，不斷發(fā)現(xiàn)并打擊犯罪，從而將“嚴(yán)打”寓于日常工作之中;還由于民警經(jīng)常下鄉(xiāng)巡訪，提高了公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)面的控制能力，使得防范工作更 加有效。正是由于巡防制度的效果顯著，1995年河南省公安廳部署全省學(xué)習(xí)寧陵縣的經(jīng)驗(yàn)，全面推廣巡訪制度。各地在學(xué)習(xí)過程中，都將巡訪制度當(dāng)作新時(shí)期的 群眾路線，要求基層干警通過走群眾路線，融入群眾當(dāng)中，做群眾的貼心人，愛民、便民、利民、密切警民關(guān)系，通過巡訪發(fā)現(xiàn)、收集犯罪線索，將巡訪與預(yù)防犯 罪、打擊犯罪、偵察破案相結(jié)合。[30]
“寧陵經(jīng)驗(yàn)”之外，全國還有很多地方也根據(jù)自己各不相同的情況，作了許多類似嘗試，也取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。湖南省洪江市公安局株山派出 所1997年開始推行的“巡訪村警制”，其運(yùn)作形式立足于“巡”，工作核心是巡訪“六上門”，即上門熟悉情況、上門接警辦案、上門送證辦證、上門宣傳法制 和幫教、上門調(diào)解與加強(qiáng)治保工作、上門實(shí)施幫貧工程。民警工作在村寨，生活在村寨，貼近村民，寓管理和防范于巡訪中。[31]四川安縣派出所2003年實(shí) 行的“巡訪制”，實(shí)行責(zé)任區(qū)分片包干，考核到民警個(gè)人，以巡邏和走訪為依托，有效開展工作。其具體工作模式被概括為“一警一區(qū)巡訪百戶，二警聯(lián)勤協(xié)作辦 案，三個(gè)統(tǒng)一規(guī)范行為，四大任務(wù)包干到人，‘五·五’制度落實(shí)到位”。[32]在湖北臨江縣，一個(gè)派出所首創(chuàng)的“月訪百戶”制度，得到了縣公安局的表揚(yáng)和 推廣。這一制度要求每位民警每個(gè)月調(diào)查走訪群眾100戶，被認(rèn)為最大限度地挖掘了群眾潛力，提高了群眾參與嚴(yán)打整治斗爭(zhēng)的主動(dòng)性和積極性，拉近了與群眾之 間的距離。“廣大群眾能通過‘月訪百戶’活動(dòng)，經(jīng)常看到民警的身影，感受到人民警察時(shí)時(shí)刻刻在身邊，無形中增加了與犯罪分子作斗爭(zhēng)的勇氣和信心。” [33]這些嘗試都屬于新時(shí)期公安工作重新貫徹“群眾路線”的具體表現(xiàn)。
駐村社區(qū)警務(wù)是新時(shí)期另一種貫徹“群眾路線”的重要制度。“社區(qū)警務(wù)”是指社區(qū)群體和對(duì)社區(qū)有治安管轄權(quán)的警方密切配合，共同管理社區(qū)治 安、防控違法犯罪活動(dòng)的一種工作方式。在警方的指導(dǎo)下，充分依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，以調(diào)查、發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問題為導(dǎo)向，以預(yù)防減少社區(qū)犯罪為根 本目標(biāo)，不斷增強(qiáng)公眾安全感，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量。人們通常認(rèn)為“社區(qū)警務(wù)”是20世紀(jì)80年代從英國傳入我國的，這其實(shí)是一種誤解。1960年代初， 英國警務(wù)專家訪問我國期間，曾驚異于中國人口最多而發(fā)案最少的社會(huì)治安現(xiàn)實(shí)，將中國治安經(jīng)驗(yàn)帶回英國，提出了“社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”，其核心是警民聯(lián)手合作，搞 好社區(qū)犯罪預(yù)防工作。[34]當(dāng)社區(qū)警務(wù)“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”又回到中國時(shí)，受到了政府和公安機(jī)關(guān)的高度重視，這可能與改革開放后日益惡化的社會(huì)治安有關(guān)。
20世紀(jì)90年代，許多地方在探索社會(huì)治安管理方式中不斷試行了社區(qū)警務(wù)。以廣東梅縣為例，1996年就進(jìn)行了社區(qū)警務(wù)改革，派出所工作 重心轉(zhuǎn)向以管理防范為主，警察角色由“單純執(zhí)法者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社區(qū)工作者”。具體做法一是將派出所轄區(qū)分成若干個(gè)警務(wù)區(qū)，每區(qū)配備數(shù)名專職民警，包干承擔(dān)該 區(qū)域的全部基礎(chǔ)工作;二是在偏遠(yuǎn)和治安復(fù)雜地區(qū)設(shè)立警務(wù)站，民警定時(shí)駐點(diǎn)辦公。警務(wù)站的設(shè)立為群眾提供了就地辦事的方便，也有效解決了群眾一般見不到民 警，案件、糾紛得不到及時(shí)處理，鄉(xiāng)村混混勢(shì)力容易“坐大”等問題。警務(wù)區(qū)的劃分和警務(wù)站的設(shè)立使公安控制網(wǎng)絡(luò)真正覆蓋到了全縣各個(gè)角落。[35]
2002年3月，公安部在杭州召開的全國公安派出所工作會(huì)議上，提出了2005年底在農(nóng)村推行社區(qū)警務(wù)的構(gòu)想。2006年9月，公安部頒 布了《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，要求農(nóng)村公安機(jī)關(guān)推行農(nóng)村社區(qū)警務(wù)，為社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)。《決定》指出，社區(qū)和駐村民警的主要任務(wù)是開展群 眾工作、掌握社情民意、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維護(hù)治安秩序。《決定》要求社區(qū)和駐村民警通過走訪調(diào)查、宣傳發(fā)動(dòng)、巡邏守護(hù)、實(shí)地檢查、警情通報(bào)等 方式做好警務(wù)工作;以開展群眾工作、構(gòu)建和諧的警民關(guān)系為工作核心，有效地預(yù)防和減少社區(qū)和農(nóng)村的犯罪和治安問題。隨后，農(nóng)村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在全國鋪開。到 2007年8月為止，全國已建立了農(nóng)村警務(wù)室8萬多個(gè)，配備駐村民警9萬名。實(shí)踐中，在農(nóng)村通常以一個(gè)或多個(gè)行政村劃分一個(gè)警務(wù)區(qū)、配置駐村民警，試圖逐 步建立農(nóng)村警務(wù)工作新機(jī)制，讓廣大民警天天融匯到人民群眾之中去，近距離防范犯罪，服務(wù)農(nóng)民，第一時(shí)間化解各種矛盾糾紛，讓農(nóng)民時(shí)刻感受到民警就在身邊， 從而增強(qiáng)安全感。
從實(shí)地調(diào)研來看，全國性的駐村警務(wù)戰(zhàn)略有一定的效果，它推動(dòng)了警力下沉、警務(wù)前移，密切了警民關(guān)系，促進(jìn)了很多地方鄉(xiāng)村治安的改善，增強(qiáng) 了農(nóng)民的安全感。具體來說，第一，駐村社區(qū)警務(wù)有一定的凝聚作用，能凝聚村集體和一些民間組織。警察經(jīng)常在村莊里活動(dòng)，村民比較有安全感，犯罪分子不敢放 膽亂來，村干部和村莊中有正義感的村民也敢出來管事。第二，豐富了警方的信息來源。前些年警方的線索來源主要是受害人和線人，群眾不太愿意為警方提供信 息，因?yàn)榫扉L(zhǎng)期游離于村莊生活之外，與群眾交往不多，群眾只在警察抓人罰款時(shí)才見到他們，對(duì)他們不熟悉，感到隔膜。群眾不信任警察，因此也不愿意為他們 提供信息。當(dāng)警察民警在村莊中的出現(xiàn)頻率提高后，群眾和警察就有了良性互動(dòng)，群眾有疑問能找到警察咨詢，有糾紛能找到警察排解，有案情能找到警察舉報(bào)，有 信息也愿意向警察匯報(bào)，警察也能在不經(jīng)意中獲得許多額外有用信息。第三，群眾可以感覺到派出所工作態(tài)度的改變。實(shí)行警務(wù)改革前，派出所基本上是機(jī)關(guān)辦事方 式，民警的任務(wù)由所長(zhǎng)臨時(shí)指派，發(fā)生案件時(shí)下村處理，無事則回營(yíng)待命。實(shí)施駐村社區(qū)警務(wù)后，警察與群眾交道多了，官僚氣息少了，群眾都能感覺出來。
可以說，駐村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是在新時(shí)期治安工作走“群眾路線”最典型形式。當(dāng)然，我們對(duì)其在鄉(xiāng)村治安工作中的作用也不可高估。這一點(diǎn)，我將在下文詳細(xì)論述。
四、基層國家權(quán)力運(yùn)作的變遷
(一)群眾路線與德行治理
在改革開放初期，當(dāng)城鄉(xiāng)社會(huì)秩序日趨惡化時(shí)，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人毅然決定在治安工作中走“群眾路線”，以打擊違法犯罪行為，而此時(shí)人們對(duì)“文 革”期間的群眾運(yùn)動(dòng)還心有余悸，這不能不說是治理方式的路徑依賴和習(xí)慣性選擇。當(dāng)時(shí)治安工作中的“群眾路線”具有全民動(dòng)員性質(zhì)，直接呼應(yīng)群眾的要求，符合 群眾意愿，懲罰違法犯罪行為也依靠群眾，將群眾帶進(jìn)具體司法過程中。應(yīng)該說，這種“群眾路線”基本有效地維持了社會(huì)秩序，這與當(dāng)時(shí)的政治和社會(huì)條件不無關(guān) 系，尤其與當(dāng)時(shí)國家權(quán)力運(yùn)作的方式，以及當(dāng)時(shí)群眾所接受的革命理想主義觀念有關(guān)。套用一句意識(shí)形態(tài)的話，當(dāng)時(shí)干部和群眾的“素質(zhì)”比較高。當(dāng)時(shí)能夠有效解 決治安問題，并非僅僅是“群眾路線”之功，而是由于“群眾路線”與國家權(quán)力的運(yùn)作方式結(jié)合起來了。我們先看一起打擊違法犯罪行為的個(gè)案：
……我局聞悉案情后，認(rèn)為案件性質(zhì)惡劣，必須立即偵察，刻不容緩。領(lǐng)導(dǎo)親自部署方案，組織力量，帶頭出擊偵查。十分鐘內(nèi)，由付局長(zhǎng)鄧云楚 帶領(lǐng)十八名干警驅(qū)車現(xiàn)場(chǎng)。同時(shí)，用緊急電話向有關(guān)公社通報(bào)案情，組織力量一百六十余名干事設(shè)崗堵卡，阻截罪犯。陳家坊區(qū)委、譚府公社對(duì)此案件十分重視，書 記親自出征，有關(guān)單位積極參戰(zhàn)。剛從湘潭出車返回的汽車駕駛員聞?dòng)嵑螅⒓闯鲕囃度霊?zhàn)斗，陳家坊、卻塘等單位的汽車也相繼參戰(zhàn)。特別是潭府公社企業(yè)干部劉 丁生、李十凡兩同志，均是年過半百，不怕風(fēng)險(xiǎn)，不顧一日工作勞累，毅然騎單車沿途追捕罪犯，戰(zhàn)斗在第一線。十一時(shí)三十五分，他倆行至楊亦大隊(duì)橋邊時(shí)，發(fā)現(xiàn) 一個(gè)頭戴白礦工帽的青年，特征相符，行色慌張，便下車尾隨其步行。箭步上前，將青年的雙手抓住質(zhì)問，罪犯拼命掙扎脫右手，拔出匕首，企圖行兇。……在群眾 的幫助下，擒獲了罪犯。……經(jīng)過政策教育，朱犯又供出了兩名罪犯，均系陳家坊公社劉什壩大隊(duì)人。便兵分兩組，驅(qū)車向距發(fā)案地二十余里的劉什壩大隊(duì)出擊，該 地沒通公路，干警步行數(shù)里。次日凌晨二時(shí)四十分，在該隊(duì)干部和民兵的幫助下，包圍了兩犯住宅，分別以巧妙的方法抓獲兩犯，至此人贓俱獲，一舉破獲此案。
這次搶劫案件的迅速偵破，我們的主要體會(huì)是：各級(jí)黨委重視，措施有力，發(fā)動(dòng)群眾充分;堅(jiān)持了專門工作和群眾路線相結(jié)合的方針;充分發(fā)動(dòng)和 依靠群眾，布下了天羅地網(wǎng)，使罪犯無法逃脫;干警發(fā)揚(yáng)了聞風(fēng)而動(dòng)，雷厲風(fēng)行，吃苦耐勞的戰(zhàn)斗作風(fēng)，有力地打擊了罪犯，維護(hù)了社會(huì)治安，為保衛(wèi)四化建設(shè)作出 了貢獻(xiàn)。[36]
在上述個(gè)案中，“群眾路線”是一方面，辦案人員不怕苦、不怕累的精神則是更重要的一方面。公安機(jī)關(guān)在總結(jié)破案經(jīng)驗(yàn)時(shí)看似帶有意識(shí)形態(tài)，其 實(shí)道出了當(dāng)時(shí)辦案的客觀現(xiàn)實(shí)。在技術(shù)條件有限的情況下，辦案高度依賴公安人員的身體在場(chǎng)、崇高的思想道德要求和不怕苦不怕累的工作作風(fēng)，這就是身體治理和 德行治理。在之前的研究中，我指出了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的不同運(yùn)作方式，以國家權(quán)力行使者(包括機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員)對(duì)自身的要求及自身的性質(zhì)特征為依據(jù)，將 國家權(quán)力運(yùn)作分為三種方式(或?qū)用?：身體治理、技術(shù)治理、德行治理。身體治理，是指國家權(quán)力行使者以保持機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員身體在場(chǎng)的方式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治 理;技術(shù)治理，是指國家權(quán)力行使者通過應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治理;德行治理，是指國家權(quán)力行使者以超越職業(yè)要求的思想、道德和品行要求為工作動(dòng)力對(duì) 鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治理。國家權(quán)力的運(yùn)作實(shí)際上由這三種方式(或?qū)用?共同構(gòu)成，其治理效果也由三個(gè)層面綜合決定。[37]下面這起個(gè)案更能代表德行治理的性 質(zhì)：
……為了查清線索，落實(shí)情況，穩(wěn)、準(zhǔn)、狠地打擊刑事犯罪分子的破壞活動(dòng)，××派出所民警常仲元等三人，于五月三十日到了巫山縣，但羅平區(qū) 離縣城還有九十多里路，而且全是山路，交通不便。第二天早晨五點(diǎn)鐘，他們就餓著肚子出發(fā)了，一出巫山縣城，就是高山峻嶺，一條十五里長(zhǎng)的坡路繞上山頂。一 山接一山，爬得他們筋疲力盡，汗流浹背，到下午四點(diǎn)才吃第一頓飯。五點(diǎn)半鐘到達(dá)羅平公社。他們向公社黨委匯報(bào)后，發(fā)揚(yáng)勇敢戰(zhàn)斗、不怕犧牲、不怕疲勞和繼續(xù) 作戰(zhàn)的作風(fēng)，破獲了此案，追回了贓物。[38]
“群眾路線”不但要呼應(yīng)群眾的要求，接近群眾，還要發(fā)動(dòng)群眾，這對(duì)權(quán)力行使者自身提出了要求，要求他們自身能夠貼近群眾，在群眾面前不怕 犧牲個(gè)人利益，吃苦耐勞，表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牡赖聝?yōu)勢(shì)，這在實(shí)踐中就體現(xiàn)為權(quán)力的身體治理和德行治理。如果說群眾路線是當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)工作的政策路線，那么身體治 理和德行治理則是國家權(quán)力運(yùn)作的具體方式。如果沒有身體治理和德行治理方式，群眾路線就無法貫徹到底。沒有權(quán)力的身體在場(chǎng)，群眾就會(huì)對(duì)國家缺乏信心，自身 也缺乏安全感，群眾路線就無法貫徹;沒有權(quán)力的德行治理，權(quán)力行使者就無法以身作則，群眾就會(huì)對(duì)國家缺乏信任，群眾路線也無法貫徹。
同時(shí)，群眾路線能夠有效運(yùn)作，與村干部以及群眾的“素質(zhì)”也有關(guān)系。從20世紀(jì)80年代中后期開始，基層公安機(jī)關(guān)不斷指責(zé)村級(jí)組織“基礎(chǔ) 工作抓得不得力”，應(yīng)該說這種指責(zé)有其道理。因?yàn)榘殡S著人民公社體制的瓦解，人們的集體主義和革命理想主義也隨之退潮，村干部和村莊中的積極分子不再像從 前一樣，在集體主義和革命理想主義的裹挾下毫無保留地為集體、為政府工作。在沒有具體職業(yè)要求的情況下，村干部的工作就必然難以回應(yīng)維持現(xiàn)實(shí)秩序的需求， 于是就會(huì)顯得不得力，而村莊中也難以再出現(xiàn)“多管閑事”的積極分子。但是，基層政府對(duì)村莊基層組織的指責(zé)，需要放到當(dāng)時(shí)社會(huì)的具體背景下去理解。在集體化 時(shí)代，村莊根本沒有所謂的治保組織，村莊秩序卻維持得很好，人民公社瓦解后，村莊秩序出現(xiàn)種種問題。針對(duì)這一問題，政府在現(xiàn)有組織之外，要求村莊另建治保 組織。但即使有了專門的治保組織，也日益難以起到重要作用，無法有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安。因?yàn)樵诩w主義和革命理想主義退潮后，村莊和村民本身發(fā)生了變化， 以村民為基本元素的組織也因此有所不同。
回頭來看，改革初期“群眾路線”的有效貫徹還與村莊熟人社會(huì)有關(guān)，群眾路線正是在村莊熟人社會(huì)中運(yùn)作的。在20世紀(jì)80年代，一方面，人 們?cè)诜焊锩募w化時(shí)代所培養(yǎng)起來的各種集體情感還沒有消失;另一方面，黨和國家在新的歷史條件下，還在以新的方式培養(yǎng)人們的集體情感。在這些集體情感 的支配下，村莊熟人社會(huì)還能有效維持社會(huì)團(tuán)結(jié)，能夠?qū)υ杰壭袨閷?shí)施有效懲罰。群眾路線決定了懲罰不僅要看越軌者的越軌行為，還要看其一貫表現(xiàn)，并結(jié)合熟人 社會(huì)對(duì)當(dāng)事人的看法，這樣就將熟人社會(huì)的道德訴求、共同感情加進(jìn)法律治理中去，使得熟人社會(huì)的“延伸個(gè)案方法”能夠進(jìn)入到法律治理中。
(二)專門工作與技術(shù)治理
20世紀(jì)80年代中后期開始，當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)治安繼續(xù)惡化，運(yùn)動(dòng)式的群眾路線逐漸被各級(jí)政府拋棄，一是因其與現(xiàn)代法治原則相違背，二是因社會(huì) 變遷而日益失效。面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安狀況，政府和公安機(jī)關(guān)只有不斷加強(qiáng)“專門工作”的力度。這從兩個(gè)方面展開，一是擴(kuò)張公安從業(yè)人員，這通過建立治安 聯(lián)防制度來實(shí)現(xiàn);二是突破過去的偵察方式，在鄉(xiāng)村大膽建立線人制度。在基層政府和公安機(jī)關(guān)的社會(huì)動(dòng)員能力降低的背景下，這兩種制度在一定程度上緩解了違法 犯罪信息收集不足的問題。不過，這兩種制度從建立之初就面臨著經(jīng)費(fèi)困難等問題。
“專門工作”的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，與20世紀(jì)90年代后國家權(quán)力的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)型聯(lián)系在一起。20世紀(jì)90年代以后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村社會(huì) 各種公共設(shè)施日益發(fā)展完善，全國大多數(shù)村莊通了公路，政府進(jìn)入農(nóng)村的效率大大提高;同時(shí)，新興技術(shù)不斷得以下鄉(xiāng)，廣大農(nóng)村基本普及了電視和電話，甚至互聯(lián) 網(wǎng)也進(jìn)入了許多村莊，這提高了國家的政策宣傳效率，提高了農(nóng)民與國家的直接交流能力;另外，基層政府的裝備和技術(shù)能力不斷提高，信息收集和儲(chǔ)存能力不斷提 高，對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際控制能力也因此得以提高。誠如吉登斯所言，伴隨著現(xiàn)代民族—國家的成長(zhǎng)，鄉(xiāng)村地區(qū)的人們會(huì)不斷地從地方性的制約中解放出來，直接面對(duì)國家的 全民性規(guī)范，面對(duì)行政監(jiān)視、工業(yè)管理、意識(shí)形態(tài)的影響和制約。[39]這一過程包括兩個(gè)方面，一是通過意識(shí)形態(tài)的滲透提高自身的軟控制能力。這種控制方式 的關(guān)鍵在于讓人們接受國家意識(shí)形態(tài)所宣揚(yáng)的基本觀念，從而提高對(duì)國家權(quán)力和正統(tǒng)秩序機(jī)制的認(rèn)同。廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)的普及，都有利于國家提高這種軟控制能 力。國家意識(shí)形態(tài)通過這些軟控制手段可以將村民成功塑造成公民。二是通過現(xiàn)代技術(shù)手段提高自身的硬性控制能力。國家的制裁能力從公開性地使用暴力轉(zhuǎn)變?yōu)闈B 透性地使用行政力量，警察、身份制度等監(jiān)控，其存在空間日廣，社會(huì)滲透程度日深。這種控制能力的提高，很大程度上來源于通訊與信息提取、儲(chǔ)存手段的高度發(fā) 展，以及交通手段的日益提高，它們使得監(jiān)控體系的發(fā)展達(dá)到了前所未有的程度。
國家技術(shù)治理水平和技術(shù)控制能力的提高，用村民的話來說就是，“現(xiàn)在你只要打個(gè)110，警察馬上就來了”。警察來了，就是國家權(quán)力來了， 就是法律下鄉(xiāng)。法律重新塑造了村民對(duì)村莊秩序的預(yù)期。現(xiàn)在，雖然派出所民警的身體不在場(chǎng)，但是隨時(shí)可以報(bào)案，報(bào)案后糾紛就會(huì)通過法律來解決。這直接受益于 通訊能力和交通能力的提高，以及媒介的日益普及。農(nóng)民日益接受媒介的政策宣傳和普法教育，越來越具有公民意識(shí)，能夠主動(dòng)服膺于國家權(quán)力運(yùn)作的邏輯，國家因 此達(dá)到治理目標(biāo)。正是技術(shù)能力的提高使得身體治理和德行治理的退場(chǎng)得以可能。在這種背景下，國家開始有能力以“技術(shù)治理”的方式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治理，因此 身體治理方式逐漸被邊緣化。基層干部和民警無事不進(jìn)村莊，從身體上越來越遠(yuǎn)離村莊。同時(shí)，政府也越來越不對(duì)干部和民警作德行方面的要求，而只作一般的職業(yè) 道德要求，“德行治理”日益失去魅力。因此，這一時(shí)期，“專門工作”主要以“技術(shù)治理”的方式進(jìn)行。在技術(shù)治理方式不斷進(jìn)步，可以應(yīng)付許多傳統(tǒng)的危害鄉(xiāng)村 秩序行為時(shí)，社會(huì)治安秩序本身也越來越復(fù)雜化，技術(shù)治理方式對(duì)其常常無能為力。
在身體治理與德行治理方式衰落的同時(shí)，與技術(shù)治理方式相伴隨而來的是程序法治主義。程序法治主義試圖對(duì)法律行為，尤其是國家機(jī)關(guān)的行為設(shè) 置法律程序，通過挖掘法律程序種種功能，來保護(hù)個(gè)人權(quán)利，限制政府機(jī)關(guān)的恣意，從而“為權(quán)力結(jié)構(gòu)的改造以及政府合法性·正統(tǒng)性問題的處理提供具有可操作性 的理論支點(diǎn)”。[40]可以說，改革開放以后，中國的法律不斷朝著程序法治主義的方向發(fā)展。但在實(shí)踐中，法律程序的缺陷也非常明顯，它在保護(hù)個(gè)人權(quán)利、限 制政府恣意，杜絕政府“做壞事”的同時(shí)，也取消了政府的許多選擇可能性，束縛了他們“做好事”的手腳。而這在村民看來，沒有做“好事”，則一定是在做“壞 事”。
在程序法治主義的缺陷面前，專門工作的困境被夸張地放大，國家技術(shù)治理能力不足因此凸顯。很多村民都知道，派出所現(xiàn)在要“依法行政”，不 能像以前一樣隨便到抓人。民警也說：“現(xiàn)在村民法律意識(shí)強(qiáng)，知道我們不敢隨便關(guān)人，抓人也要證據(jù)。以前只要有嫌疑，就可以抓人，現(xiàn)在不行了，搞不好農(nóng)民要 告你。”這種情況下，基層民警因此常常選擇有證據(jù)優(yōu)勢(shì)時(shí)，才打擊鄉(xiāng)村混混;反之，干脆放棄履行職責(zé)。一次，派出所民警在臨湖市橋頭村抓賭，遭到了鄉(xiāng)村混混 的集體襲擊，民警遭到毆打。但由于收集證據(jù)困難，派出所并沒有對(duì)此事進(jìn)行立案處理，而是私下秘密地調(diào)查誰是打手，準(zhǔn)備在這些混混因其它事情“碰到”民警的 手中時(shí)，再加以重罰。毫無疑問，這樣做消極影響非常大，一個(gè)村民評(píng)論說：“這樣做是將‘公仇’變成了‘私仇’!”基層干部的正常工作被逼到這種對(duì)法律“選 擇性執(zhí)行”[41]的“非法生存”地步，不能不引起我們的重視和深思。
同時(shí)，公安派出所的警力和經(jīng)費(fèi)普遍不足，許多事情根本沒有精力、沒有財(cái)力去應(yīng)付。臨江市的一個(gè)派出所長(zhǎng)坦率地說：“現(xiàn)在派出所還是要抓收 入，辦案子要錢，財(cái)政收入必須保障。我們有不成文的習(xí)慣，沒錢的案子不打擊，在辦案時(shí)打擦邊球，該打擊的不打擊。這在老百姓看來，就是混混有錢就可以解決 問題。其實(shí)法院、檢察院也這樣，交罰金就可以三年改一年。監(jiān)獄也一樣，交一兩萬就可以減刑，保外就醫(yī)，這些都在社會(huì)上造成不良影響。”
在程序法治主義和財(cái)政困境面前，警察逐漸形成了自己的辦案原則：多一事不如少一事。這在實(shí)踐中體現(xiàn)為對(duì)案件的篩選機(jī)制和對(duì)法律的選擇性執(zhí) 行機(jī)制。通常，民警對(duì)于各種糾紛，沒有出現(xiàn)重大傷害，沒有造成社會(huì)混亂的，可以不過問的，一概不予過問;沒有明確線索或確切證據(jù)的案件，可以不辦的，一概 不辦。否則，往往人力、財(cái)力投入大，收效卻沒有。他們也知道這樣實(shí)質(zhì)上不合法，“但所里就這幾個(gè)人，就這點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，我們能怎么做?”為了應(yīng)對(duì)財(cái)政困境，他們 往往對(duì)案件進(jìn)行篩選：有錢的案件多辦，無錢的案件少辦，甚至盡量不辦。因此派出所給人的印象是熱衷于抓賭、罰款，而不是維護(hù)社會(huì)治安秩序。他們?cè)诜蛇吘?打“擦邊球”，可拘留可罰款的，一般罰款;夠刑事案件的，罰款后就可以變成行政案件處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的這種選擇性執(zhí)法，顯然導(dǎo)致了有限司法資源的人為非法 分配，而這種分配并不是以化解治安工作的困境為出發(fā)點(diǎn)。
派出所應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的諸多做法，給農(nóng)民留下的印象非常不好，在農(nóng)村造成了很壞的社會(huì)效果。村民們說：“現(xiàn)在混混特別多，小偷小摸，敲詐勒 索、尋釁滋事，每年都抓，每年都放，抓抓放放就是那幾個(gè)。”“現(xiàn)在的派出所進(jìn)也容易，出也容易，進(jìn)進(jìn)出出還是那幾個(gè)。”派出所對(duì)此也很困惑，臨湖市的一個(gè) 民警說：“有時(shí)我們抓抓放放是為了派出所的生存，有時(shí)候我們也是出于無奈。現(xiàn)在法律講證據(jù)，證據(jù)不足，我們也只好放人;通常我們也知道壞事就是那幾個(gè)人干 的，但就是找不到證據(jù)。”在這種情況下，派出所民警逐漸也學(xué)會(huì)了輕易不“惹”混混，“要惹就一次把他們送進(jìn)監(jiān)獄，否則混混長(zhǎng)了氣焰，說‘你抓我還是得放 我’;老百姓也以為我們放縱混混，‘警匪一家’，我們值得跟這些混混搞成一家嗎?”
這樣一來，同改革開放之初相比，國家權(quán)力行使的策略和傾向就發(fā)生了很大的變化。國家權(quán)力不再無條件維護(hù)社會(huì)治安，而是在受法律程序約束、 技術(shù)治理能力有限和財(cái)政能力有限的情況下，首先考慮自我保護(hù)和自我生存。在不出事的前提下，警方盡力維護(hù)自身的安全和發(fā)展，然后才考慮維護(hù)社會(huì)治安、打擊 鄉(xiāng)村混混。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村混混勢(shì)力坐大，警察有時(shí)也不得不考慮自己的安全。比如，民警依法本來可以打擊某個(gè)混混，但可能由于怕遭到混混同伙的報(bào)復(fù)，而打消 依法辦事的念頭，選擇睜一只眼閉一只眼，除非事情鬧大了，影響了“安定團(tuán)結(jié)”。這樣，警方似乎總在打擊那些鄉(xiāng)村混混中的“弱者”，而那些勢(shì)力大的“強(qiáng) 者”，卻無能為力。
五、鄉(xiāng)村治安困境及其意涵
鄉(xiāng)村社會(huì)秩序日趨惡化，在程序法治主義、技術(shù)治理能力和財(cái)政壓力的綜合作用下，社會(huì)治安工作幾乎陷入了困境。新時(shí)期的群眾路線是國家應(yīng)付 這種困境的主要方法，包括巡訪制度和駐村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。它們都是先由個(gè)別地方嘗試，在取得了一定的成效，得到上級(jí)的肯定后，再在較大范圍內(nèi)推廣。這兩種制 度同樣受制于程序法治、技術(shù)治理能力和財(cái)政能力的約束。比如，不久前開始在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)施的駐村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，由于公安機(jī)關(guān)的警力十分有限，到目前為 止還只能在縣城鎮(zhèn)、城郊結(jié)合部、尚未設(shè)立派出所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、人口較為集中、治安情況復(fù)雜的行政村設(shè)立駐村警務(wù)室。我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派出所幾乎無 法做到在每個(gè)村莊設(shè)置駐村警務(wù)室。這些制度和措施雖然取得了一定的成效，但在諸種約束下，其效果不應(yīng)被高估。我們不能奢望新時(shí)期的群眾路線能像20世紀(jì) 80年代甚至集體化時(shí)代的群眾路線一樣，較為成功甚至徹底地解決農(nóng)村社會(huì)問題，原因有兩方面。
一方面，當(dāng)前對(duì)鄉(xiāng)村秩序的治理已經(jīng)脫嵌于熟人社會(huì)，不是群眾路線所能解決的。前文已論述，當(dāng)前鄉(xiāng)村混混通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，逐漸形成了一種穩(wěn)定 的組織結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)江湖出現(xiàn)了聯(lián)盟格局。在這個(gè)格局中，上層混混不再需要通過犯罪行為謀取利益，轉(zhuǎn)而依賴灰色手段，可以有效規(guī)避國家的打擊;即使他們?cè)谔厥?時(shí)候需要運(yùn)用犯罪手段，也不再需要親自出手，下層混混甚至?xí)鲃?dòng)代勞;只有下層混混才需要通過犯罪行為謀取利益。而當(dāng)前對(duì)下層混混卻出現(xiàn)了打擊不盡的尷 尬，因?yàn)閷W(xué)校不良少年、留守少年、無業(yè)少年是一支向鄉(xiāng)村江湖補(bǔ)充下層混混的龐大生力軍。[42]江湖聯(lián)盟格局形成后，村莊再難以對(duì)之實(shí)施約束，村民更難以 應(yīng)付。而且，現(xiàn)在村民對(duì)鄉(xiāng)村混混并不那么熟悉，難以提供違法犯罪的確切消息。因此，依靠群眾不如依靠鄉(xiāng)村混混群體內(nèi)部的線人。
另一方面，當(dāng)前的群眾路線與20世紀(jì)80年代的群眾路線有很大不同。20世紀(jì)80年代治安工作中的“群眾路線”實(shí)際上包括三個(gè)方面的內(nèi) 容，一是直接呼應(yīng)群眾的要求，這使得當(dāng)時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村混混和違法犯罪行為的懲罰具有道德標(biāo)準(zhǔn)性;二是依靠群眾來維護(hù)治安，這使得當(dāng)時(shí)的治安工作具有全民動(dòng)員性 質(zhì)，群眾被帶進(jìn)具體司法過程中;三是通過接近群眾來維護(hù)群眾的安全感，保持公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪的威懾力。新時(shí)期的群眾路線僅僅包括“接近群眾”一方面。當(dāng) 前，國家也呼應(yīng)群眾對(duì)社會(huì)治理的要求，也依靠群眾來維護(hù)社會(huì)治安，但這種呼應(yīng)和發(fā)動(dòng)都必須在程序法治主義的框架之下。群眾自發(fā)維護(hù)社會(huì)秩序的具體手段受到 法律的制約。群眾只能配合國家機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)行一些檢舉、提供線索之類的工作，群眾的要求不可能直接轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)的具體行為，更不可能參與到司法 過程中去。因?yàn)楝F(xiàn)代法治是否定群眾運(yùn)動(dòng)的，認(rèn)為群眾運(yùn)動(dòng)不符合法治程序，很容易侵犯人權(quán)。因此，新時(shí)期的群眾路線也不再主張群眾運(yùn)動(dòng)，反對(duì)群眾性司法。
當(dāng)前的群眾路線從某種程度上是重新將“身體治理”方式提上日程，試圖通過身體在鄉(xiāng)村的在場(chǎng)來維持秩序，但并沒有對(duì)駐村民警進(jìn)行德行方面的 要求。而在當(dāng)今社會(huì)，對(duì)民警進(jìn)行德行約束既不現(xiàn)實(shí)，也難做到。也就是說，身體治理和德行治理有脫節(jié)的危險(xiǎn)。事實(shí)上，對(duì)民警的德行缺乏約束，身體治理的效果 就會(huì)大打折扣，群眾路線也就容易流于形式。兩湖平原的很多縣市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所都在村里設(shè)有駐村警務(wù)室，但我駐村調(diào)研中，從來沒有看到警察出現(xiàn)。
當(dāng)然，從理論上說，上級(jí)公安機(jī)關(guān)還可以通過“壓力型體制”[43]來促使新時(shí)期群眾路線的貫徹。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)一直通過“壓力型體制” 和“動(dòng)員型體制”的交替應(yīng)用來維持社會(huì)治安秩序。“壓力型體制”是指一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化 的評(píng)價(jià)體系。上級(jí)組織將任務(wù)層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。在治安工作 中，公安機(jī)關(guān)經(jīng)常采取的“命案必破”、刑事案件指標(biāo)體系就體現(xiàn)了這種壓力型體制。這些任務(wù)和指標(biāo)常常是上級(jí)評(píng)價(jià)的基本標(biāo)準(zhǔn)，因此下級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)際上是在這 種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)作。吳毅的研究則表明，傳統(tǒng)集中的動(dòng)員型體制至今并沒有完全消失，稅費(fèi)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)“迎檢的游戲”就體現(xiàn)了這種體制。[44]在治安工 作中，“嚴(yán)打”和各種專項(xiàng)斗爭(zhēng)也是動(dòng)員型體制的體現(xiàn)。當(dāng)然，“嚴(yán)打”和各種專項(xiàng)斗爭(zhēng)中也有各種數(shù)字評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這正說明了公安工作中“壓力型體制”和 “動(dòng)員型體制”密不可分。多年來的實(shí)踐表明，“壓力型體制”和“動(dòng)員型體制”能夠解決社會(huì)治安中一時(shí)或一個(gè)方面的問題，卻無法全面解決治安工作的困境。
其實(shí)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治安工作的困境源于當(dāng)代中國社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型。我們?cè)趶纳鐣?huì)主義意識(shí)形態(tài)濃厚的傳統(tǒng)國家轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國家過程中，國家 權(quán)力的運(yùn)作方式展開了從傳統(tǒng)的身體治理和德行治理方式向現(xiàn)代的技術(shù)治理方式的轉(zhuǎn)型，國家權(quán)力運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)型與建立法治國家的努力同步，但轉(zhuǎn)型期間國家的財(cái) 政能力又無法跟上現(xiàn)實(shí)需求。這樣一來，舊的治理方式被放棄，新的治理方式又無法按照理想中的模式進(jìn)行運(yùn)作。從我國中西部的財(cái)政狀況來看，國家權(quán)力的這種運(yùn) 作實(shí)態(tài)還將存續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在國家權(quán)力運(yùn)作方式的新舊交替期間，每當(dāng)國家無法應(yīng)付社會(huì)治安管理的困境時(shí)，舊有的權(quán)力運(yùn)作方式總會(huì)被人想起，其種種變換形 式總會(huì)在特定的情況下被應(yīng)用到實(shí)踐中，作為緊急問題和嚴(yán)重困境的應(yīng)對(duì)之道。當(dāng)然，這種變換形式往往既要吸收傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)作方式的積極因素，又不能與新時(shí)期權(quán) 力運(yùn)作的法治基本原則相沖突，其效用因此處于不確定狀態(tài)，它既可能起到積極作用，也可能流于形式。因此，在邁向現(xiàn)代國家的進(jìn)程中，基層國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)保持何 種形態(tài)，這就是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。
邁克爾×曼曾區(qū)分國家權(quán)力的兩個(gè)不同維度：專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力。前者是國家精英凌駕于市民社會(huì)之上的權(quán)力，指國家精英可以不經(jīng)過與市民社 會(huì)常規(guī)的、制度化的協(xié)商妥協(xié)而單獨(dú)采取一系列行動(dòng)。后者則是指國家實(shí)際滲透到市民社會(huì)、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力，它是一種國家通過其基礎(chǔ)設(shè)施滲透 和集中地協(xié)調(diào)市民社會(huì)活動(dòng)的權(quán)力。這兩種權(quán)力構(gòu)成了分析國家權(quán)力的兩個(gè)獨(dú)立維度。在此基礎(chǔ)上，邁克爾×曼區(qū)分了歐洲歷史上四種不同的的國家權(quán)力類型：一是 封建國家，國家專斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力都很弱;二是帝國，國家專制權(quán)力強(qiáng)大，但是基礎(chǔ)權(quán)力弱小;三是官僚制國家，國家的專斷權(quán)力弱小，而基礎(chǔ)權(quán)力強(qiáng)大;四是權(quán) 威主義國家，國家的專斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力都很強(qiáng)大。[45]許多學(xué)者都借用邁克爾×曼的概念和范式來分析國家權(quán)力，如查爾斯×蒂利、米格代爾等。我們也可以 通過它透視當(dāng)代中國基層國家權(quán)力的現(xiàn)況。建立專斷權(quán)力弱小而基礎(chǔ)權(quán)力強(qiáng)大的官僚制國家，是中國邁向現(xiàn)代法治國家進(jìn)程中的理想。不過，當(dāng)前鄉(xiāng)村治安工作的困 境，以及群眾路線的尷尬處境，都表明現(xiàn)實(shí)與理想還有差距，國家對(duì)社會(huì)的滲透和控制能力仍然有限，國家基礎(chǔ)權(quán)力的建設(shè)尚未完成;而且，中國國家基礎(chǔ)權(quán)力的建 設(shè)，很難在現(xiàn)有的理論框架指導(dǎo)下輕松完成。
[1] 鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，牛津大學(xué)出版社(香港)1994年版，第3頁。
[2] 陳柏峰：《鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會(huì)灰色化》，華中科技大學(xué)博士論文，2008，第64-88頁。
[3] 按照社會(huì)科學(xué)的匿名規(guī)則，本文所涉及的關(guān)鍵地名、人名等均已作處理。
[4]《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第899頁。
[5]《毛澤東選集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第39頁。
[6] 羅瑞卿：“關(guān)于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”(1957年10月22日)，http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日訪問。
[7] 強(qiáng)世功：“懲罰與法治：中國刑事實(shí)踐的法社會(huì)學(xué)分析(上)”，載《刑事法評(píng)論》第9卷，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第389頁。
[8] 唐皇鳳：“常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理”，載《開放時(shí)代》2007年第3期。
[9] 關(guān)于“延伸個(gè)案方法”，可參見M. Burawoy, The Extended Case Method, Sociological Theory, vol. 16, no. 1( March 1998);朱曉陽：“‘延伸個(gè)案’與一個(gè)農(nóng)民社區(qū)的變遷”，載《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)論》第2卷，法律出版社2004年版。
[10] 對(duì)此的詳細(xì)論述，可參見陳柏峰：《鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會(huì)灰色化》，華中科技大學(xué)博士論文，2008，第57-62頁。
[11] 未料的是，這些年輕人都被判了重刑，他們出獄后不斷報(bào)復(fù)村干部，這甚至使當(dāng)年的新王村村支書不得不背井離鄉(xiāng)，全家遷走。
[12] 山湘縣公安局：“縣城召開萬人宣判大會(huì)，聲勢(shì)浩大 嚴(yán)懲刑事犯罪活動(dòng)，打響了第一槍”，載《公安工作簡(jiǎn)報(bào)》第八期，一九八三年九月十二日。
[13] 同上注。
[14] 羅瑞卿：“關(guān)于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”，1957年10月22日。http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日訪問。
[15] 山湘縣公安局：“宣判大會(huì)大得人心 人民群眾揚(yáng)眉吐氣 犯罪分子魂飛喪膽”，載《公安工作簡(jiǎn)報(bào)》第八期，一九八三年十月三日。
[16] “堅(jiān)持思想上的疏導(dǎo)工作是搞好綜合治理的有效途徑”，臨江縣人民檢察院文件1983年第2號(hào)。
[17] 山湘縣公安局：“關(guān)于××鄉(xiāng)非正常死亡的情況調(diào)查”，載《公安工作簡(jiǎn)報(bào)》第十二期，一九八五年五月七日。
[18] 參見強(qiáng)世功：《法制與治理》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，自序第15頁。
[19] 福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，三聯(lián)書店2003年版，第66頁。
[20] 臨江縣公安局：“××耳目建功”，載《情況反映》第十八期，一九八五年四月二十日。
[21] 傅劍鋒、成希：“水面下的秘密力量”，“刀尖上的‘無間道’”，載《南方周末》2007年8月9日。
[22] 臨江縣公安局：“我縣在春季破案戰(zhàn)役中半月挖出十一個(gè)犯罪團(tuán)伙”，載《情況反映》第十三期，一九八五年三月二十五日。
[23] 臨江縣公安局局長(zhǎng)吳××在全局科、所、隊(duì)長(zhǎng)會(huì)議上的講話，一九九二年十月八日。
[24] 臨江縣公安局：“大膽使用特情”，載《臨江公安簡(jiǎn)報(bào)》第十三期，一九九一年元月八日。
[25] 湖北省委常委、省政法委書記、公安廳長(zhǎng)陳訓(xùn)秋同志致各市、州、縣(區(qū))公安(分)局長(zhǎng)的信，二〇〇一年八月八日。
[26] 陳玉凡：“新形勢(shì)下的刑事特情工作”，載《河南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》1996年第4期。
[27] 陶駟駒：“重溫毛主席的教誨，做好新時(shí)期的公安工作”，載《人民日?qǐng)?bào)》1993年12月22日。
[28] 劉燦：“巡訪制：農(nóng)村基層公安工作新探索”，載《人民公安》1994年第10期;金守信：“農(nóng)村派出所勤務(wù)制度改革新嘗試”，載《公安研究》1995年第1期。
[29] 劉燦：“巡訪制：農(nóng)村基層公安工作新探索”，同前注。
[30] 參見作者在河南平豫調(diào)查時(shí)收集的平豫、滑縣、安陽等縣市學(xué)習(xí)“寧陵經(jīng)驗(yàn)”的相關(guān)工作體會(huì)材料。
[31] 蔣成樹：“巡訪村警制與農(nóng)村派出所改革”，載《湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2000年第5期。
[32] 楊代根、談天國、曾維平：“改革創(chuàng)新，整合警力資源”，載《四川警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第5期。
[33] 臨江縣公安局：“‘月訪百戶’重實(shí)效，同鑄鐵壁顯聲威”，載《臨江公安簡(jiǎn)報(bào)》第十八期，二〇〇一年六月十二日。
[34] 張莉：“論社區(qū)警務(wù)與群眾路線”，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第1期。
[35] 任恩順：“梅縣農(nóng)村社區(qū)警務(wù)改革新思路”，載《人民公安》1996年第23期。
[36] 山湘縣公安局：“奮戰(zhàn)五小時(shí) 擒拿搶劫犯”，載《公安工作簡(jiǎn)報(bào)》第十期，一九八〇年四月六日。
[37] 陳柏峰：“糾紛解決與國家權(quán)力構(gòu)成”，載《民間法》第8卷，山東人民出版社2009年版。
[38] 臨江縣革命委員會(huì)公安局：“高山擋不住破案人”，載《情況反映》第十六期，一九七五年六月二十四日。
[39] 吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：三聯(lián)書店1998年版，第14-18頁。
[40] 季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，前言。
[41] 徐昕：《論私力救濟(jì)》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第246頁。
[42] 陳柏峰：《鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會(huì)灰色化》，華中科技大學(xué)博士論文，2008，第76-88頁。
[43] 榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社1998年版，第25頁。
[44] 吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂》，三聯(lián)書店2007年版，第41頁。
[45] 邁克爾×曼：《社會(huì)權(quán)力的來源》(第二卷×上)，陳海宏等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版，第68-72頁。
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