義馬市是河南省西部的一個(gè)普通城市，全市總面積112平方公里，轄兩鎮(zhèn)和五個(gè)街道辦事處，總?cè)丝?6.1萬(wàn)人。在2005年，在這樣一個(gè)普通的小城市里發(fā)生了一場(chǎng)“信訪擴(kuò)權(quán)”的變革。這一變革雖說(shuō)較為平常，卻引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，一時(shí)間被定為“義馬模式”的信訪體制成為媒體、學(xué)者議論的焦點(diǎn)。這場(chǎng)信訪變革之所以引起各界關(guān)注，源于“信訪強(qiáng)弱”的傳統(tǒng)爭(zhēng)論。反對(duì)者以法治現(xiàn)代化為基點(diǎn)，認(rèn)為依靠行政手段處理信訪問(wèn)題，偏離了法治的建設(shè)方向，遠(yuǎn)離了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)既定的軌道。贊成者看到的是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情及信訪模式帶來(lái)的效果，改革讓信訪數(shù)量下降，獲得群眾的高度認(rèn)同，政府的合法性也隨之增強(qiáng)。在當(dāng)前國(guó)家高度重視社會(huì)穩(wěn)定及強(qiáng)烈要求社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，有必要重新回顧義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的事件與過(guò)程，理解轉(zhuǎn)型期信訪問(wèn)題的困局及出路。
為什么要改革
信訪制度是一項(xiàng)獨(dú)具中國(guó)特色的政治制度，這項(xiàng)政治制度必須符合不同時(shí)期面臨的中心工作。因此，根據(jù)不同歷史時(shí)期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)狀況及面臨的社會(huì)矛盾，信訪被賦予的主要任務(wù)和職能也有所不同。自1980年開始，信訪制度逐漸從文革時(shí)期的“撥亂反正”回歸到“反映現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”中來(lái)，信訪制度在變革中走向正規(guī)。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，社會(huì)迅速進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變革的同時(shí)，各類社會(huì)矛盾和利益沖突加劇，尤其在2004年以來(lái)，信訪總量也隨之增加，信訪內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化，信訪訴求形式日益尖銳，社會(huì)穩(wěn)定成為國(guó)家高度關(guān)注的問(wèn)題之一，信訪面臨的壓力迅速增大。
義馬同樣面臨這一問(wèn)題。義馬是新興煤炭工業(yè)城市，隨著急速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，拆遷、土地等社會(huì)矛盾越來(lái)越突出，信訪形勢(shì)一度很嚴(yán)峻，2001年全市信訪總量239件，2004年462件，全市信訪總量年均遞增26％赴省進(jìn)京訪、集體上訪由偶發(fā)向普遍蔓延。信訪量的增加，使義馬市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)90％的精力用于接訪。全省大會(huì)上，義馬也多次被點(diǎn)名批評(píng)。2004年，三名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被降職，義馬信訪局長(zhǎng)被免職，信訪問(wèn)題成為義馬市必須加快解決的中心工作。一旦各類信訪問(wèn)題的解決不能在短期內(nèi)取得效果，將會(huì)降低群眾對(duì)政府的信任度，危及到社會(huì)的基本穩(wěn)定。在這種情況下，要從根本上解決問(wèn)題，必須對(duì)信訪體制進(jìn)行改革。義馬果斷決定擴(kuò)大信訪部門的行政權(quán)力，建立以解決問(wèn)題、服務(wù)群眾為主的信訪體制，用“群眾工作”思路解決群眾訴求，化解矛盾，減少上訪量。
“信訪擴(kuò)權(quán)”與有效治理
義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的第一步就是撤銷處理信訪問(wèn)題的信訪局，轉(zhuǎn)而成立群眾工作局（后來(lái)的群工部），辦事處設(shè)群眾工作站，社區(qū)（居委會(huì)）設(shè)群眾工作室，由副市長(zhǎng)兼任群工部長(zhǎng)。群眾工作局在保留原信訪局職能的基礎(chǔ)上，整合民政、人勞社保、司法、科技、公安、國(guó)土資源、城建等部門與群眾利益密切相關(guān)的部分職能和人員，到群眾工作局集中辦公，現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)群眾訴求。形成了以群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)、群眾工作信息員為前哨的四級(jí)群眾工作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，群眾工作局被賦予直接交辦督辦權(quán)、重大決策評(píng)估權(quán)、社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)權(quán)、考核獎(jiǎng)懲建議權(quán)等四項(xiàng)權(quán)力。從群眾工作局設(shè)置的背景、職責(zé)、職權(quán)及目標(biāo)來(lái)看，都高度重視群眾工作，以解決群眾的訴求為出發(fā)點(diǎn)，努力提高為民服務(wù)的責(zé)任和能力。
按信訪條例規(guī)定，信訪局對(duì)群眾訴求能做的是上傳下達(dá)，不能直接查辦，且不能直接受理經(jīng)濟(jì)糾紛、涉法涉訴問(wèn)題，義馬的群眾工作局卻被賦予超于一般信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力。這種權(quán)力的擴(kuò)大也讓其處理問(wèn)題的能力明顯提升，能夠及時(shí)解決群眾的訴求，并因此獲得群眾的高度認(rèn)可。義馬向陽(yáng)小區(qū)用水問(wèn)題的解決是最好例證。向陽(yáng)小區(qū)自1995年建成后，有207戶居民由于沒(méi)安裝自來(lái)水，一直自備井抽水，四樓以上，只能買水。居民為安裝自來(lái)水，多次向自來(lái)水公司交涉無(wú)果，便去義馬群工部反映問(wèn)題。群工部與自來(lái)水公司聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)費(fèi)用較高，居民不愿意出錢，自來(lái)水公司也無(wú)法自支。為保障居民有水吃，由市長(zhǎng)直接督辦此事，最終由財(cái)政撥款解決了群眾的吃水問(wèn)題。問(wèn)題得以有效解決，主要是在于信訪擴(kuò)權(quán)后，群眾工作局不再是問(wèn)題的“中轉(zhuǎn)站”，僅僅按照程序被動(dòng)處理問(wèn)題，而變?yōu)樘幹脝?wèn)題的職能機(jī)構(gòu)，讓問(wèn)題第一時(shí)間“上傳”，快速進(jìn)入行政執(zhí)行階段，化解了繁瑣程序帶來(lái)的拖延與推諉問(wèn)題。
“信訪擴(kuò)權(quán)”是否會(huì)脫離法治的治理軌道，步入“權(quán)大于法”的怪圈，并致使行政權(quán)力的負(fù)面影響的不斷釋放呢？從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，義馬并沒(méi)有否定法律的治理功能，反而積極推動(dòng)法律在問(wèn)題解決中的使用。為解決難題和涉法問(wèn)題，義馬市2008年設(shè)立了巡回法庭，它是義馬法院在群工部設(shè)立的派駐機(jī)構(gòu)，辦案程序與其他法庭一致。巡回法庭主要是回應(yīng)群眾“信上不信下，信訪不信法”的問(wèn)題，巡回法庭不收訴訟費(fèi)，且司法局每天派律師值班，免費(fèi)代寫訴狀。巡回法庭延續(xù)了中國(guó)法律中的調(diào)解功能，極大降低了依靠法律解決問(wèn)題的成本，提高了解決問(wèn)題的效率。2009年的一起案例最能體現(xiàn)巡回法庭的這一功能，義馬鄰縣澠池縣柳榮枝的丈夫崔守才在送工人回家途中發(fā)生車禍后死亡，崔家認(rèn)為屬工傷，公司則認(rèn)為是個(gè)人行為，不同意賠償。在多次交涉無(wú)果的情況下，柳榮枝到義馬群工部上訪，群工部巡回法庭遵循“多調(diào)少判”原則，通過(guò)調(diào)解讓柳榮枝獲得6萬(wàn)元補(bǔ)償。巡回法庭的功能不僅在于對(duì)涉法難題的破解，更重要的是能夠降低法治的使用成本，在法、理、情之間尋找基本平衡，盡力維護(hù)群眾的利益。按信訪條例，涉法涉訴案件信訪局不能受理。義馬群工部副部長(zhǎng)張雪亭指出，“巡回法庭本身是給上訪群眾提供便利的，受理后，還是要按法律程序走。”義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”變革依托行政力量，又不完全拋開法律，在法治的范圍內(nèi)巧妙利用了行政的力量。
當(dāng)前，法治建設(shè)確實(shí)相對(duì)滯后，這種滯后并不是法治建設(shè)的重視不夠，而是法治理念與中國(guó)傳統(tǒng)文化理念不吻合，這一轉(zhuǎn)變是一個(gè)艱巨而長(zhǎng)期的過(guò)程，伴隨這個(gè)過(guò)程而至的是國(guó)家的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以及各類復(fù)雜性、激烈性矛盾的涌現(xiàn)與凸顯。法治不僅難以高效解決數(shù)量龐大的社會(huì)問(wèn)題，且求援法治的社會(huì)成本極高，加上相關(guān)的利益表達(dá)機(jī)制不夠完善，各類問(wèn)題必然涌入信訪渠道。當(dāng)前，基層對(duì)待各類信訪事件往往是以“堵”為主，長(zhǎng)期壓制底層群眾的利益訴求，導(dǎo)致大量的利益訴求無(wú)法表達(dá)，不滿、抱怨、怨恨等情緒充斥在社會(huì)的邊角，越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定問(wèn)題，呈現(xiàn)出越強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定越不穩(wěn)定的局面。義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”力圖避開傳統(tǒng)的維穩(wěn)思路，縮短行政程序的鏈條，以“疏”代“堵”破解信訪困局。義馬的“信訪擴(kuò)權(quán)”及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，結(jié)合中國(guó)的體制結(jié)構(gòu)與治理模式，直接把群眾訴求的問(wèn)題解決在基層，有效避免了問(wèn)題的積壓和激化。義馬信訪體制改革后，信訪量逐年減少，非正常進(jìn)京訪和集體進(jìn)京訪、集體省上訪，2007年后一直為零。義馬市內(nèi)的集體訴求，也從2004年的165批次，逐年減少到2009年的81批次。
群眾路線：信訪改革的精髓
激活群眾路線是義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的主導(dǎo)思路。義馬政府對(duì)信訪改革的總結(jié)，就是用“群眾工作”統(tǒng)攬信訪工作，建立協(xié)同治理的格局。群眾路線是黨的根本路線，其一直貫穿于各項(xiàng)具體工作之中，它直接呼應(yīng)群眾的要求，依靠群眾來(lái)維護(hù)穩(wěn)定，主動(dòng)接近群眾來(lái)了解群眾的訴求。且憲法明確規(guī)定，信訪權(quán)是公民的基本權(quán)利，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。不言自明，信訪工作不是完成行政任務(wù)，而是主動(dòng)貼近群眾，給予群眾表達(dá)訴求的平臺(tái)，讓群眾主動(dòng)反應(yīng)問(wèn)題，及時(shí)解決群眾的問(wèn)題，從群眾工作中增強(qiáng)黨和國(guó)家政權(quán)的合法性。實(shí)際是在地方的遭遇公共事件時(shí)，傾向于動(dòng)用專政機(jī)器、采取強(qiáng)制措施來(lái)維穩(wěn)，而義馬信訪工作的“群眾路線”強(qiáng)調(diào)的是官民之間的良性溝通和順暢互動(dòng)。義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”宗旨明確、程序規(guī)范、制度有效，在服務(wù)群眾為第一要義的宗旨下，把信訪定義為民生，重要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，第一時(shí)間答復(fù)群眾的要求。群眾工作也被納入到干部獎(jiǎng)懲考核體系中，對(duì)“群眾工作不力”的進(jìn)行適度懲罰。2009年義馬先后通報(bào)批評(píng)了12個(gè)單位，誡勉談話7人，黨紀(jì)處分4人。雖然依靠行政力量為民辦事，但并不是所有問(wèn)題都靠行政力量，而是把涉法問(wèn)題納入到巡回法庭，讓法治的問(wèn)題法治，讓行政的歸行政。對(duì)群眾工作的積極態(tài)度讓信訪工作呈現(xiàn)出高效、有序的樣態(tài)，社會(huì)環(huán)境得到根本性扭轉(zhuǎn)，由此為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，2009年，義馬市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全省的排名，由2001年的第33位提升至第5位。義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”的效果不容置疑，這一變革本身的制度訴求也基本實(shí)現(xiàn)。反思起初的質(zhì)疑與困惑，如果沒(méi)有基于群眾路線的擴(kuò)權(quán)，社會(huì)矛盾不僅難以化解，而且問(wèn)題會(huì)變得更為嚴(yán)重。
法治為我們提供的是一個(gè)自由和自我規(guī)范的理想圖景，圖景畢竟與現(xiàn)實(shí)相差較遠(yuǎn)，完全依靠法治將會(huì)讓更多的利益訴求無(wú)法表達(dá)，矛盾無(wú)處釋放而長(zhǎng)期積壓，進(jìn)而給政府帶來(lái)更大的維穩(wěn)壓力。其實(shí)，行政介入只是手段而不是目標(biāo)，法治反對(duì)的僅是行政力量的泛濫，義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”顯然沒(méi)有違背法治的要求，只是重新找回了丟棄的法治傳統(tǒng)，在法治建設(shè)中納入了群眾路線。在群眾路線的指導(dǎo)下，通過(guò)充分利用有限的行政力量，實(shí)現(xiàn)了為民服務(wù)的制度改革目標(biāo)。一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定需要法律，更需要良俗和倫理，義馬信訪制度變革之所以能持續(xù)進(jìn)行并長(zhǎng)期存在，根本原因在于它與國(guó)情和傳統(tǒng)之間的契合。今天，面對(duì)社會(huì)多元利益構(gòu)成和多元價(jià)值取向，政府應(yīng)該付出更多的熱情與真誠(chéng)，配合符合實(shí)際的高超的治理技能，奉獻(xiàn)給需要政府扶助的群體，以真誠(chéng)的溝通和應(yīng)對(duì)，贏得群眾的信任。
法治建設(shè)是轉(zhuǎn)型中國(guó)的善治訴求，也是時(shí)代演進(jìn)中不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，對(duì)于地域廣闊，發(fā)展不平衡的中國(guó)來(lái)說(shuō)，在法治的理想治理圖景未實(shí)現(xiàn)前，不能完全依靠法律來(lái)應(yīng)對(duì)多元、復(fù)雜的社會(huì)訴求，必須合理使用行政力量，讓其成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一種“助力”。從義馬的“信訪擴(kuò)權(quán)”實(shí)踐來(lái)看，恰恰是通過(guò)對(duì)行政資源的合理利用，讓群眾表達(dá)利益的渠道得以完善，各種不可預(yù)期的社會(huì)矛盾被快速化解。可以說(shuō)，義馬“信訪擴(kuò)權(quán)”是當(dāng)前地方政府在處理問(wèn)題時(shí)的一種常規(guī)做法，被經(jīng)常使用在各種中心工作中。義馬只是在處于被動(dòng)狀態(tài)時(shí)，首先使用了這一治理技術(shù)，并且被各界高度關(guān)注，成為公共性的重大事件。由于其成為社會(huì)焦點(diǎn)，行政權(quán)力的行使難以越出職權(quán)范圍，也沒(méi)有像我們所擔(dān)憂的那樣偏離法治的軌道，相反在提升政府合法性的同時(shí)，為法治建設(shè)營(yíng)造了寬松的社會(huì)環(huán)境。因此，對(duì)于義馬經(jīng)驗(yàn)的借鑒，要汲取其治理模式的精髓，而不是技術(shù)上的照搬照抄。
（劉濤：鄭州市社會(huì)科學(xué)院；華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）
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