美金融改革方案存漏洞

美金融改革方案存漏洞

香港商報(bào)

    上周美國(guó)政府宣布金融改革方案,新方案卻令人有雷聲大雨點(diǎn)小的感覺(jué),力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以防止金融海嘯再發(fā)生,有人甚至指下一次金融海嘯再臨只是時(shí)間問(wèn)題。

　　市場(chǎng)原先估計(jì)美國(guó)會(huì)成立超級(jí)金融監(jiān)管局,嚴(yán)格監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu),過(guò)度信貸、衍生工具泛濫,以及管理層花紅等等問(wèn)題。而此次美國(guó)政府公布的金融改革方案,主要是加強(qiáng)聯(lián)儲(chǔ)局的監(jiān)管權(quán)力,尤其是大型金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行、投資銀行及保險(xiǎn)公司,防止這些巨型金融集團(tuán)倒閉令市場(chǎng)產(chǎn)生不可承受的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)新方案另一方面卻削弱了聯(lián)儲(chǔ)局的權(quán)利,為了防止次按及信用卡危機(jī)再發(fā)生,美國(guó)政府成立了新的消費(fèi)金融保護(hù)局(CFPA)。

　　聯(lián)儲(chǔ)局變?yōu)槌?jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　經(jīng)過(guò)2007年次按危機(jī)從而引發(fā)金融海嘯的教訓(xùn),美國(guó)政府將分散在幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者信貸監(jiān)管權(quán)力集中在新成立的消費(fèi)金融保護(hù)局,監(jiān)督銀行消費(fèi)者信貸,預(yù)防濫借再度發(fā)生,拖累整個(gè)金融體系。

　　至於聯(lián)儲(chǔ)局要入市挽救金融機(jī)構(gòu),首先得到財(cái)政部同意方可進(jìn)行,失去了現(xiàn)有的自主獨(dú)立權(quán),但另一方面又增加了監(jiān)管對(duì)沖基金、金融衍生產(chǎn)品、私人金融合約、場(chǎng)外期權(quán)及衍生產(chǎn)品等權(quán)力。聯(lián)儲(chǔ)局基本上從中央銀行、管理及實(shí)施金融及貨幣政策而變身成為一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　新方案放過(guò)信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)令人費(fèi)解

　　總括而言,市場(chǎng)對(duì)新金融改革方案有四大批評(píng):第一是完全沒(méi)有提及管理層的花紅問(wèn)題,金融海嘯發(fā)生其中最主要原因是管理層為了賺取更多花紅而讓公司冒不可承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),而美國(guó)國(guó)際集團(tuán)過(guò)度投資信貸違約掉期是最明顯的例子。;新改革方案完全沒(méi)有改正歪風(fēng),以后管理層不顧風(fēng)險(xiǎn)而拚命擴(kuò)充,隨時(shí)會(huì)有再犯的可能。第二是忽略了監(jiān)管評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),次按風(fēng)暴發(fā)生,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有不可推卸的責(zé)任,標(biāo)準(zhǔn)普爾及穆迪為了賺更多錢(qián),將經(jīng)包裝的次按化妝為AAA最高評(píng)級(jí)的債券,直接令到美國(guó)國(guó)際集團(tuán)因信貸違約掉期而面臨倒閉危機(jī),而美國(guó)政府直接損失達(dá)到2000億美元,而這次改革方案完全放過(guò)信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),實(shí)在令人費(fèi)解。第三是對(duì)大殺傷力的場(chǎng)外衍生產(chǎn)品的監(jiān)管,單是信貸違約掉期單一產(chǎn)品總市值已經(jīng)等於美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)的4倍,有切實(shí)需要將這系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)大幅降低,但新方案仍然容許存在這些大殺傷力衍生武器,有人預(yù)測(cè)信貸違約掉期會(huì)再度肆虐金融市場(chǎng),造成極大的系統(tǒng)破壞。第四是沒(méi)有認(rèn)真改革「大到不能倒閉」的問(wèn)題,房利美、房貸美、花旗集團(tuán)、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)已經(jīng)花了納稅人萬(wàn)億美元,但它們?nèi)匀淮嬖?繼續(xù)燒納稅人的金錢(qián),看來(lái)有需要將這種巨無(wú)霸拆細(xì)。

　　人類(lèi)的貪婪往往會(huì)將理智埋沒(méi),只要這次金融海嘯過(guò)去,市場(chǎng)很快就忘記金融海嘯的教訓(xùn),10年之后全球金融市場(chǎng)又或面臨世紀(jì)金融危機(jī)。

附文：

奧巴馬政府的金融監(jiān)管改革方案（譯）

奧巴馬政府在2009年6月17日拋出了金融改革方案（以美國(guó)財(cái)政部的名義發(fā)布），原文共計(jì)89頁(yè)，詳細(xì)敘述了奧巴馬政府對(duì)于金融監(jiān)管體系的改革方案，包括相關(guān)理由。我選譯了該報(bào)告的引言(introduction)部分，即前10頁(yè)，可以對(duì)計(jì)劃有概貌的了解。如需要進(jìn)一步了解，請(qǐng)閱讀原文。就美國(guó)方面的反應(yīng)而言，贊成與批評(píng)并行（說(shuō)得有點(diǎn)廢話(huà)，美國(guó)從來(lái)沒(méi)有一致通過(guò)什么的，除了911之類(lèi)），有不少人認(rèn)為改革力度不夠。從安然事件之后會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的調(diào)整來(lái)看，美國(guó)作為金融核心國(guó)家，其監(jiān)管政策的最終改革方案將被各國(guó)所仿效。目前的方案還沒(méi)有最后通過(guò)，仍有變數(shù)，不過(guò)大的方面應(yīng)該就是這些了。

以下內(nèi)容由慕峰選譯自

Financial Regulatory Reform

A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation

By Department of the Treasury

轉(zhuǎn)載請(qǐng)包括本文全部?jī)?nèi)容，包括鏈接，嚴(yán)禁用于盈利性目的或私利。

金融監(jiān)管改革

新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管

美國(guó)財(cái)政部

引言

在過(guò)去兩年里我們經(jīng)歷了自大蕭條以來(lái)最為嚴(yán)重的金融危機(jī)。美國(guó)人民正在與失業(yè)、破產(chǎn)、房?jī)r(jià)下滑及儲(chǔ)蓄損失做著艱難的斗爭(zhēng)。這些挑戰(zhàn)迫使政府采取非常規(guī)的措施去拯救我們的金融體系以使人民能夠獲得貸款購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)或房產(chǎn)，為孩子支付學(xué)費(fèi)或?yàn)樯虡I(yè)活動(dòng)提供融資。

這一危機(jī)可以溯源到數(shù)十年前。長(zhǎng)年沒(méi)有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退使得中介和投資者之間孕育出了自滿(mǎn)的氣氛。而諸如長(zhǎng)期資本管理公司臨近破產(chǎn)和亞洲金融危機(jī)這樣近期的金融事件對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很小，這又加劇了我們的市場(chǎng)和企業(yè)對(duì)金融市場(chǎng)反彈的期待。資產(chǎn)價(jià)格尤其是房地產(chǎn)價(jià)格的上升，隱蔽了脆弱的信用貸款標(biāo)準(zhǔn)（credit underwriting standards），也掩蓋了整個(gè)金融體系內(nèi)杠桿增加的情況。

對(duì)我們大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)豐富的金融企業(yè)而言，其風(fēng)險(xiǎn)管理體系沒(méi)有跟上新金融產(chǎn)品的復(fù)雜程度。由于市場(chǎng)缺乏證券化貸款的透明度和標(biāo)準(zhǔn)，這又加劇了貸款標(biāo)準(zhǔn)的削弱。由于投資者過(guò)分依賴(lài)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)規(guī)律一度失靈。而整個(gè)金融服務(wù)行業(yè)的薪酬安排都是以長(zhǎng)期價(jià)值的損失為代價(jià)來(lái)?yè)Q取短期的利潤(rùn)。

普通家庭眼見(jiàn)有不斷增加的機(jī)會(huì)去獲得貸款信用，但他們的所得卻處于消費(fèi)者保護(hù)失利的陰影之下，這使得美國(guó)人背負(fù)著他們并不明白也無(wú)法承受的債務(wù)。

盡管這一危機(jī)有多種原因，目前很明確的是，政府理應(yīng)為避免這些源自失控并且對(duì)我們的金融體系的穩(wěn)定造成損害的諸多問(wèn)題做得更多。對(duì)金融企業(yè)監(jiān)管的缺失和不利對(duì)我們政府的能力提出了挑戰(zhàn)，即如何去監(jiān)督、防范或解決這些企業(yè)所造成的危機(jī)。沒(méi)有監(jiān)管部門(mén)將保護(hù)經(jīng)濟(jì)和金融體系的工作視為一個(gè)整體。現(xiàn)有的對(duì)銀行控股公司(bank holding company)的監(jiān)管集中于保護(hù)子銀行(subsidiary bank)，但沒(méi)有一個(gè)針對(duì)整個(gè)銀企(the whole firm)的完整規(guī)定。投資銀行被允許由其選擇不同的形式以處于不同的監(jiān)管之下，這導(dǎo)致它們規(guī)避了對(duì)杠桿的足夠限制。其他企業(yè)，諸如AIG，擁有保險(xiǎn)存托(insured depositories)，但卻規(guī)避了對(duì)嚴(yán)格的控股公司監(jiān)管的非難，因?yàn)樗鼈儞碛械倪@些存托在技術(shù)上來(lái)說(shuō)并非相關(guān)法律所規(guī)定的“銀行”。

我們現(xiàn)在必須恢復(fù)對(duì)我們的金融體系是一個(gè)整體的信心。對(duì)普通家庭和企業(yè)長(zhǎng)久的經(jīng)濟(jì)傷害將時(shí)刻提醒我們改革我們的金融監(jiān)管體系及使我們的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正軌是多么的必要和迫切。我們必須為金融監(jiān)管建立一個(gè)簡(jiǎn)便且能有效執(zhí)行的新基礎(chǔ)，以對(duì)消費(fèi)者和投資者進(jìn)行保護(hù)，這一基礎(chǔ)應(yīng)具有創(chuàng)新性并且能夠適應(yīng)金融市場(chǎng)的變化。

在下述部分，我們建議進(jìn)行改革以滿(mǎn)足5個(gè)核心目標(biāo)：

（1）促進(jìn)對(duì)金融企業(yè)的有力監(jiān)管（supervision and regulation）。對(duì)于市場(chǎng)功能有關(guān)鍵影響的金融機(jī)構(gòu)(finacial institutions)應(yīng)當(dāng)受限于強(qiáng)力的監(jiān)督(oversight)之下。不應(yīng)出現(xiàn)對(duì)金融體系造成重大風(fēng)險(xiǎn)的金融企業(yè)處于監(jiān)管之外或監(jiān)管不利的情況。在金融監(jiān)督（oversight and supervision）方面，我們需要清晰的課責(zé)(accountability)。我們建議：

     設(shè)立一個(gè)新的金融監(jiān)管部門(mén)的金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（Financial Services Oversight Council of financial regulators），由其識(shí)別新出現(xiàn)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)一體化合作。

     給予聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（譯注：以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)儲(chǔ)”）新的授權(quán)，使其能夠監(jiān)督所有可能對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成危脅的企業(yè)，即便它們不擁有銀行。

     要求所有金融企業(yè)符合更堅(jiān)實(shí)的資本要求（stronger capital）和其他的審慎標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于大型的相互關(guān)聯(lián)(interconnected)企業(yè)而言甚至有更高的標(biāo)準(zhǔn)。

     設(shè)立一個(gè)新的國(guó)家銀行總監(jiān)（National Bank Supervisor），由其監(jiān)督所有的聯(lián)邦特許銀行。

     廢除聯(lián)邦儲(chǔ)蓄章程（federal thrift charter）和其他允許存款機(jī)構(gòu)(depository institutions)規(guī)避聯(lián)儲(chǔ)關(guān)于銀行控股公司規(guī)定的漏洞。[1]

l         對(duì)沖基金和其他私募期貨基金(private pools of capital)的顧問(wèn)需要在美國(guó)證監(jiān)會(huì)(SEC)注冊(cè)。

（2）建立對(duì)金融市場(chǎng)的全面監(jiān)管。我們的主要金融市場(chǎng)必須足夠強(qiáng)健，以經(jīng)得起系統(tǒng)范圍的壓力和一個(gè)或多個(gè)大型機(jī)構(gòu)的失利（failure）。我們建議：

     強(qiáng)化證券市場(chǎng)的規(guī)制，包括對(duì)市場(chǎng)透明度提出新的要求，對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行更強(qiáng)規(guī)制，以及要求發(fā)行人和原始權(quán)益人（originators）在證券化債務(wù)中保留金融權(quán)益。

     對(duì)所有的OTC衍生產(chǎn)品進(jìn)行全面監(jiān)管。

     對(duì)聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行了新的授權(quán)，使其能夠監(jiān)督支付，清算，和結(jié)算。

（3）保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受金融濫用的損害。為了重建我們市場(chǎng)中的信用(trust)，我們需要對(duì)消費(fèi)者金融服務(wù)和投資銀行進(jìn)行有力和持續(xù)的監(jiān)管。我們不應(yīng)將這一監(jiān)管建筑在推測(cè)或抽象模型的基礎(chǔ)上，而應(yīng)當(dāng)建筑在人們是如何進(jìn)行金融決策的真實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。我們必須推進(jìn)透明、簡(jiǎn)便、公平、課責(zé)和便利（access）。我們建議：

    設(shè)立一個(gè)新的消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Agency），令其保護(hù)消費(fèi)者在金融業(yè)免受不公平、欺詐和違規(guī)操作(abusive practices)的損害。

    制定更有力的規(guī)定，以促進(jìn)透明、公平，并使消費(fèi)者和投資者獲得合理的產(chǎn)品和服務(wù)。

    為消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)的提供者建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)并對(duì)其設(shè)定更高的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論其是否屬于銀行的一部分。

（4）向政府提供其所需的金融危機(jī)管理工具。我們需要明確，政府需要管理危機(jī)的工具，以便一旦危機(jī)發(fā)生，我們不會(huì)在緊急救援（bailout）和金融崩潰之間作出被動(dòng)選擇。我們建議：

    建立一個(gè)新的體制以解決非銀行金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)可能會(huì)造成的嚴(yán)重系統(tǒng)性影響。

    修改對(duì)聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款授權(quán)以促進(jìn)課責(zé)。

（5）提高國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)國(guó)際合作。我們所面臨的挑戰(zhàn)并非只是美國(guó)的挑戰(zhàn)，而是全球的挑戰(zhàn)。因此，如同我們要在美國(guó)建立一個(gè)高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，我們必須要求世界同樣如此。我們建議：

   要求進(jìn)行國(guó)際改革以支持我們?cè)趪?guó)內(nèi)的努力，包括增強(qiáng)資本架構(gòu)（capital framework）；促進(jìn)對(duì)全球金融市場(chǎng)的監(jiān)管；對(duì)活躍的跨國(guó)企業(yè)進(jìn)行合作監(jiān)管；強(qiáng)化危機(jī)管理工具。

除了對(duì)監(jiān)管的授權(quán)和實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性改革之外，本報(bào)告還包括對(duì)于我們監(jiān)管體系的重大重構(gòu)的建議。我們建議設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由財(cái)政部官員任主席，聯(lián)邦主要的金融監(jiān)管部門(mén)的首腦作為其成員。我們也建議設(shè)立兩個(gè)新的機(jī)構(gòu)。我們建議設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局，其作為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，在信用、儲(chǔ)蓄及支付市場(chǎng)對(duì)消費(fèi)者予以保護(hù)。我們也建議設(shè)立國(guó)家銀行總監(jiān)，其以獨(dú)立的身份隸屬于財(cái)政部并作為單一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦特許存款機(jī)構(gòu)（federally chartered depository institutions）的監(jiān)管。為了推進(jìn)在保險(xiǎn)領(lǐng)域的國(guó)際合作，我們建議在財(cái)政部下設(shè)國(guó)際保險(xiǎn)辦公室（Office of National Insurance）。

在我們的建議下，聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）將保持其對(duì)州許銀行（state-chartered banks）的監(jiān)管角色，而國(guó)家信用社管理局（National Credit Union Administration, NCUA）將保持其對(duì)信用單位的權(quán)力。證監(jiān)會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）將保持其現(xiàn)有的作為市場(chǎng)監(jiān)管者的責(zé)任和權(quán)力，盡管我們建議協(xié)調(diào)期貨和證券的監(jiān)管框架。

本報(bào)告所包括的建議并不代表一套完整的金融監(jiān)管領(lǐng)域所需要的改革方案。今后應(yīng)當(dāng)有更多所為。我們專(zhuān)注于本質(zhì)的方面：解決目前危機(jī)的原因，建立一個(gè)對(duì)消費(fèi)者公平且更穩(wěn)定的金融體系，幫助防范未來(lái)的危機(jī)。

上述建議是經(jīng)廣泛商討后的產(chǎn)物，參與者來(lái)自：總統(tǒng)工作委員會(huì)金融市場(chǎng)部門(mén)（President’s Working Group on Financial Markets）的成員，國(guó)會(huì)議員，學(xué)者，消費(fèi)者和投資者的擁護(hù)者，社區(qū)組織，商業(yè)界，工業(yè)和市場(chǎng)參與者。

1. 促進(jìn)對(duì)金融企業(yè)的有力監(jiān)管

在導(dǎo)致目前金融危機(jī)的這些年份里，風(fēng)險(xiǎn)在我們的金融體系內(nèi)加劇產(chǎn)生。資產(chǎn)價(jià)格尤其是房產(chǎn)價(jià)格的升高，隱蔽了貸款標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重惡化。國(guó)家最大的金融企業(yè)已經(jīng)高度杠桿化，它們開(kāi)始變得依賴(lài)于不穩(wěn)定的短期融資。在很多事例中，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的脆弱使得它們不明白（unaware of）資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)及表外的風(fēng)險(xiǎn)敞口增加。信用爆炸緊隨著房產(chǎn)泡沫。由于能隨意獲得短期貸款信用，企業(yè)在危機(jī)中并沒(méi)有為它們所需的流動(dòng)性進(jìn)行任何計(jì)劃。當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格開(kāi)始下降并且市場(chǎng)流動(dòng)性?xún)鼋Y(jié)時(shí)，企業(yè)被迫返還貸款，并被限制其家庭和商業(yè)的信用。

我們的監(jiān)管框架無(wú)法應(yīng)對(duì)這樣大范圍的危機(jī)。誠(chéng)然，我國(guó)大多數(shù)最大的、相互關(guān)聯(lián)程度最高的及杠桿化程度最高的金融企業(yè)確實(shí)處于聯(lián)邦政府部門(mén)的監(jiān)管之下。但這些形式的監(jiān)管并不足夠也并不一致。

首先，資本要求和流動(dòng)性要求過(guò)低。監(jiān)管部門(mén)并未要求企業(yè)持有足以覆蓋（cover）交易性資產(chǎn)（trading assets）、高風(fēng)險(xiǎn)貸款（high-risk loans）及表外債務(wù)（off-balance sheet commitments）的足夠資本，也未要求企業(yè)在經(jīng)濟(jì)情況良好時(shí)增資以為在經(jīng)濟(jì)情況不好時(shí)作準(zhǔn)備。監(jiān)管者也未要求企業(yè)作出計(jì)劃來(lái)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性的嚴(yán)重削減。

其次，在系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門(mén)并未考慮大型的、相互關(guān)聯(lián)的及高杠桿化機(jī)構(gòu)的失利將加害于金融體系和經(jīng)濟(jì)。

再次，聯(lián)邦多個(gè)部門(mén)對(duì)于大型金融企業(yè)合并運(yùn)營(yíng)（consolidated operations）的監(jiān)管責(zé)任被割裂了。監(jiān)管責(zé)任的條塊劃分和關(guān)于“銀行”法律定義的漏洞使得銀行的擁有者和其他保險(xiǎn)存托機(jī)構(gòu)可以選擇其監(jiān)管者。

最后，投資銀行的運(yùn)營(yíng)缺乏政府足夠的監(jiān)督。貨幣市場(chǎng)共同基金易受到傷害。對(duì)沖基金和其他私募期貨基金完全處于監(jiān)管框架之外。

為了創(chuàng)立一個(gè)金融監(jiān)管的新基礎(chǔ)，我們將促進(jìn)建立對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)更有力和更一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。相似的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并且不應(yīng)有所差別、漏洞或有機(jī)會(huì)簡(jiǎn)易適用。

我們建議設(shè)立由財(cái)政部官員任主席的金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由其填補(bǔ)監(jiān)管漏洞，促進(jìn)政策和糾紛解決的合作，識(shí)別企業(yè)和市場(chǎng)行為中新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。該委員會(huì)將包括聯(lián)邦主要監(jiān)管部門(mén)的首腦并由財(cái)政部永久配備工作人員。

我們建議改進(jìn)聯(lián)儲(chǔ)目前對(duì)于銀行控股公司的監(jiān)管權(quán)力，以建立對(duì)擁有銀行的公司的全面監(jiān)管的課責(zé)制度。具體而言，那些因其失利(failure)而將導(dǎo)致體系穩(wěn)定的相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)處于聯(lián)儲(chǔ)的全面監(jiān)管之下，無(wú)論它們是否擁有保險(xiǎn)存托機(jī)構(gòu)。這些企業(yè)不應(yīng)能夠通過(guò)改變它們的法律結(jié)構(gòu)而規(guī)避對(duì)它們風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的監(jiān)督。

在我們的建議中，最大的，最具有相互關(guān)聯(lián)性的，以及杠桿化程度最高的機(jī)構(gòu)將面臨比其他企業(yè)更嚴(yán)格的審慎監(jiān)管，包括更高的資本要求和更有力的合并監(jiān)管（consolidated supervision）。實(shí)際上，我們的建議將迫使這些企業(yè)將那些它們?cè)谑Ю麜r(shí)會(huì)轉(zhuǎn)由社會(huì)承擔(dān)的花費(fèi)內(nèi)化為其自身的成本。

2. 建立對(duì)資本市場(chǎng)的全面監(jiān)管

目前的金融危機(jī)是在我們的金融市場(chǎng)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期且顯著的發(fā)展和創(chuàng)新之后而發(fā)生的。新的金融工具允許信用風(fēng)險(xiǎn)廣泛擴(kuò)張，使得投資者能夠以新的方式多樣化其投資組合，并使銀行能夠?qū)⑺鼈冊(cè)痉磻?yīng)在資產(chǎn)負(fù)債表中的風(fēng)險(xiǎn)予以掩蓋。通過(guò)證券化，按揭和其他貸款能與相似的貸款聚合，并按份出售給大量及分散的具有不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者。通過(guò)信用衍生產(chǎn)品，銀行能將它們的大量信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方而不用出售相關(guān)貸款(underlying loans)。這樣的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)被認(rèn)為能夠廣泛地減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，并有助于更好地分配資源。

然而，上述程序非但沒(méi)有合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，反而經(jīng)常將風(fēng)險(xiǎn)以不透明和復(fù)雜的形式予以集中。就由支付、清算和結(jié)算構(gòu)成的市場(chǎng)基礎(chǔ)而言，以及就全國(guó)金融監(jiān)管而言，創(chuàng)新對(duì)于大多金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系來(lái)說(shuō)發(fā)展得過(guò)快，

證券化，通過(guò)切割借方與貸方的傳統(tǒng)關(guān)系，產(chǎn)生了市場(chǎng)規(guī)律無(wú)法矯正的利益沖突。貸款原始權(quán)益人未能要求足夠的證明收入和支付能力的文件。證券化機(jī)構(gòu)未能為它們打算購(gòu)買(mǎi)的貸款設(shè)定足夠高的標(biāo)準(zhǔn)，這促使貸款標(biāo)準(zhǔn)下降。投資者完全依賴(lài)于信用評(píng)級(jí)。信用評(píng)級(jí)經(jīng)常未能準(zhǔn)確地描述被評(píng)級(jí)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)。在所有情況下，缺乏透明導(dǎo)致市場(chǎng)參與者不能理解他們所從事行為的全部風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)。

OTC衍生產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的增加，被認(rèn)為將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到其能承受的極致，并成為本次危機(jī)中通過(guò)金融部門(mén)蔓延的主要原因。

我們建議將全部OTC衍生產(chǎn)品和ABS市場(chǎng)納入一個(gè)協(xié)調(diào)并相互合作的監(jiān)管框架中，以要求其透明并加強(qiáng)市場(chǎng)紀(jì)律。我們的建議是將底稿建檔(record keeping)和報(bào)告的要求施加于所有OTC衍生產(chǎn)品。我們也建議增強(qiáng)對(duì)OTC衍生產(chǎn)品市場(chǎng)交易商的審慎監(jiān)管，即通過(guò)要求全部的標(biāo)準(zhǔn)化OTC衍生產(chǎn)品交易在規(guī)定的和透明的地點(diǎn)交易，并且通過(guò)規(guī)定的中央交易對(duì)手進(jìn)行清算。

我們建議加強(qiáng)聯(lián)儲(chǔ)在市場(chǎng)基礎(chǔ)方面的權(quán)力，以減少（危機(jī)）在金融企業(yè)與市場(chǎng)之間蔓延的潛在可能。

最后，我們建議調(diào)和對(duì)期貨和證券的法定監(jiān)管(statutory)和規(guī)則監(jiān)管(regulatory)管轄范圍。盡管證券市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)存在不同，但這兩個(gè)市場(chǎng)的規(guī)則的不一致可能不再合適。尤其是，衍生產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展和新的衍生工具的引入使得解決CFTC（譯注：美國(guó)商品與期貨交易委員會(huì)）和SEC各自監(jiān)管產(chǎn)品所適用規(guī)則有漏洞及不一致的問(wèn)題變得更為迫切。

3. 保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受金融濫用的損害

在本次金融危機(jī)之前，聯(lián)邦和州政府已經(jīng)制定了不少規(guī)定以保護(hù)投資者免受欺詐并促進(jìn)其理解諸如信用卡和按揭這樣的金融產(chǎn)品。但由于濫用行為的蔓延，尤其是在次級(jí)和非傳統(tǒng)的按揭市場(chǎng)的蔓延，我們的監(jiān)管框架被在證明在重要的方面有著缺失。多個(gè)部門(mén)在金融產(chǎn)品方面有職責(zé)保護(hù)投資者，但由于歷史原因，執(zhí)行這些規(guī)定的監(jiān)管框架有嚴(yán)重的漏洞和缺陷。州和聯(lián)邦一級(jí)的銀行監(jiān)管部門(mén)在保障銀行安全和促進(jìn)銀行良好運(yùn)作這兩個(gè)職責(zé)方面具有潛在沖突，而其它部門(mén)雖有清晰的職責(zé)，但其管理工具和管轄范圍又受到限制。在本次金融危機(jī)集聚的過(guò)程中最為關(guān)鍵的是，游離于銀行監(jiān)管規(guī)則之外的按揭公司和其他企業(yè)利用課責(zé)缺失的情況，將極其復(fù)雜的和不合適的按揭產(chǎn)品和其它與投資者金融狀況不相適應(yīng)的產(chǎn)品出售給借方。銀行與互助儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)（thrifts）也依樣照做，將災(zāi)難性的后果帶給了消費(fèi)者和金融體系。

今年，國(guó)會(huì)、奧巴馬政府和金融監(jiān)管部門(mén)采取了重要措施以解決我們消費(fèi)者保護(hù)框架中最為明顯的不足問(wèn)題。盡管這些措施非常重要，但它們僅集中于兩方面，即產(chǎn)品市場(chǎng)——信用卡和按揭。我們需要更為全面的改革。

就上述原因，我們建議設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即消費(fèi)者金融保護(hù)局，并賦予其確保制定公平且能有效執(zhí)行的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定的職權(quán)和職責(zé)。消費(fèi)者金融保護(hù)局應(yīng)當(dāng)減少聯(lián)邦在監(jiān)管和執(zhí)行方面的漏洞，推動(dòng)與各州的合作，對(duì)金融中介制定更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相似產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則的一致性。

消費(fèi)者保護(hù)是我們金融體系的關(guān)鍵基礎(chǔ)。它給予公眾信心，即使公眾相信金融市場(chǎng)是公平的，并且能使政策制定者和監(jiān)管者在監(jiān)管規(guī)定方面保持穩(wěn)定。穩(wěn)定的規(guī)則，反過(guò)來(lái)又會(huì)長(zhǎng)期促進(jìn)了發(fā)展、效率和創(chuàng)新。我們建議立法的、管理的(regulatory)和政府的(administrative)進(jìn)行改革以在消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)促進(jìn)透明、簡(jiǎn)化、公平、課責(zé)和便利。

我們也建議為聯(lián)邦交易委員會(huì)(Federal Trade Commission)給予新的授權(quán)和資源以在更廣的范圍內(nèi)對(duì)投資者進(jìn)行保護(hù)。

最后，我們建議為SEC提供新的授權(quán)以保護(hù)投資者，促進(jìn)信息披露，提高標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)執(zhí)行力。

4. 向政府提供其所需的金融管理工具

在過(guò)去的兩年里，金融體系已經(jīng)因最大的和最具有相互關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)的失利而受到了損害。我們目前的體系對(duì)于處理銀行失利已經(jīng)擁有了完備的程序和技術(shù)，但當(dāng)一個(gè)銀行控股公司或其他非銀行金融企業(yè)面臨嚴(yán)峻壓力時(shí)，目前僅有兩個(gè)選擇：獲得外部融資或提起破產(chǎn)。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)氣候下，上述選擇都是適當(dāng)?shù)模⑶也粫?huì)嚴(yán)重影響金融穩(wěn)定。

然而，在經(jīng)濟(jì)重壓之下，這些受壓的金融機(jī)構(gòu)可能很難募得足夠的私人資本。因此，如果一個(gè)大型的、相互關(guān)聯(lián)的銀行控股公司或其他非銀行金融企業(yè)在金融危機(jī)中接近破產(chǎn)（failure）時(shí)，便只有兩個(gè)不穩(wěn)定的選擇：像AIG那樣從聯(lián)邦政府取得緊急援助資金，或像雷曼兄弟那樣提起破產(chǎn)。但這兩種方案對(duì)于企業(yè)做出方案，以納稅人盡可能少的成本去高效地限制系統(tǒng)性危機(jī)來(lái)說(shuō)，都是不適用的。

我們建議仿效聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司，設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，允許政府在金融體系的穩(wěn)定性有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)處理銀行控股公司或其他非銀行金融企業(yè)潛在的失利情況。

為了促進(jìn)對(duì)使用其他危機(jī)工具的課責(zé)，我們也建議聯(lián)邦聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)在根據(jù)其“非常及緊急情況”授權(quán)進(jìn)行緊急援助應(yīng)以收到財(cái)政部的書(shū)面同意為前提。

5. 提高國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)國(guó)際合作

如同此次危機(jī)所見(jiàn)，金融壓力能夠輕易并且迅速地?cái)U(kuò)散到整個(gè)國(guó)家。盡管規(guī)定大都是以全國(guó)為背景設(shè)定的。由于缺乏一致的監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)傾向于將它們的活動(dòng)放到較低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的管轄范圍去進(jìn)行，這樣便產(chǎn)生了向下競(jìng)爭(zhēng)（race to the bottom）并加劇了全球金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)在通過(guò)G20、金融穩(wěn)定委員會(huì)（Financial Stability Board）和巴塞爾銀行監(jiān)督委員會(huì)（Basel Committee on Banking Supervision）進(jìn)行國(guó)際金融政策合作的進(jìn)程中扮演著重要的領(lǐng)導(dǎo)角色。我們將利用我們?cè)趪?guó)際社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位推進(jìn)與本報(bào)告所述國(guó)內(nèi)監(jiān)管改革的兼容。

我們將集中在四個(gè)核心問(wèn)題上達(dá)成國(guó)際共識(shí)：資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（regulatory capital standards），對(duì)國(guó)際金融市場(chǎng)的監(jiān)督，對(duì)活躍的國(guó)際金融企業(yè)的監(jiān)督，以及危機(jī)的防范和管理。

在2009年4月的倫敦會(huì)議（London Summit）上，G20的領(lǐng)導(dǎo)人簽署了一份正式（eight-part）的宣言，描繪了金融監(jiān)管改革的全面計(jì)劃。

本報(bào)告所述的國(guó)內(nèi)的監(jiān)管改革初步行動(dòng)與美國(guó)同其他G20成員所達(dá)成的國(guó)際共識(shí)相一致，并且我們建議在某些方面有更強(qiáng)的監(jiān)管。

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