叢亞平：近觀國(guó)外金融保護(hù)

近觀國(guó)外金融保護(hù)

金融開放的根本目的，要服務(wù)于國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)與人民生活富裕
文/《瞭望》新聞周刊記者叢亞平

多方關(guān)注的第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話將于6月17日至18日在美國(guó)舉行，這次對(duì)話的焦點(diǎn)之一，依然是中國(guó)金融市場(chǎng)的開放。
受訪的多位專家認(rèn)為，金融是國(guó)家的命脈，近期越南出現(xiàn)金融危機(jī)的某些前兆，更加彰顯出金融安全對(duì)國(guó)計(jì)民生舉足輕重的影響。發(fā)展中國(guó)家由于金融保護(hù)措施脆弱，更應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，把金融安全放在國(guó)家安全的首位。

拉美、東歐、亞洲等國(guó)的教訓(xùn)
據(jù)中國(guó)社科院工經(jīng)所副研究員楊斌介紹，阿根廷在發(fā)展中國(guó)家較早推行金融全面開放，允許外資控股本國(guó)銀行，甚至主動(dòng)出讓銀行國(guó)有股本。上世紀(jì)90年代，阿根廷加速金融自由化，1997年外國(guó)資本已控制了阿根廷銀行的52%。接著阿根廷發(fā)生了金融危機(jī)，整個(gè)金融體系接近崩潰。短短一年內(nèi)，阿根廷銀行國(guó)有股本又下降到33%，西方資本控制67%，阿根廷最大10家銀行中8家屬于國(guó)外資本控股。
在金融自由化之前的30年中，阿根廷經(jīng)濟(jì)有過(guò)快速發(fā)展，人均國(guó)民收入甚至超過(guò)原來(lái)的殖民地宗主國(guó)西班牙。外國(guó)資本控制阿根廷后，2001年金融危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，使阿根廷GDP下降到1997年的31%，減少2/3還多。
經(jīng)濟(jì)崩潰帶來(lái)政治局勢(shì)動(dòng)蕩，阿根廷曾在一個(gè)月內(nèi)換了5位總統(tǒng)；社會(huì)動(dòng)亂發(fā)生，到處是游行示威，死在警察槍口下的動(dòng)輒數(shù)十人。
當(dāng)時(shí)，阿根廷中產(chǎn)階級(jí)把錢存在外資銀行以圖保險(xiǎn)，結(jié)果外資銀行首先出逃和外移資金300多億美元，大量中產(chǎn)階級(jí)破產(chǎn)滑入貧困階層，數(shù)百萬(wàn)人失業(yè)，貧困人口到2003年上升到總?cè)丝诘?0%。阿根廷本來(lái)完善的社會(huì)保障體系徹底崩潰，嬰兒死亡率則從拉美的最低水平上升到最高水平，直逼最貧窮的國(guó)家。
阿根廷曾是拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的國(guó)家，人均工資水平在拉美前列，但在成為“全球化楷模”之后，人均工資水平后來(lái)急劇下降到拉丁美洲的倒數(shù)幾位。
北大中國(guó)與世界研究中心特約研究員楊松林說(shuō)，值得注意的是，大多數(shù)新興市場(chǎng)國(guó)家在金融開放之后都出現(xiàn)了金融風(fēng)暴，外資突然出逃，股市樓市崩潰。而當(dāng)政府想要挽救經(jīng)濟(jì)時(shí)才突然發(fā)現(xiàn)自己已無(wú)能為力，因?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)命脈已不是礦山和其他基礎(chǔ)行業(yè)，而是金融。失去金融控制權(quán)，政府便缺少能力控制資本外逃以保障居民存款安全，也喪失了吸引外資、乞求外援的手段，因?yàn)樵诖饲耙呀?jīng)把國(guó)有資產(chǎn)賣個(gè)一干二凈，如今連抵押的東西都沒(méi)有——而所有外資銀行這個(gè)時(shí)候都突然強(qiáng)調(diào)全額抵押制度。國(guó)內(nèi)民族資本在經(jīng)濟(jì)崩潰中不僅流動(dòng)資本損失嚴(yán)重，而且所有存款都沒(méi)了效用。當(dāng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入極度困境時(shí)，恰好又為西方資本徹底操控這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈提供了機(jī)會(huì)。
楊斌認(rèn)為，國(guó)際資本逼迫發(fā)展中國(guó)家開放戰(zhàn)略性行業(yè)，其中最核心的就是金融領(lǐng)域自由化，向外資開放銀行業(yè)和證券市場(chǎng)，這樣，國(guó)際金融資本就享有充分了自由，能夠不受約束地迅速流入流出，以其擁有的龐大資金量和高超的拉高打低技巧，任意操縱金融、證券和外匯市場(chǎng)，炒作各種金融泡沫并謀取投機(jī)暴利，直接威脅發(fā)展中國(guó)家的金融體系穩(wěn)定，從而對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)民生活帶來(lái)了毀滅性災(zāi)難。
楊斌分析說(shuō)，20多年來(lái)大量的發(fā)展中國(guó)家因?yàn)榻鹑诿つ块_放而吃了大虧。金融自由化、“華盛頓共識(shí)”等并不是對(duì)發(fā)展中國(guó)家人民有利的改革。
據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，100多個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在采用了美國(guó)推薦的“華盛頓共識(shí)”等金融自由化的方法后，從1980年到2000年，105個(gè)國(guó)家平均年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只有0.8%。
西方國(guó)家金融自由化等經(jīng)濟(jì)改革，在楊斌看來(lái)，實(shí)際上是為配合美國(guó)利益而來(lái)的。拉美不少國(guó)家之所以左派政黨能重新上臺(tái)執(zhí)政，正是因?yàn)槿嗣耧柺芰藶?zāi)難之后，才知道走美國(guó)指引的“華盛頓共識(shí)”之路是沒(méi)有前途的。
中國(guó)銀行全球金融市場(chǎng)部高級(jí)分析師譚雅玲認(rèn)為，面對(duì)國(guó)際金融局面的復(fù)雜和不可預(yù)料，我國(guó)此時(shí)依然需要保護(hù)自我金融主權(quán)和利益，不能隨意擴(kuò)大外資滲入的比例。尤其是對(duì)照美國(guó)如此發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和健全的金融體系，仍對(duì)外資參股進(jìn)行很多限制，我國(guó)的金融實(shí)力完全不能與美國(guó)比擬，我國(guó)的金融防火墻更是應(yīng)該加強(qiáng)，對(duì)金融市場(chǎng)的開放更應(yīng)慎之又慎。
即便是極力鼓吹金融自由化的美聯(lián)儲(chǔ)理事弗雷德里克米什金也不得不指出：“盡管金融自由化值得追求，但在開放的過(guò)程中必須伴隨一定的限制措施。可以肯定的說(shuō)，金融自由化和全球化的步伐如果邁得太快，將帶來(lái)災(zāi)難性后果。”
美國(guó)賓厄姆頓大學(xué)社會(huì)學(xué)教授詹姆斯彼得拉斯則指出：美國(guó)在中國(guó)金融市場(chǎng)的滲透和擴(kuò)張，是華盛頓經(jīng)濟(jì)政策中的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。實(shí)際上，美國(guó)大部分針對(duì)中國(guó)的索賠、起訴、貿(mào)易制裁等的目的，就是為了換取中國(guó)金融市場(chǎng)徹底開放的籌碼。縱觀美國(guó)的金融戰(zhàn)略，第一步是獲得中國(guó)對(duì)美國(guó)金融集團(tuán)購(gòu)買股權(quán)的開放許可，為占領(lǐng)銀行、投資公司和投資咨詢公司等搶占灘頭陣地。

美國(guó)嚴(yán)防外資涉足金融業(yè)
為了防止重要的金融資源旁落他國(guó)。美、日、英、印等國(guó)家為了捍衛(wèi)本國(guó)利益，都對(duì)外資入股其銀行業(yè)控制甚嚴(yán)，未曾有一個(gè)法制嚴(yán)格的發(fā)達(dá)國(guó)家有過(guò)對(duì)外資控股本國(guó)銀行采取大開綠燈的政策優(yōu)惠。美國(guó)對(duì)中國(guó)的金融限制尤其嚴(yán)格，迄今為止，中國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行沒(méi)有一家能在美國(guó)成立分行，至于控股美國(guó)銀行更是無(wú)法想象的。
楊松林介紹說(shuō)，允許外資控股本國(guó)銀行這類事情大多只發(fā)生在少數(shù)新興市場(chǎng)國(guó)家。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行卻從未被外資控制，大都是由本國(guó)資本或國(guó)有銀行控制著。英國(guó)是金融的祖宗，沒(méi)有人能控制英國(guó)銀行；法國(guó)最大的10家銀行中8家是國(guó)有銀行；日本百分之九十多的金融股權(quán)在本國(guó)手中；美國(guó)喊叫金融自由化和金融開放最厲害，然而美國(guó)最大的9家銀行（花旗銀行、美洲銀行、摩根大通銀行、富國(guó)銀行等）全部是美國(guó)本土資本控股。
美國(guó)對(duì)金融股權(quán)的控制和保護(hù)十分完善和嚴(yán)格，其經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
中央民族大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)張宏良指出，美國(guó)是世界上金融壁壘最為森嚴(yán)的國(guó)家。在上世紀(jì)90年代初期，美國(guó)就通過(guò)專門立法《外資銀行監(jiān)管促進(jìn)法》，對(duì)外資銀行進(jìn)入美國(guó)設(shè)置了強(qiáng)大的金融壁壘，形成第一道金融防火墻。通過(guò)種種法律限制，美國(guó)成功地把外資銀行排斥在銀行業(yè)的主流業(yè)務(wù)之外，剝奪了外資銀行與本國(guó)銀行開展平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，從而保證了美國(guó)金融霸主地位的鞏固和發(fā)展。
據(jù)德邦證券投資銀行部分析師曾可為介紹，在美國(guó)，有關(guān)境外機(jī)構(gòu)取得美國(guó)境內(nèi)銀行股權(quán)，要受到《銀行持股公司法》《銀行兼并法》《銀行控股權(quán)變更法》《州際銀行法》《國(guó)際銀行法》《金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化法》《外國(guó)銀行監(jiān)管促進(jìn)法》等諸多法律的約束，這還不夠，2007年7月美國(guó)又通過(guò)《外商投資與國(guó)家安全法案》，該法案重新定義了涉及外資并購(gòu)的國(guó)家安全問(wèn)題，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，銀行、供水、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等都被歸入國(guó)家安全領(lǐng)域，將威脅美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)目從8個(gè)擴(kuò)大到11個(gè)，而銀行更是重中之重。
美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用一套幾乎完全不透明和主觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定外資并購(gòu)是否影響美國(guó)國(guó)家安全。外國(guó)資本持股美國(guó)企業(yè)超過(guò)10%的，須經(jīng)由外國(guó)投資委員會(huì)審查，而且這種審查基本上通不過(guò)，以致于在現(xiàn)實(shí)中外資并購(gòu)的交易都控制在10%以內(nèi)。
今年4月21日，美國(guó)財(cái)政部又公布了更嚴(yán)格的《關(guān)于外國(guó)人兼并收購(gòu)的條例》，對(duì)外資收購(gòu)提出了十分苛刻的要求：第一，按條例規(guī)定，只要外國(guó)投資審查委員會(huì)對(duì)外資的投資目的存有疑慮，不論其入股多少都可以對(duì)交易進(jìn)行審查。考慮到其審查的主觀性，也就是說(shuō)任何外資并購(gòu)從法理上講都是可以被否決的；第二，打算收購(gòu)美國(guó)敏感資產(chǎn)的外國(guó)投資者，將被要求呈交關(guān)于以往在軍隊(duì)及政府部門服務(wù)的個(gè)人信息；第三，一旦外資收購(gòu)交易被裁定危及美國(guó)國(guó)家安全，相關(guān)外國(guó)企業(yè)可能面臨高達(dá)數(shù)千萬(wàn)美元的罰款。
由于賦予了外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)已完成交易的外資并購(gòu)的重新審查權(quán)，這更加大了外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而美國(guó)則可以隨時(shí)取消或改變達(dá)成的出售協(xié)議。

借鑒多重監(jiān)管控制風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)金融監(jiān)管的多重權(quán)力結(jié)構(gòu)，使監(jiān)管不是少數(shù)幾人控制而是多重監(jiān)管、互相制約。
首先，聯(lián)邦注冊(cè)的外資銀行分行由貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)頒發(fā)牌照、監(jiān)管、檢查和監(jiān)督。其次，州注冊(cè)的外資銀行分行由所在州銀行監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立并監(jiān)管，并且這兩類外資銀行分行在成立前均需獲得美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。再者，外資銀行如欲在美接受存款（初始存款金額低于10萬(wàn)美元），其存款由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承保。美國(guó)對(duì)外資銀行的這種監(jiān)管體制，確保了對(duì)政府權(quán)力的制衡。聯(lián)邦政府與州政府之間的監(jiān)管職能劃分，以及聯(lián)邦監(jiān)管職能在美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間的劃分，確保了美國(guó)的金融安全，不會(huì)因個(gè)別機(jī)構(gòu)管理權(quán)專斷和被利益集團(tuán)贖買而造成的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，《外商投資與國(guó)家安全法案》還授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以中止或禁止任何被認(rèn)定為威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)行為的權(quán)力。根據(jù)該法案，規(guī)定由原負(fù)責(zé)監(jiān)控和評(píng)估外資影響的外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）對(duì)可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資項(xiàng)目進(jìn)行審查。委員會(huì)由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、商務(wù)部、總檢察官辦公室、科技政策辦公室、國(guó)土安全部、能源和勞工部等部門組成。委員會(huì)在審查中還將“民事處罰”的條款納入了所謂“減損協(xié)議”中，外國(guó)投資委員會(huì)將與外國(guó)企業(yè)達(dá)成更多的的減損協(xié)議，一旦美國(guó)認(rèn)為外資并購(gòu)造成其損失將在減損協(xié)議中挽回?fù)p失，這對(duì)維護(hù)美國(guó)金融控制權(quán)及利益又上了一道保險(xiǎn)。法案還規(guī)定外國(guó)投資委員會(huì)要每年定期向議會(huì)匯報(bào)審查情況，把過(guò)去議會(huì)的不定期監(jiān)督變?yōu)榱硕ㄆ诒O(jiān)督。
美國(guó)對(duì)外資監(jiān)管的權(quán)力級(jí)別之高，體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)外資對(duì)國(guó)家安全影響的重視。總統(tǒng)具有最終裁決權(quán)，保證了國(guó)家對(duì)外資危害國(guó)家安全的重視級(jí)別和行政動(dòng)員能力，總統(tǒng)、行政、議會(huì)權(quán)力間的制衡，則降低了個(gè)別機(jī)構(gòu)造成外資威脅美國(guó)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)正是通過(guò)這種風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)密控制，才使得外資只能為美國(guó)的國(guó)家利益服務(wù)，而不會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)金融安全的威脅。
美國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在通過(guò)各個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡對(duì)外資銀行結(jié)構(gòu)性監(jiān)管上，在技術(shù)規(guī)范與股權(quán)比例上也存在著明顯的限制。在外資銀行參股美國(guó)銀行股權(quán)“比例”上，美國(guó)也有嚴(yán)格的限制：如明確規(guī)定：在美國(guó)有分支機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)的外資銀行，在取得一家銀行或銀行控股公司5％股權(quán)之前，都必須得到美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。其次，擁有一家銀行不少于25%的有投票權(quán)股份，即被定義為收購(gòu)。無(wú)論新建子行或收購(gòu)銀行，外資銀行母行均須事先征得美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)。
有關(guān)專家認(rèn)為，與國(guó)外相比，目前中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《銀行控股股東監(jiān)管辦法（征求意見稿）》過(guò)于寬松，其一，將外資控股的審批權(quán)放在銀監(jiān)局這單一機(jī)構(gòu)。其二，將外資控股的條件設(shè)計(jì)得過(guò)于低端和明確。
曾可為指出，美國(guó)官員及金融家們決不會(huì)把“開放”當(dāng)作目的，開不開放要服務(wù)于是否能有利于美國(guó)利益最大化，是否有利于國(guó)家金融安全。這值得我國(guó)決策層借鑒。□

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