背 景
“2011年，石油壟斷體制產(chǎn)生的全社會(huì)損失總計(jì)達(dá)6843億元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油壟斷體制帶來的全社會(huì)損失達(dá)34770億元。”“石油壟斷體制損害公平競爭，危害國家安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。”“原油和成品油市場放開的改革，是整個(gè)石油體制改革的支點(diǎn)和杠桿。”6月7日，天則經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布的《中國原油與成品油市場放開的理論研究與改革方案》(受全國工商聯(lián)石油業(yè)商會(huì)的委托而做)無疑為多年來本不平靜的石油行業(yè)投下一枚重磅炸彈。
對(duì)于石油壟斷體制，贊同者有之，反對(duì)者有之，主張?zhí)鰜韽膶徱暷茉窗踩慕嵌忍幚韱栴}的亦有之。究竟孰是孰非?《國企》雜志本期特邀研究壟斷及能源領(lǐng)域的專家各抒己見。
邀 請(qǐng) 嘉 賓
邀 請(qǐng) 嘉 賓
國務(wù)院國資委研究中心競爭力研究部部長 許保利
廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任 林伯強(qiáng)
中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任 董秀成
中投顧問能源行業(yè)研究員 任浩寧
報(bào)告無根據(jù)?
《國企》：根據(jù)天則的計(jì)算，2011年，石油壟斷體制產(chǎn)生的全社會(huì)損失總計(jì)達(dá)6843億元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油壟斷體制帶來的全社會(huì)損失達(dá)34770億元。對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)?
許保利：這樣巨額的損失，我們不知道是如何計(jì)算的，所使用的資料又來自何處?報(bào)告摘要雖然給出了石油壟斷企業(yè)攫利圖，但從中無法找出34770億元的來源。
如此巨額福利損失的承擔(dān)者顯然是廣大消費(fèi)者，他們?yōu)榇素?fù)擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的巨額損失。若確實(shí)如此，廣大消費(fèi)者應(yīng)采取行動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)益，作為壟斷者、管制者也應(yīng)該對(duì)此做出說明。即使消費(fèi)者聯(lián)合行動(dòng)因交易成本的障礙而無法實(shí)現(xiàn)，那么，代表公眾利益的政府也應(yīng)該有所行動(dòng)。
林伯強(qiáng)：問題是政府定價(jià)，中石油中石化不定價(jià)，并且成本不透明。各種損失是怎么計(jì)算的，搞不明白。
《國企》：報(bào)告認(rèn)為，中國的石油天然氣行業(yè)屬于行政性壟斷，并且是高度壟斷，具體表現(xiàn)為：由兩家至三家壟斷企業(yè)對(duì)包括勘探、開采、煉油、批發(fā)、零售，乃至進(jìn)出口的全面壟斷。該表述準(zhǔn)確嗎?
林伯強(qiáng)：肯定是壟斷。壟斷是什么?我的價(jià)格很高，你沒有辦法，沒有地方去，只能找我。壟斷有問題，競爭有好處，這是教科書上的道理。但這么講的意義在哪?從經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中抄下來的，在現(xiàn)實(shí)中不一定對(duì)，并且毫無用處。
董秀成：天則的報(bào)告假定大集團(tuán)是壟斷的，前提是錯(cuò)誤的，對(duì)什么是壟斷都沒有搞清楚。
首先，不能因?yàn)橐粋€(gè)企業(yè)規(guī)模大，市場份額高就認(rèn)為是壟斷，應(yīng)該從市場結(jié)構(gòu)來分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有四種市場結(jié)構(gòu)類型。第一種是壟斷，即一個(gè)產(chǎn)業(yè)只有一個(gè)企業(yè)，不允許其他企業(yè)進(jìn)入。中國并不是只允許一家企業(yè)涉及油氣業(yè)務(wù)，別的企業(yè)不能做。第二種是寡頭壟斷，即一個(gè)行業(yè)有少數(shù)幾個(gè)公司，有操縱市場生產(chǎn)、供需、價(jià)格從而獲得高額利潤的能力，不允許其他主體進(jìn)入。問題的關(guān)鍵是中石油中石化沒有定價(jià)權(quán)，也操縱不了市場的供給，更無法獲得高額利潤。第三種是寡頭競爭，即市場主體為少數(shù)幾家占據(jù)重要地位的公司。這個(gè)比較符合石油行業(yè)狀況。第四種是完全競爭，大家都差不多。因此，從市場結(jié)構(gòu)上看，石油行業(yè)難以構(gòu)成壟斷。
其次，從上下游環(huán)節(jié)分析，石油行業(yè)同樣不存在壟斷。
目前的油氣行業(yè)中，少數(shù)幾家大企業(yè)有優(yōu)勢(shì)，主要集中在上游。上游勘探、開采主要是三大油企加延長石油四家公司，也有外資和民營資本參與。中游管道上，天然氣骨干網(wǎng)在三大油企，此外，眾多管道在民企、外資以及地方國企手上。
下游情況比較復(fù)雜。煉油，中國原油加工能力不到6億噸，中石油中石化占70%左右，剩下的30%由上千家民營企業(yè)構(gòu)成。在化工方面，參與企業(yè)更多，中央企業(yè)不占主體。銷售是高度分散的，零售企業(yè)全國有十萬家，無非是中石油中石化的比例高一點(diǎn)，其他比較分散而已。美國市場也就那么幾家公司的加油站。批發(fā)企業(yè)，全國有2500多家，中石油中石化占到三分之二。倉儲(chǔ)企業(yè)，全國有300多家，中石油中石化占到五分之二。
關(guān)于進(jìn)出口，主要有兩類公司。一為國營貿(mào)易企業(yè)，具體為中化集團(tuán)、中石油、中石化、中海油和珠海振戎，二為有經(jīng)營資質(zhì)的非國營貿(mào)易公司，全國數(shù)量為幾十家。
因此，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，只有在上游，四大油企占據(jù)主導(dǎo)地位，但他們沒有能力、國家也不允許他們操縱產(chǎn)量控制價(jià)格，獲取高額利潤。價(jià)格由政府制定，從理論上也很難說是寡頭壟斷。
放開能降價(jià)?
《國企》：天則報(bào)告認(rèn)為，原油和成品油市場放開后，成品油價(jià)格有望下降到與國際同品質(zhì)成品油的相同水平。根據(jù)2009-2011年間的數(shù)據(jù)，這意味著汽柴油的稅前價(jià)格可降低31%。現(xiàn)階段，放開后的降價(jià)能實(shí)現(xiàn)嗎?
許保利：報(bào)告提出，給予一些民營企業(yè)原油進(jìn)口權(quán)，可以增加成品油供給。但這能否降低成品油價(jià)格有極大不確定性。
首先，放開原油進(jìn)口不會(huì)導(dǎo)致原油降價(jià)。
進(jìn)口企業(yè)增加，我們不排除在短期內(nèi)會(huì)有企業(yè)獲取國際市場上的低價(jià)原油，但這樣的機(jī)會(huì)非常有限。因?yàn)閲H上的原油開采是高度集中的，基本上掌握在幾家大的原油生產(chǎn)商手中。它們的銷售價(jià)格依據(jù)公開的國際原油價(jià)格，因此基本上不存在以低于國際原油價(jià)格進(jìn)口原油的機(jī)會(huì)。這就是說，原油進(jìn)口價(jià)格不可能因進(jìn)口企業(yè)數(shù)量增加而降低。相反，由于進(jìn)口企業(yè)增多，國際原油生產(chǎn)又是壟斷的，因此很容易導(dǎo)致買家競爭帶來原油價(jià)格上漲。
其次，從企業(yè)自身分析，也難以降價(jià)。先看企業(yè)的生產(chǎn)成本。進(jìn)口原油價(jià)格由國際市場決定，那么民營煉油廠的原油成本同“兩桶油”是一樣的，但它的生產(chǎn)技術(shù)水平又不高于“兩桶油”。這就限制了民營煉油廠的降價(jià)空間。再看產(chǎn)出價(jià)格。國家對(duì)成品油價(jià)格實(shí)行上限管制，若企業(yè)降價(jià)銷售，就好比一個(gè)商品可以賣10元，卻要以9元價(jià)格銷售。即使出現(xiàn)這樣的情況，供給者也絕非為消費(fèi)者著想，而是基于其他方面的利益而做出的選擇。此外，一些民營煉油廠的成品油質(zhì)量、生產(chǎn)排放給環(huán)境帶來的影響都是值得關(guān)注的問題。
最后，放開準(zhǔn)入也不能消除價(jià)格管制，實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)下的價(jià)格下降。我們目前所實(shí)施的價(jià)格管制政策不可能消除。那么，市場調(diào)節(jié)下的價(jià)格降低又來自何處?即使有價(jià)格降低，這也是價(jià)格管制政策改革的結(jié)果，同進(jìn)入幾個(gè)民營企業(yè)無關(guān)。
林伯強(qiáng)：在壟斷的情況下，放開價(jià)格管制，價(jià) 格只會(huì)升高。并且，如果把進(jìn)出口給民營企業(yè)，國內(nèi)外的差價(jià)只會(huì)讓民企搞投機(jī)，最終由消費(fèi)者買單。
董秀成：天則報(bào)告設(shè)計(jì)了一個(gè)過于理想的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，但模型的前提就是錯(cuò)誤的。他們不了解中國的油氣行業(yè)和相關(guān)政策。國家只是管制了價(jià)格的上限，并沒有說不允許企業(yè)降價(jià)。在消費(fèi)疲軟時(shí)，成品油價(jià)格也在下降。如果取消價(jià)格管制，幾個(gè)大的石油公司一定會(huì)降價(jià)嗎?極有可能是抬高價(jià)格。
改革的方向
《國企》：報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)行石油體制市場化改革，如放開石油天然氣產(chǎn)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，取消價(jià)格管制等。對(duì)此您有何看法?
許保利：石油是國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，石油供給必須做到兩點(diǎn)，即供給的連續(xù)性和價(jià)格的適宜性。這就是說，一個(gè)國家使用石油后，就必須以適宜的價(jià)格實(shí)現(xiàn)連續(xù)供應(yīng)。因?yàn)榫湍壳皝碚f，我們還沒有其他的石油替代品。如果石油供給中斷，就意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)停止運(yùn)行;如果價(jià)格發(fā)生劇烈上漲，同樣會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來巨大壓力甚至造成混亂。
所以，石油問題從來就不是經(jīng)濟(jì)問題，而是政治問題。例如，國際石油進(jìn)出口不只是貿(mào)易問題，而是一個(gè)國際地緣政治問題。石油輸入國為確保石油輸入，對(duì)輸出國保持著一種政治、軍事上的壓力。在石油產(chǎn)區(qū)不斷發(fā)生政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，就是其他國家為確保自己的石油利益在背后角力的結(jié)果。所以，一個(gè)企業(yè)單純依靠自己的力量，是無力保證以適宜的價(jià)格實(shí)現(xiàn)石油連續(xù)供應(yīng)的。雖然各國采取的方式是靠企業(yè)經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)供給，但背后的真正主導(dǎo)者是國家。因此，石油企業(yè)都采取大企業(yè)的形式，國家也鼓勵(lì)石油大企業(yè)的發(fā)展，因?yàn)榇笃髽I(yè)才更有能力來保證石油的供給，避免國家為解決石油問題而牽涉更多力量。
因此，放開石油行業(yè)的準(zhǔn)入需要謹(jǐn)慎對(duì)待。以放開石油開采為例。
首先，放開原油開采，不會(huì)成為政策選擇。
這里所說的放開原油開采是指對(duì)已探明儲(chǔ)量開采的市場準(zhǔn)入。這些儲(chǔ)量的探明及確定都是現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)過若干年的巨額投入而獲取的。如果放開準(zhǔn)入，進(jìn)入者就要分擔(dān)已經(jīng)投入的勘探費(fèi)用。我們的一些擬進(jìn)入者是否考慮這些費(fèi)用的分擔(dān)?這些分?jǐn)傎M(fèi)用的高低直接影響到進(jìn)入者的收益，從而成為他們是否進(jìn)入的重要因素。
即使分擔(dān)前期勘探費(fèi)用，放開準(zhǔn)入還要考慮所帶來的影響。石油儲(chǔ)量是寶貴的稀缺資源，必須高利用率地開采。一些進(jìn)入的民營企業(yè)的開采技術(shù)是無法同現(xiàn)有大企業(yè)比擬的。因此，同現(xiàn)有的大企業(yè)相比，新進(jìn)入者的開采雖然讓開采者獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，但必然造成儲(chǔ)量的浪費(fèi)。這對(duì)于國家來說是重大的損失。這種以損害國家長遠(yuǎn)利益而獲取私人利益的行為無論如何都不能成為政策的選擇。
其次，放開準(zhǔn)入不能解決我國廣大民營企業(yè)的發(fā)展問題。石油產(chǎn)業(yè)的市場容量只有那么大，能夠給進(jìn)入者的市場空間更是有限。除給幾個(gè)進(jìn)入者提供機(jī)會(huì)外，其他廣大的民營企業(yè)必須尋求其他的市場領(lǐng)域。當(dāng)然，這些新進(jìn)入者絕大部分會(huì)成為新“富豪”，在每年的全球富豪榜單上又會(huì)增加幾名中國人上榜。但這些新“富豪”在積累巨額財(cái)富后，不排除他們又以受到各種不公平待遇為由而選擇退出，然后再由國家付出成本來收拾他們留下的“亂攤子”。
最后，放開準(zhǔn)入并不能解決我國石油供給的問題。打破石油產(chǎn)業(yè)壟斷，無論是放開原油、成品油進(jìn)口，還是放開原油開采，結(jié)果就是在石油產(chǎn)業(yè)中增加了幾個(gè)民營企業(yè)。這不僅不能解決我國的石油供給問題，而且可能給市場需求方帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。在市場行情好、有盈利時(shí)，它們就會(huì)供給市場;而市場行情不好、出現(xiàn)虧損時(shí)，它們就會(huì)停止生產(chǎn)。發(fā)電行業(yè)的情況已經(jīng)給出了有力的證明。當(dāng)煤炭漲價(jià)時(shí)，民營發(fā)電企業(yè)為避免虧損，紛紛停止生產(chǎn)甚至退出火電領(lǐng)域。但電力生產(chǎn)又不能中斷，這時(shí)只能由國有發(fā)電企業(yè)通過增加生產(chǎn)、承擔(dān)更大虧損來保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用電需求。如果開放石油產(chǎn)業(yè)，我們很難保證石油產(chǎn)業(yè)不會(huì)重演發(fā)電行業(yè)這一幕。
因此，對(duì)于向民營企業(yè)開放石油產(chǎn)業(yè)，我們必須采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。我們可以鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)。采取方式是，讓國有資本、民間資本共同出資組建企業(yè)來從事石油產(chǎn)業(yè)一些領(lǐng)域的經(jīng)營。不過，這些企業(yè)應(yīng)該由國有大企業(yè)統(tǒng)一管理和運(yùn)營。
董秀成：石油市場早就放開了，加入WTO以后，我國簽署的議定書以及一系列法規(guī)已規(guī)定允許外資、民企進(jìn)入。放開不是把國企全部賣給民企甚至外企，而是三種類型企業(yè)都有，只是國企比重更大一點(diǎn)。
任浩寧：中國的石油體制改革存在兩大誤區(qū)。第一，總認(rèn)為市場化一定有效率，行政干預(yù)一定沒有效率，所以一定要去行政化、推行市場化，即打破行政壟斷。第二，市場化改革一定是每個(gè)環(huán)節(jié)都市場化，并且是高度的市場化。這兩種想法在石油行業(yè)是錯(cuò)誤的。
第 一個(gè)誤區(qū)產(chǎn)生很久，主要是受歐美國家影響較深。私有制屬性下，歐美國家都是民營企業(yè)在做石油生意。中國國情與之不同，石油行業(yè)全部由私人企業(yè)把持與公有制的屬性不相匹配。
成品油市場化的前提是原油供給要做好。市場經(jīng)濟(jì)的一般思維是通過調(diào)節(jié)供給和需求，從而控制價(jià)格。然而，這個(gè)原理的實(shí)現(xiàn)有潛在的前提條件，即供給和需求可以調(diào)節(jié)。對(duì)于中國來說，石油、天然氣供給能力嚴(yán)重不足。我國石油、天然氣供給能力連年下降，進(jìn)口量卻與日劇增，而我國在油氣定價(jià)機(jī)制方面沒有任何發(fā)言權(quán)，在供給能力明顯滯后、供需關(guān)系無法影響價(jià)格的情況下，石油、天然氣行業(yè)根本不具備市場化的基本條件，難以通過控制供給需求調(diào)節(jié)價(jià)格或者通過價(jià)格反作用于供給和需求。
對(duì)于第二個(gè)誤區(qū)，市場化改革要具體問題具體分析。在上游勘探開采領(lǐng)域推行市場化雖不說是滅頂之災(zāi)，但一定會(huì)帶來負(fù)面作用。這牽涉國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，對(duì)技術(shù)、資本的要求也非常高，應(yīng)該由國企進(jìn)入，這樣比較有效率。至于運(yùn)輸和銷售，可以讓民營企業(yè)參與。現(xiàn)在，一些人對(duì)三桶油認(rèn)同度不高，對(duì)其效率問題產(chǎn)生質(zhì)疑。這和企業(yè)管理體制有關(guān)，是企業(yè)自身存在的問題，不能因企業(yè)自身的問題就說對(duì)其行政壟斷的授權(quán)是錯(cuò)誤的。
市場化并非中國能源行業(yè)發(fā)展之必然，也并非解決能源行業(yè)諸多問題的最佳途徑。國內(nèi)能源行業(yè)與國外能源行業(yè)所處階段、所面臨問題大不相同，盲目照搬國外模式勢(shì)必給能源行業(yè)長期發(fā)展埋下諸多隱患。
市場化也不是國內(nèi)能源企業(yè)改革的最終方向，更不是能源企業(yè)健康發(fā)展的唯一保障。扭轉(zhuǎn)國內(nèi)能源行業(yè)效率低這一局面的關(guān)鍵并非借用市場化的力量，而是應(yīng)該提高政府部門執(zhí)政能力，改革國企。
《 國企》：那么，石油產(chǎn)業(yè)究竟應(yīng)該如何改革?
任浩寧：我們反對(duì)用企業(yè)的狀況來指責(zé)行業(yè)的問題，反對(duì)用市場化的思維來簡單代替改革的思路。改革，我們看的不應(yīng)是市場化、行政化的問題，而是看效果、效率。市場只是提高效率的一種手段。如果市場化改革不能使行業(yè)和企業(yè)更有效率，就沒有必要市場化。
改革開放三十年，一方面我們要深化改革，另一方面要審視改革思維有沒有偏差。民企具有逐利性，前些年市場化的思路多一些，以后，涉及國家安全、能源安全的還是由具有社會(huì)責(zé)任感的國企承擔(dān)比較好。對(duì)石油國企的改革方向應(yīng)該是界定國企應(yīng)該參與的部分，不能上中下游全部參與。對(duì)于國企和民企來說，應(yīng)該是誰在哪部分效率高誰參與。
對(duì)于國企存在的體制僵化、效率低等問題，最好的解決辦法不是推向市場、打破壟斷、把國企拆分，而是增加監(jiān)管、減少違法成本。比如金融系統(tǒng)有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，石油行業(yè)也最好有類似監(jiān)管部門，可以叫油監(jiān)會(huì)。再如，持續(xù)的審計(jì)風(fēng)暴會(huì)促使企業(yè)效率提升。
石油改革的主基調(diào)近兩年應(yīng)該確定了，不能再把精力過多地放在這一塊探討了。
林伯強(qiáng)：不是說壟斷就是對(duì)的，要考慮在壟斷的前提下給民營企業(yè)更多空間。比如加油站。在上游，壟斷的作用是保證安全，那么在終端比如加油站能否全部給民營企業(yè)，好處弊端需要研究一下。第一，放開加油站可以給老百姓帶來好處。第二，中石油中石化如果不搞加油站專心于批發(fā)業(yè)務(wù)，就不會(huì)對(duì)民營加油站搞歧視。解決實(shí)際問題比簡單談破除壟斷更有意義。
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