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國研視點：謹慎推進轉基因糧食作物商業化

國務院發展研究中心信息網

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2011-2-24

收割轉基因大豆

內容摘要：自1996年以來轉基因作物商業化在爭論中迅速發展。當前我國轉基因糧食作物商業化處在政策抉擇的關鍵時期。本報告介紹了轉基因作物商業化的現狀以及我國轉基因糧食作物商業化的政策演變和主要爭論，分析了我國現階段應謹慎推進轉基因糧食作物商業化的原因，并提出如下建議：謹慎推進水稻、小麥兩種口糧作物轉基因品種的商業化；在農業生物技術研發領域堅持自主技術為主的道路；加強植物育種領域知識產權保護；加強轉基因生物安全管理；充分尊重公眾對轉基因食品的知情權和選擇權。

關鍵詞：轉基因糧食作物，商業化，政策建議

2009年底農業部批準了水稻、玉米三個轉基因品種的安全證書，意味著我國轉基因糧食作物在商業化種植道路上邁出了關鍵一步，隨即引發了巨大的爭議。現代農業生物技術是糧食安全和農業可持續發展的重要技術保障，在農業生產領域中的應用是大勢所趨。我國必須搶占農業生物技術的制高點，這不僅是技術、經濟問題，也是政治問題。但是具體到農業生物技術的發展戰略，尤其是具體到現階段主要糧食作物（特別是水稻、小麥等基本口糧作物）特定轉基因品種的商業化問題，則仍需在深入研究的基礎上慎重決策。

一、轉基因作物商業化的現狀

（一）轉基因作物種植面積和市場份額快速增長

國際農業生物技術應用服務組織（ISAAA）2009年的報告顯示，轉基因作物耕種面積從1996年的170萬公頃增長到2009年的1.34億公頃，增長了80倍。2009年種植轉基因作物的國家達到25個。

根據國際種子聯盟（ISF，2008）的報告，全球商品種子的市值規模大約為365億美元，而全球轉基因作物品種銷售額為75億美元，據此粗略測算，轉基因種子銷售額占全球商品種子銷售額的20.5%。自1996年以來，轉基因作物種子銷售額呈快速增長態勢（見下表）。

全球轉基因作物種子銷售額

年份	1996	2000	2004	2006	2007	2008	2009
銷售額（百萬美元）	115	2703	4663	6150	6900	7500	8300

資料來源：美國農業部（USDA）：Seed Info 2008，ISAAA

（二）轉基因作物商業化地域相對集中于美國、巴西和阿根廷

2009年，美國、巴西、阿根廷轉基因作物種植面積分別為6400、2140、2130萬公頃，分別占全球轉基因作物種植面積的47.8%、16%、15.9%，三個國家的轉基因作物種植面積占全球轉基因作物種植面積的79.7%。歐盟的27個成員國中有6個國家（西班牙、捷克、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克和波蘭）種植了少量轉基因抗蟲Bt玉米（合計94750公頃）。目前總的態勢是，美國是轉基因作物最積極的推動者，歐洲對轉基因作物持謹慎和抵制的態度，非洲地區總體對轉基因作物持不接受的態度。（各國轉基因作物種植面積詳見附表1）。

圖1　全球轉基因作物商業化種植走勢

資料來源：ISAAA歷年報告，本研究整理。

（三）轉基因作物品種集中于大豆、玉米、棉花和油菜

自1996年轉基因作物商業化種植以來，全球主要轉基因作物品種為大豆、玉米、棉花、油菜四種作物。2009年轉基因大豆、玉米、棉花、油菜的種植面積分別為6920、4170、1610、640萬公頃，分別占全球轉基因作物種植面積的52%、31%、12%、5%。從轉基因品種占該作物全球種植總面積的比例來看，轉基因大豆、棉花、玉米、油菜分別占該種作物種植面積的77%、49%、26%、21%。（全球商業化轉基因作物品種詳見附表2）。

圖2　1996～2009年全球主要轉基因作物種植面積走勢（百萬公頃）

資料來源：Clive James，2010

（四）少數跨國公司主導轉基因作物市場

少數跨國公司主導著農業生物技術，發達國家主導著轉基因作物品種、技術的知識產權體系。以當前應用最廣泛的抗蟲基因和抗除草劑基因為例，全球約70%以上的抗蟲基因專利被孟山都、拜耳、先鋒、先正達、陶氏益農等五家跨國公司掌控，我國授權的Cry基因（一種最重要的抗蟲基因）專利也有一半左右被他們掌握；全球約63%的抗除草劑基因被孟山都、拜耳、杜邦先鋒、先正達等公司擁有。

當前，國際種業市場已演進到寡頭壟斷階段，根據ETC Group的數據，1996年全球前十大種子公司銷售額占全球商品種子市場的37%，到2006年提高到57%。其中，孟山都、杜邦-先鋒、先正達、拜耳等四家公司占全球商品種子的41%。孟山都是世界第一大種子公司，在大豆、玉米、油菜、蔬菜和其他作物種子市場上占主導地位。

二、我國轉基因糧食作物商業化的政策演變和主要爭論

（一）我國轉基因糧食作物商業化政策近期有所轉變

自上世紀九十年代以來，我國政府對轉基因作物（尤其是主要糧食作物水稻、小麥、玉米）的商業化一直持謹慎態度。從2001年《農業轉基因生物安全管理條例》頒布實施以來，我國正式批準商業化生產的作物（植物）有轉基因棉花、番茄、甜椒、矮牽牛花、楊樹和木瓜。真正在商業化生產的只有棉花，種植面積比較大，品種數量也比較多。繼轉基因抗蟲棉之后，至今沒有批準一例大宗糧食類作物商業化生產。

然而自2008年的“糧食危機”之后，我國政府對轉基因糧食作物商業化的政策取向有所改變。2008年7月，國務院常務會議審議并原則通過轉基因生物新品種培育科技重大專項。2008年11月出臺的《國家糧食安全中長期規劃綱要》又明確提出“啟動轉基因生物新品種培育重大專項”。2009年12月，農業部批準了兩種轉基因水稻（華恢1號、“Bt汕優63”）、一種玉米（植酸酶基因玉米“BVLA430101”）三個轉基因品種的安全證書，這些品種在獲得品種審定證書、轉基因作物種子生產許可證和經營許可證后，即可進入商業化生產。2010年中央1號文件提出“在科學評估、依法管理基礎上，推進轉基因新品種產業化。”主要糧食作物轉基因品種或從“要不要商業化”轉變為“即將商業化”。

（二）我國轉基因糧食作物商業化存在的主要爭論

一是關于轉基因糧食作物商業化對糧食安全影響的爭論。支持者認為，轉基因作物在全球糧食安全及我國糧食安全上將發揮重要作用。反對者認為，目前的轉基因作物對于解決糧食安全的意義不大。

二是關于轉基因作物商業化對農業生物技術產業、種業和農民收益影響的爭論。支持者認為，應盡快推進轉基因糧食作物商業化，以此加快我國生物技術產業的發展。反對者認為，轉基因糧食作物商業化可能會加速外資對我國種業的控制，不利于我國農業生物技術產業的發展。

三是關于轉基因作物商業化對生態、人類健康影響的爭論。支持者認為，轉基因作物不比傳統農作物具有更多的環境風險，食用是安全的。反對者認為，轉基因糧食作物對生態環境、人類健康存在不可忽視的潛在風險。

三、謹慎推進我國轉基因糧食作物商業化的原因分析

（一）生物技術只是解決發展中國家“糧食安全”的途徑之一

根據聯合國糧農組織（FAO，2002）的研究，從總量角度，中長期全球糧食的供求平衡沒有問題。即便是沒有農業生物技術的重大突破，未來糧食的供求平衡也很有可能實現。但是部分地區，特別是部分發展中國家的糧食安全問題會進一步惡化。從糧食供給總量來看，全球范圍的水和土地資源可以滿足中長期的糧食需求的增加。從需求看，世界糧食需求的增量將主要來自發展中國家，這些國家面臨的資源與環境約束將更加嚴峻（見圖3）。全球范圍內“糧食安全”的關鍵是分配問題，即價格和貿易問題。部分貧窮地區的糧食問題并不僅僅是技術問題，甚至可以說技術問題不是主要問題。生物技術只是解決部分發展中國家糧食安全的途徑之一，且不是關鍵途徑。

圖3 世界人口增長、人口預測和農業用地

資料來源：美國農業部經濟研究局（USDA-ERS）；國際食品政策研究所（IFPRI）；FAO

（二）商業化的轉基因技術和作物品種并非造成我國糧食單產差距的主要原因

我國的部分糧食作物單產與發達國家有差距，但是差距并不在是否采用了目前商業化的轉基因品種（或特性）。以玉米為例，我國玉米的單產水平大約為美國的1/2強，生態條件、現實生產力和品種差距是作物單產水平差距主要原因。就品種差距而言，我國玉米品種和外資品種的差距存在于耐密性、抗倒伏能力等特性，品種的差距絕不在于是否（在本土品種中）導入了轉基因抗蟲性（Bt）。此外，根據國務院發展研究中心課題組（2009）的分析，充分挖掘我國糧食生產的潛力，到2020年我國主要糧食作物（水稻、小麥、玉米）可以基本實現自求平衡（95%自給率）。綜合我國糧食供求形勢以及目前商業化的轉基因生物技術對單產、總產出的貢獻，糧食安全不應成為現階段我國推進轉基因糧食作物商業化的動因。

（三）發達國家主導轉基因生物技術的研發和市場

目前商業化的轉基因生物技術發端于美國的私人部門，商業利益訴求是轉基因生物技術發展的首要動因。隨著植物新品種保護制度的建立，美國石化和醫藥巨頭紛紛涉足種業，主要的大種子公司都歸跨國的化工和醫藥公司所有。這樣的農業投入品的市場結構影響著生物技術的發展方向，在現有的框架下，轉基因作物、生物技術的革新是利益推動型的，而不是需求導向型的。植物育種領域的知識產權保護首先在部分發達國家發展建立，隨著技術的擴散，發達國家需要發展中國家構建嚴格的知識產權保護體系來確保他們的專利和商業回報，隨著“保護作物新品種國際聯盟”（UPOV）、世界貿易組織（WTO）框架下的“與貿易相關的知識產權協定”（TRIPs）等一系列協議的簽署，全球范圍的知識產權體系正在建成并日臻完善，正在對農業生產自主權產生深刻影響。我國種業在與跨國種業的競爭中處于弱勢。推進主要糧食作物轉基因品種的商業化會加速外資對我國種業的控制。

（四）目前商業化的轉基因技術存在不可忽視的內在風險

轉基因生物技術內在風險存在于生態環境、人類健康的潛在影響等領域。科學界主要的擔憂是：轉基因作物環境風險具有持續性、滯后性、擴張性等特點，有可能產生“超級雜草”、“超級害蟲”等生態問題，同時對生物多樣性產生負面影響，轉基因食品對消費者生命健康也存在直接風險和代際風險。因此，截至目前沒有一個國家推進主要口糧作物轉基因品種的商業化。美國是轉基因作物商業化的主要推動者，但是出于健康影響和公眾壓力，美國轉基因小麥沒有實行商業化，轉基因玉米主要用于飼料和燃料乙醇。歐洲種植的極少量轉基因玉米只用于飼料。

（五）商業化的轉基因技術對提高作物單產存在局限

目前商業化的轉基因作物，HT（除草劑耐受性）類和Bt（抗蟲）類作物均不能提高作物的潛在單產，與其對應的傳統品種相比，只能控制部分雜草損失或挽回現有品種的蟲害損失，在一定程度上提高實際單產。這些轉基因特性（除草劑耐受性、抗蟲性）對單產的提高提供“靜態”的效用，而傳統育種（如綠色革命品種）對單產提高可提供“動態”效用，提高品種的潛在單產。轉基因特性需要與常規育種、地方品種結合才能發揮作用。從技術路線來看，目前商業化的轉基因技術并不是唯一的技術選擇，“非轉基因”的生物技術在實現作物抗蟲、抗病、抗旱、高產等方面仍有很大潛力。此外，對于我國而言，如果以提高糧食作物單產、總產出作為政策目標，那么可采用的經濟、技術路徑更多，如農業基礎設施的投入和改善、“非轉基因”的高產、抗逆生物技術品種[通過現代生物技術（基因工程、細胞工程）將親緣物種基因導入到栽培品種，比如，將野生水稻的某種基因導入到栽培品種中，區別于目前狹義的轉基因品種（將其他界別的生物基因導入到栽培品種中）]的推廣、糧食補貼和價格支持政策等。

四、謹慎推進轉基因糧食作物商業化的若干建議

（一）謹慎推進水稻、小麥兩種基本口糧作物轉基因品種的商業化

綜合轉基因生物技術對生態環境和人類健康的潛在風險、對糧食安全的貢獻以及種業安全的考慮，要特別謹慎地對待水稻、小麥這兩種基本口糧作物轉基因品種的商業化。以預防原則作為指導轉基因口糧作物商業化的基本原則，現階段我國主要口糧作物不宜推進目前已商業化的轉基因品種（HT類、Bt類）的商業化。已研發的應用于基本口糧作物的轉基因生物技術和品種可作為技術儲備。

（二）在農業生物技術研發領域堅持自主技術為主的道路

加大對農業生物技術領域研發的公共投入。公共部門的研發與私人部門的研發在技術路徑上應有所區別，前者要側重于生物技術的基礎性研究，要注意作物育種領域中長期性、安全性問題的研究。常規育種要與現代生物技術相結合，優先考慮研發和應用生態環境和健康風險小的“非轉基因”生物技術品種，把轉基因生物技術作為技術儲備。

（三）加強植物育種領域知識產權保護

關注當前跨國種業對我國種業的滲透和控制，高度重視我國的種業及糧食生產鏈安全。規范和完善我國種業管理體制，破除種業管理中的種種弊端，引導種業健康發展。加強農業生物技術知識產權和基因資源的保護，促進和引導私人資本對農業生物技術尤其是育種領域的投資。積極應對跨國種業對我國基因資源的搶奪和控制，應對可能出現的知識產權糾紛。著手考慮運用“非轉基因”的技術壁壘抵御外資種業的滲透。采用相關技術管制規范和引導跨國種業巨頭在我國的研發活動。

（四）加強轉基因生物安全管理

健全生物安全法律法規體系。完善生物安全監管體系，加強轉基因生物安全檢測能力建設，加強轉基因生物安全評估工作。加強轉基因生物技術監管工作，建立和完善轉基因生物損害和應急處理制度。對轉基因食品實施從嚴的強制標識制度。建立和完善轉基因生物市場監控體系，加強對轉基因作物研發、產業化、流通和消費全過程的監管。特別是加強當前轉基因重大專項研發領域的生物安全監管，加大對非法種植、傳播轉基因作物的懲罰力度，完善轉基因生物越境轉移管理制度。建立和完善轉基因農作物品種退出機制。在現階段，即使要推進主要糧食作物轉基因品種的商業化，一定要嚴格控制在特定區域內（一省或數省），配套的生物安全和經濟安全的政策和措施一定要先行。

（五）充分尊重公眾對轉基因食品的知情權和選擇權

建立生物安全公眾參與機制，加強生物安全信息發布和公眾宣傳，建立公眾參與生物安全管理的固定渠道。及時公開轉基因生物在生態環境、健康和貿易等方面的風險和影響。完善相關法律法規，確保和完善公眾關于生物安全的參與權和立法權。特別要尊重我國公眾對轉基因食品的知情權和選擇權。

（李佐軍、于保平提出修改意見）

附表1　2009年各國轉基因作物種植面積

順序	國家	面積（百萬公頃）	轉基因作物品種
1	美國	64.0	大豆、玉米、棉花、油菜、南瓜、番木瓜、紫目蓿、甜菜
2	巴西	21.4	大豆、玉米、棉花
3	阿根廷	21.3	大豆、玉米、棉花
4	印度	8.4	棉花
5	加拿大	8.2	油菜、玉米、大豆、甜菜
6	中國	3.7	棉花、番茄、白楊、矮牽牛、番木瓜、甜椒
7	巴拉圭	2.2	大豆
8	南非	2.1	玉米、大豆、棉花
9	烏拉圭	0.8	大豆、玉米
10	玻利維亞	0.8	大豆
11	菲律賓	0.5	玉米
12	澳大利亞	0.2	棉花、油菜
13	布基納法索	0.1	棉花
14	西班牙	0.1	玉米
15	墨西哥	0.1	棉花、大豆
16	智利	小于0.1	玉米、大豆、油菜
17	哥倫比亞	小于0.1	棉花、康乃馨
18	洪都拉斯	小于0.1	玉米
19	捷克	小于0.1	玉米
20	葡萄牙	小于0.1	玉米
21	羅馬利亞	小于0.1	玉米
22	波蘭	小于0.1	玉米
23	德國	小于0.1	玉米
24	哥斯達黎加	小于0.1	棉花、油菜
25	埃及	小于0.1	玉米
26	斯洛伐克	小于0.1	玉米

資料來源：國際農業生物技術應用服務組織（ISAAA），2010。

附表2　全球商業化轉基因作物品種（單位：百萬公頃）

作物特性	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
HT大豆	0.5	5.1	15	21.6	25.8	33.3	36.5	41.4	48.4	54.4	58.6	58.6	65.8	69.2
Bt玉米	0.3	3	7	7.5	6.8	5.9	7.7	9.1	11.2	11.3
HT玉米	0	0.2	2	1.5	2.1	2.4	2.5	3.2	4.3	3.4
Bt/HT玉米				2.1	1.4	2.5	2.2	3.2	3.8	6.5
Bt棉花	0.8	1.1	1	1.3	1.5	2.1	2.4	3.1	4.5	4.9
Bt/HT棉花	0	﹤0.1		0.8	1.7	1.9	2.2	2.6	3	3.6
HT棉花	﹤0.1	0.4		1.6	2.1	1.8	2.2	1.5	1.5	1.3
HT油菜	0.1	1.2	2	3.5	2.8	2.7	3	3.6	4.3	4.6	4.8	5.6	5.9	6.4
合計	1.7	11	27	39.9	44.2	52.6	58.7	67.7	81	90	102	114	125	134

注：①鑒于數據可獲得性，2006～2009年的數據整理的不全，但是可以肯定主要的商業化的轉基因作物集中于這些品種。②HT代表除草劑耐受性；Bt代表抗蟲性；Bt/HT代表兼有除草劑耐受性和抗蟲性。

資料來源：ISAAA歷年報告。

作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所陳健鵬來源：國研視點 2010年11月15日

http://www.zhuanjy.com/NewsView.asp?id=586

【拒吃大豆油，抵制轉基因，不當小白鼠】

【反轉基因大本營：http://www.wyzxsx.com/】

【轉基因專題網站：http://www.zhuanjy.com/】

【簡明資料：什么是轉基因食品？】

轉基因，就是把A生物比如昆蟲、動物、細菌的一部分基因，轉移到B生物比如蔬菜、水果、糧食中去，改變B生物的自然特性，達到人的要求。例如，科學家將北極魚體內某個有防凍作用的基因抽出來植入西紅柿里，制造出耐寒西紅柿，就是一種“轉基因食品”。例如，把細菌中的有毒基因植入水稻中，水稻就能產生抗蟲毒素，殺死水稻害蟲。對人有劇毒的轉基因食品三大危害：一代致病，二代致傻，三代絕育。