三十年改革的制度得失

跳出“放亂收死”循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新

——三十年改革的制度得失

韓朝華

    中國開始改革開放至今已有三十年，成就不容置疑，但問題也已成堆：經(jīng)濟(jì)失序、誠信不彰、環(huán)境污染、資源耗損、收入差距拉大，吏治腐敗，賄賂公行……。這一切正在引發(fā)廣泛的社會置疑，甚至可能成為誘發(fā)社會沖突的重要隱患。如何解決這類問題，成了當(dāng)前中國社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

                      一.  社會“亂象”與分權(quán)化改革

    眼下社會中的諸多“亂象”其實(shí)不外乎人類自利行為的表現(xiàn)。自利是人類的本能傾向，它在任何社會環(huán)境中都會發(fā)生作用。只是，在不同的社會環(huán)境中，人類自利傾向的表現(xiàn)方式會大不相同。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由很少，個(gè)人自利沖動的主要表現(xiàn)是追求個(gè)人成本最小化，而不是個(gè)人收益最大化。因而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的個(gè)人自利行為主要表現(xiàn)為偷懶、塞責(zé)、推諉、敷衍、回避任務(wù)等等。而在改革開放后，個(gè)人或單位有了較大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，人們的自利行為更多地轉(zhuǎn)向收益最大化而不再僅僅是自身的成本最小化。

    發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然要肯定和保護(hù)個(gè)體利益，并鼓勵(lì)個(gè)體的自利行為。但是，肯定和鼓勵(lì)個(gè)體利益并不必然導(dǎo)致社會失序和機(jī)會主義行為泛濫。對比其他發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的情況就會發(fā)現(xiàn)，那些國家里并沒有目前中國社會中如此普遍的社會失序，其公權(quán)私用的問題也遠(yuǎn)沒有眼下中國這么嚴(yán)重。這主要是因?yàn)椋切┌l(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家雖然在價(jià)值觀上鼓勵(lì)個(gè)體的自利行為，并在體制上保障個(gè)人自由和私有財(cái)產(chǎn)，但同時(shí)也建立了完備的制度規(guī)范來系統(tǒng)地約束個(gè)體的自利行為。這類制度約束將眾多個(gè)體的自利行為納入符合社會整體利益的軌道，使個(gè)體追求自身利益最大化的過程成為其增進(jìn)社會利益或他人利益的過程，并由此實(shí)現(xiàn)了社會與個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間的利益整合。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語講就是，有效的制度規(guī)范使個(gè)體追求自身利益的行為與增進(jìn)社會整體利益的需要之間實(shí)現(xiàn)了“激勵(lì)兼容”。因此，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家中，市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展并沒有導(dǎo)致大面積的社會失序。

    可為什么在中國肯定個(gè)人自利傾向和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)卻引發(fā)了如此嚴(yán)重的社會失序呢？

    稍具生活常識的人都不難想見，個(gè)人可用以致富的途徑和手段多種多樣。其中，有的途徑和手段能增進(jìn)社會整體利益或他人利益，如技術(shù)發(fā)明、產(chǎn)品創(chuàng)新、降低成本、改進(jìn)質(zhì)量、完善服務(wù)等等；有的途徑和手段會損害社會整體利益或他人利益，如制假售假、污染環(huán)境、尋租行賄、偷稅漏稅、走私販毒、蒙坑拐騙等等。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，習(xí)慣稱前一類致富途徑為“生產(chǎn)性的”，后一類致富途徑為“非生產(chǎn)性的”。顯然，在多數(shù)情況下，如沒有恰當(dāng)?shù)募s束和規(guī)范，靠非生產(chǎn)性途徑致富比靠生產(chǎn)性途徑致富要容易得多。例如，仿冒名牌比自創(chuàng)名牌要容易得多；不污染環(huán)境的生產(chǎn)與污染環(huán)境的生產(chǎn)相比，成本明顯要高；偷工減料比貨真價(jià)實(shí)更易盈利……；諸如此類，不一而足。由此而來，如果一個(gè)社會對個(gè)人或小群體的致富行為不施加必要的引導(dǎo)和規(guī)范，任他們在謀求自身利益上自行其是，則個(gè)人或小群體都會自發(fā)地趨向非生產(chǎn)性的致富途徑。

    當(dāng)這類非生產(chǎn)性的自利行為在一個(gè)社會中得不到有效抑制時(shí)，個(gè)人或小群體追求自身利益的過程往往成為他們損害社會利益和他人利益的過程。當(dāng)這類激勵(lì)不兼容成為一個(gè)社會中的普遍現(xiàn)象時(shí)，這個(gè)社會就會墮入非生產(chǎn)性消耗和利益沖突的陷阱難以自拔。它意味著社會無法有效地整合不同利益。結(jié)果，許多個(gè)體謀求自身利益最大化的過程不僅不能增進(jìn)社會利益，還可能侵蝕或損害社會利益。因此，在任何一個(gè)社會里，如何恰當(dāng)?shù)卣鐒e、篩選、規(guī)范和引導(dǎo)個(gè)體追求自身利益的途徑和手段，鼓勵(lì)生產(chǎn)性行為，抑制非生產(chǎn)性行為，以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與社會利益之間的激勵(lì)兼容，都是一個(gè)重要的和難以回避的制度建設(shè)問題。

    而始于八十年代的分權(quán)化改革沒有正面應(yīng)對這一點(diǎn)。它肯定個(gè)體自利行為的正當(dāng)性，并注重在政策和體制上“放權(quán)”和“松綁”，卻沒有就獲得了自由的個(gè)體應(yīng)如何自利設(shè)立明確的規(guī)范。隨著分權(quán)化改革的不斷推進(jìn)，決策權(quán)力被下放和分散了，對個(gè)體自利行為的行政約束減少了，但整合和協(xié)調(diào)多元利益的社會治理機(jī)制卻沒能發(fā)展起來。由此導(dǎo)致了一個(gè)影響深遠(yuǎn)的后果：個(gè)人乃至全社會都只注重是否實(shí)現(xiàn)了致富（發(fā)展），卻不在乎是靠什么途徑和手段實(shí)現(xiàn)的致富（發(fā)展）。于是，各種機(jī)會主義的非生產(chǎn)性自利行為日益增多，中國社會漸漸淪入了一種源于治理真空的失序狀態(tài)。既然放任污染可以致富一方，就不會有人去認(rèn)真地控制污染；既然制假售假能財(cái)源茂盛，自然不會有人去殫精竭慮地搞發(fā)明創(chuàng)造；既然以權(quán)謀私、貪污瀆職照樣平步青云，就很難有幾個(gè)掌權(quán)者能清廉勤政。分權(quán)化改革使中國經(jīng)濟(jì)既失去了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的行政性管控，又未能建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的社會治理，陷入了一種少有的“自由”狀態(tài)。

                      二.  分權(quán)化改革的認(rèn)識局限

    導(dǎo)致這種改革后果的認(rèn)識根源在于分權(quán)化改革所依據(jù)的市場經(jīng)濟(jì)觀。

    在七十年代末、八十年代初的中國學(xué)界和中國社會，理解市場經(jīng)濟(jì)的主要理論依據(jù)是以亞當(dāng)·斯密、A·馬歇爾以及邊際效用學(xué)派等為代表的古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及五、六十年代里在蘇東國家中形成的經(jīng)濟(jì)改革理論。而后者的理論淵源仍離不開西方的古典和新古典學(xué)派。

    古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視野基本上局限于市場中的供方和需方，主要分析和描述供求雙方如何在價(jià)格信號的引導(dǎo)下達(dá)到需求與供給的均衡，又如何從單個(gè)產(chǎn)品、單個(gè)市場的局部均衡達(dá)到全社會的一般均衡。在這一脈理論的分析框架中，與制度無關(guān)的抽象交易者以及這類交易者的利益最大化動機(jī)成為核心因素。這類理論模型借助各種數(shù)學(xué)工具，論證抽象個(gè)體追求自我利益最大化的結(jié)果是社會資源的有效配置和社會整體產(chǎn)出的最大化。由此，市場經(jīng)濟(jì)的效率源泉被歸結(jié)于各經(jīng)濟(jì)主體對本位利益的自發(fā)追求，而現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)濟(jì)中約束經(jīng)濟(jì)主體自利行為的成套制度則被置之度外。

    根據(jù)這樣的市場經(jīng)濟(jì)觀來比較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制，會認(rèn)為兩者的根本區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的集中程度和經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為自由程度。在它看來，市場經(jīng)濟(jì)高度分權(quán)，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度集權(quán)；市場經(jīng)濟(jì)中個(gè)人和廠商是自由的，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中個(gè)人和廠商是不自由的。基于這樣的對比，自然會推導(dǎo)出改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心原則應(yīng)該是權(quán)力分散化。

    與此相應(yīng)，當(dāng)時(shí)的理論研究和改革宣傳所鼓勵(lì)的不是遵守規(guī)則（法律或政策），而是無視規(guī)則。如當(dāng)時(shí)社會中有一個(gè)備受熱捧的說法：“遇到紅燈繞道走，遇到黃燈加快走，遇到綠燈超常走。”即把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的制度和政策比作交通信號，并號召基層政府、企業(yè)、個(gè)人在改革中盡可能地規(guī)避“交通”信號，大膽違規(guī)。

    應(yīng)該肯定，在改革的起步階段，倡導(dǎo)不拘成見、不守成規(guī)、大膽嘗試的精神是有其積極意義的，而且，這種所謂“三燈理論”所針對的也主要是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的各種陳舊的規(guī)則。但凡事都有一個(gè)度。“三燈理論”盡管在一個(gè)時(shí)期內(nèi)對解放思想、推動改革產(chǎn)生了積極影響，但它無視“交通規(guī)則”的必要性和嚴(yán)肅性，只破不立，未在否定傳統(tǒng)體制束縛的同時(shí)就市場經(jīng)濟(jì)下必要的行為規(guī)則給出明確的主張和規(guī)定，因而是一個(gè)具有嚴(yán)重片面性的理念。這種理念一旦長期流行，高度普及，并在事實(shí)上被社會默認(rèn)為行為的正道，整個(gè)社會的利益整合和秩序協(xié)調(diào)必然遭到嚴(yán)重侵蝕。既然無視交通信號的行為值得倡導(dǎo)，設(shè)置交通信號燈并要求人們服從交通信號的要求還有什么合理性？

    頗具黑色幽默的是，八十年代里，當(dāng)中國為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)而大張旗鼓地宣揚(yáng)無視行為規(guī)則的“三燈理論”時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿卻興起了一場高揚(yáng)制度重要性的范式革命，即制度經(jīng)濟(jì)學(xué)革命。與傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)觀相比，這一脈經(jīng)濟(jì)理論中的市場經(jīng)濟(jì)觀突出了制度在市場經(jīng)濟(jì)體系中的決定性作用。它認(rèn)為，市場機(jī)制的理論優(yōu)越性，如優(yōu)勝劣汰、不斷創(chuàng)新、資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長等，都不是單純放任自由的產(chǎn)物，而是一整套制度規(guī)則有效作用的產(chǎn)物。這里所謂制度規(guī)則可分為兩大類：一類是正式制度，它包括各種成文法、政府法規(guī)和條例、企業(yè)章程等等；另一類是非正式制度，它包括道德、習(xí)俗、傳統(tǒng)、行事慣例等等。這些制度在經(jīng)濟(jì)生活中的基本作用是約束經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為自由度，使各經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)交往中的行為具有確定性和可預(yù)見性，從而降低交易成本，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)主體在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多樣、靈活、穩(wěn)定的合作。

    當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究已反復(fù)證明，沒有系統(tǒng)而有效的制度約束，無法實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的激勵(lì)兼容，優(yōu)勝劣汰、技術(shù)進(jìn)步、資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展都將是不可能的。因?yàn)椋谌狈χ贫然蛑贫仁ъ`的情況下，所有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人都無所顧忌地按其自身利益最大化意愿行事，將導(dǎo)致整個(gè)社會在經(jīng)濟(jì)合作上的難度急劇上升（用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語講就是“交易成本大增”），結(jié)果是社會分工受阻，創(chuàng)新和效率遭到抑制。因此，制度約束在市場經(jīng)濟(jì)中至關(guān)重要，無視制度規(guī)范的“經(jīng)濟(jì)自由”只能是一場社會災(zāi)難。

    當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)在肯定了制度在市場經(jīng)濟(jì)中的重要性之后，順理成章地得出了一個(gè)重要判斷：政府是市場經(jīng)濟(jì)中的重要角色，或者說，政府是市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺的主體。因?yàn)椋贫仁且环N公共品，它具有顯著的正外部性、非排他性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，因而社會在制度方面的多數(shù)需求很難通過市場由私人供給來滿足，制度的創(chuàng)立、維持和有效作用都有賴于政府。尤其是各類正式制度（法律是正式制度的典型），多數(shù)只能由政府來提供。

    因此，在這種新市場經(jīng)濟(jì)觀看來，一個(gè)社會中，市場機(jī)制能否有效作用，取決于該社會中的政府在制度供應(yīng)上是否有效。無政府狀態(tài)或弱政府狀態(tài)都不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無政府狀態(tài)意味著社會中的制度供給不足或根本無制度供給，而弱政府狀態(tài)則意味著一個(gè)社會中雖有制度供給，但形成的制度缺乏效能和權(quán)威，因而作用有限。在這兩種情況下，社會都不能有效地約束和協(xié)調(diào)個(gè)體的自利行為，結(jié)果必然是機(jī)會主義行為盛行，交易成本激增，社會整體福利受損。所以，無政府或弱政府狀態(tài)其實(shí)是市場經(jīng)濟(jì)的克星。可以說，肯定個(gè)體利益，鼓勵(lì)個(gè)體的自利行為，并非市場經(jīng)濟(jì)體制的全部特征，對個(gè)體自利行為施加系統(tǒng)的制度約束同樣是市場經(jīng)濟(jì)體制的基本特征之一。

    弄清了這一點(diǎn)，就會看到，眼下中國社會中愈演愈烈的行為失序并非單純的個(gè)人道德或品行問題，而是八十年代以來改革思維和改革實(shí)踐的一種局限使然。既然“交通”規(guī)則被視若無物，“交通”失序就是必然的。由此可見，眼下中國社會中的種種“亂象”雖是伴隨著分權(quán)化改革而蔓延開來的，但它不是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，而是我國的政府轉(zhuǎn)型落后于經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的結(jié)果。種種亂象是我國既有社會治理模式與新興的市場經(jīng)濟(jì)之間發(fā)生嚴(yán)重摩擦和沖突的反映。這不是市場失靈，而是政府失靈。

                      三.  泛道德化批判的盲目性

    這一系列社會“亂象”最先引發(fā)的直接社會反應(yīng)是泛道德化的反思和批判。這種泛道德化的批判為世人描繪了一幅暗淡的世象圖：官員腐敗、醫(yī)生黑心、教師逐利、學(xué)者無良、企業(yè)家貪欲……；似乎社會的各個(gè)方面都有問題，“洪洞縣里無好人”。然而，這樣的反思和批判看似慷慨激昂，實(shí)則空洞乏力，不得要領(lǐng)。

因?yàn)椋鼘⒃从谏鐣娼Y(jié)構(gòu)多元化的利益差異納入了道德沖突的范疇。而具體的利益差異一旦被置于道德分析的框架之中，就不會再被視為利益分歧，而會被歸結(jié)為好與壞、對與錯(cuò)、良心與黑心、正義與邪惡的對壘。這種問題混淆具有嚴(yán)重的誤導(dǎo)性。

    首先，道德化的批判只針對別人，不面向自身，因?yàn)闆]有人會認(rèn)為自己的利益立場是不道德的。因此，在泛道德化的批判話語中，利欲熏心的官員、醫(yī)生、教師、學(xué)者、企業(yè)家?guī)缀醵际敲襟w報(bào)道或者網(wǎng)絡(luò)傳言中的人和事，與每人自己和自己的熟人都不沾邊。于是，這樣的社會批判只指向他人和生人，不指向自己和熟人——道德滑坡，社會失序，與己無關(guān)，皆他人之故耳。

其次，由于不同的利益群體或個(gè)人都是從其本位利益出發(fā)來做判斷的，因而在泛道德化思維中，一切與自身利益不一致的立場、視角、主張都有可能被斥為不講良心、不合正義。而正常的利益差異或分歧一旦被混同于道德上的是非之論，就完全偏離了解決問題的正軌。因?yàn)椋瑥睦娌町惖慕嵌瓤磫栴}，一切利益都有其合理性和正當(dāng)性，都不容簡單化地予以否定；面對不同利益的差異或分歧，社會需要的是在各種利益之間尋求恰當(dāng)?shù)暮馄胶图骖櫋６鴱牡赖陆嵌葋砜磫栴}，則不同的利益訴求間只有對錯(cuò)之分，只能非此即彼，絕無調(diào)和、妥協(xié)、折中的余地。也因?yàn)槿绱耍陙恚S著泛道德化改革反思的蔓延，全社會中彌漫起一股暴戾之氣。它不是引導(dǎo)公眾正確地認(rèn)識和思考中國社會正面臨的制度改革和創(chuàng)新任務(wù)，反而人為地勾勒群體對立，誘發(fā)敵意攻訐，激化社會矛盾，實(shí)屬煽情有余，建設(shè)不足。

    再次，更重要的是，如果人們對各類社會“亂象”的認(rèn)識局限于道德批判，必然將問題的根源歸結(jié)為當(dāng)事人的個(gè)人品性，如人品、良心等等，并得出一種似是而非的結(jié)論，即社會如此混亂主要是因?yàn)榫唧w當(dāng)事人太壞，由此而導(dǎo)出的對策思路必然是懲治個(gè)人。而懲治個(gè)人的本質(zhì)是換人，不是換制度。但只換人、不換制度的治亂思路，最好的結(jié)果不過是打倒了一批舊的“壞人”，再換上一幫新的“壞人”。其實(shí)，人是大體一樣的，不過自利而已。在缺乏恰當(dāng)?shù)闹贫葋硪?guī)范和協(xié)調(diào)個(gè)人自利行為使之與社會利益相兼容時(shí)，任何個(gè)人掌握權(quán)力（行政、資本、信息或話語等等權(quán)力）后都會使權(quán)力的運(yùn)用偏離社會利益，成為其謀求私利的工具。對待社會失序問題以及與此相關(guān)的社會不公、腐敗等問題，簡單地訴諸道德抗議和情緒化批判是傳統(tǒng)德治文化和人治文化的老套，中國社會苦于這套陳舊思維已久。

    在市場經(jīng)濟(jì)中，道德具有重要的規(guī)范作用。但是，道德規(guī)范的有效性離不開正式制度（如法律）的配合和支持。如果一個(gè)社會不能通過正式制度的創(chuàng)新和完善來有效地抑制、懲戒各種非生產(chǎn)性自利行為，則任何道德規(guī)范都將失效。在這種情況下，侈談弘揚(yáng)道德將注定成為誤導(dǎo)公眾、貽誤國家的空論。

                  四.  中國需要建立專司行為規(guī)則和激勵(lì)兼容的社會治理層級

    面對社會失序問題，簡單化地否定個(gè)體自利的正當(dāng)性和市場化改革的基本方向是非理性的，真正的出路在于推動社會治理模式的轉(zhuǎn)型。理性的市場經(jīng)濟(jì)既肯定個(gè)體自利的正當(dāng)性，同時(shí)又注重約束和規(guī)范各類主體的自利行為，從而使不同個(gè)體的利益之間能得到適當(dāng)?shù)暮馄胶图骖櫋６獙?shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一個(gè)關(guān)鍵條件是社會中要有一個(gè)超越所有個(gè)體利益的“仲裁者”。這個(gè)仲裁者與任何具體利益無關(guān)，只負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行有關(guān)社會交往和利益博弈的規(guī)則，并對所有個(gè)體一視同仁，由此將各類社會主體追求本位利益最大化的行為納入一定的規(guī)則體系之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)利益分配的平衡和社會的有效整合。但是，我國現(xiàn)有的社會治理結(jié)構(gòu)卻無法滿足這種需要。因?yàn)椋谥袊扔械纳鐣卫斫Y(jié)構(gòu)中缺乏這樣一種超脫的利益衡平機(jī)制。

    從結(jié)構(gòu)上來看，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體系中的社會治理體系不是一個(gè)平面的制度集合，而是一套從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)（hierarchy）。所謂一般規(guī)則是指那些具有普適性、根本性的社會準(zhǔn)則，它們大都較為抽象和原則，不針對具體情景和事物。這類規(guī)則往往體現(xiàn)為正式的權(quán)利法案或各種“基本法”，如憲法等。而具體規(guī)則多針對具體情景和事物，體現(xiàn)為花樣繁多的成文法或細(xì)則，如物權(quán)法、交通法、會計(jì)通則、統(tǒng)計(jì)規(guī)范、選舉程序、失業(yè)救濟(jì)條例等等。從功能和有效性上來講，一般規(guī)則高于具體規(guī)則，具體規(guī)則要服從一般規(guī)則。當(dāng)具體規(guī)則之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，常常要由一般規(guī)則來對它們實(shí)施調(diào)整和規(guī)范。由此，從一般規(guī)則到具體規(guī)則構(gòu)成了一個(gè)從高級到低級的規(guī)則體系。與規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的是規(guī)則制定機(jī)構(gòu)的層級結(jié)構(gòu)，它體現(xiàn)為從中央到地方、從立法到行政的不同立法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這一系統(tǒng)中的不同組成部分既相互依存，又相互制衡，形成一套復(fù)合型的社會治理體系。

    在這種復(fù)合型社會治理體系中，政府的行政管理和干預(yù)職能屬于具體規(guī)則的層面，政府實(shí)施政策干預(yù)的方向、重點(diǎn)、程度、方式都要經(jīng)受更高治理層級的控制和規(guī)范。也就是說，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)的社會治理體系中，承擔(dān)行政管理職能和公共服務(wù)職能的政府還只是一個(gè)執(zhí)行層面，不是統(tǒng)帥性的“裁判員”和立法者。

    與此相比，我國的社會治理體系則顯得結(jié)構(gòu)過于簡單，缺乏職能上的分工和層次性，尤其缺乏一個(gè)專司社會規(guī)則和利益協(xié)調(diào)的統(tǒng)帥性層級。因?yàn)樵谖覈h政一體并直接構(gòu)成了社會治理體系的最高層。這個(gè)最高層既承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)-社會發(fā)展的職能和行政性的社會管理職能，又承擔(dān)著利益協(xié)調(diào)和規(guī)則制定的社會治理職能。由此導(dǎo)致兩個(gè)后果：一是處于社會治理體系頂層的政府既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”，當(dāng)政府行為出偏時(shí)，社會缺乏有效的防范和糾偏手段；二是社會中缺乏一個(gè)超脫于各類具體利益之上、專司社會規(guī)則制定和執(zhí)行的統(tǒng)帥性層級，因而當(dāng)強(qiáng)勢群體的利益追求威脅或侵害了弱勢群體的利益時(shí)，社會難以及時(shí)、有效地施加衡平和協(xié)調(diào)。這是目前我國社會中產(chǎn)生諸多失衡、失序現(xiàn)象的制度根源。

    所以，對于當(dāng)前我國的社會治理轉(zhuǎn)型來講，當(dāng)務(wù)之急是要在我國的社會治理體系中建立起專司制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的統(tǒng)帥性層級，從而盡快克服社會最高治理層級一身兼具“運(yùn)動員”和“裁判員”兩種職能所帶來的角色沖突和功能障礙性治理失靈。也就是說，我國在社會治理模式上需要揚(yáng)棄相對簡單的既有結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向一種多層次的復(fù)合型結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)一個(gè)利益多元化社會在治理上的需要。

                                五.  結(jié)論

    建國以來，我們在經(jīng)濟(jì)體制上已多次經(jīng)歷了“一放就亂，一收就死”的循環(huán)。其根源就在于看不到“放權(quán)”所導(dǎo)致的社會利益結(jié)構(gòu)多元化必然要求有與之相適應(yīng)的社會治理轉(zhuǎn)型。因此，每一次放權(quán)都不注意在新興的多元利益之間建立起有效的激勵(lì)兼容機(jī)制，從而未能將個(gè)體的自利行為導(dǎo)入增進(jìn)社會利益的軌道。結(jié)果，“放權(quán)”成了致亂的途徑，放了權(quán)又不得不收權(quán)。然而，一旦收權(quán)，雖使源于利益多元化的“亂象”受到抑制，但經(jīng)濟(jì)活力也隨之消失，經(jīng)濟(jì)趨于“僵硬”和“死寂”。當(dāng)前中國已再次面臨又一輪“放權(quán)”所帶來的亂象，要想避免重蹈“收死”的老路，就必須推進(jìn)制度變革，加快社會治理的轉(zhuǎn)型。

                                        （2007年9月20日）

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