華生論土地私有（上）：土地私有能帶來什么？

　　觀察者網的編輯轉來今年新莫干山會議上關于土地問題的一些討論，特別是香港大學許成鋼教授與幾位青年學者的分歧，希望我這個研究當下土地問題的老莫干山會議參會者也發表點意見。

　　許教授是受到嚴格西方經濟學訓練、學有所成的知名學者。有意思的是，他關于土地首先要解決所有制即私有化問題的見解，與同樣受規范訓練的美國的文貫中教授如出一轍。實際上文教授也多次在文章中對我的土地問題的觀點進行討論和批評。

　　這兩位學者都首推土地私有，當然有他們依據的邏輯，不過會上一些青年學者則以土地私有不現實而拒絕跟進。故而看起來一方明確認為，土地私有是討論的基礎和前提，一方似乎以策略原因轉而研究更現實的問題。

　　會上也有年輕人將我的觀點概括為主張“土地公有，漲價歸公”，其實也很有偏頗。這倒讓我產生了一個想法：許多不同的觀點如果拋開信念或意識形態，而是從實證和解決問題的角度切磋論證，沒有什么題目是不可以對話和交流的。

　　土地私有問題完全可以正面討論

　　在我看來，目前政策堅守土地集體所有制，當然有其道理和原因。但政策問題與理論問題完全可以分開。土地私有問題在理論上并非不可討論的禁區，實際上也只有討論了才能去魔去魅，更加清楚現行政策的利弊和未來的可能走向，從而使人們在一個更加真實而不是虛幻的基礎上討論和研究土地問題。

　　土地可不可以私有，我覺得至少從改革的方向看完全可以。搞社會主義市場經濟，企業、資本都可私有，壟斷性的國有資源企業也上市，私人也可以擁有股份，土地私有也不是什么洪水猛獸。

　　況且土地可以私有并非全部私有，連美國的國有和公有土地也還占近半國土。中國在國有和公有土地為主的情況，允許一部分土地私有也根本出不了任何亂子。就像鄧小平當年對大量引進外國資本都不懼怕，我們今天又怕什么自己的國民擁有一些土地呢?

　　從今天的現實情況看，城市居民大多都購買了商品房，一般都擁有房產證和土地使用權證。土地雖然現在是70年使用權，但“物權法”已經明確到期可以自動延續?，F在這兩證的交易、抵押是自由的，只差占有的永久性那一層紙。

　　農村土地的情況則反過來，土地承包到戶以后，先是20年、30年不變，后來說是永久不變。中央政策又規定土地承包之后，“增人不增地，減人不減地”，這就是說分了一次就定了，人口變動也不再重分，新的集體成員不再擁有土地承包權，也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前還正在確權頒證，確權到戶到人，將這種家庭占有固定化、法規化。從這個角度看，農地的家庭永久私人占有已逐步變為現實，只差交易自由的那一步就是完全私有。現在受到政策大力推動的農地流轉雖然還不允許一次性出售，但也是朝交易自由方向上前進。

　　這樣看來，城市居民只差占有的永久性這最后一步，農村居民只差交易自由這最后一步，城鄉居民的用地就都在實質上私有化了。

　　在城鄉集合部，許多集體經濟組織依靠土地資源實力強大，但面對城鎮化后的新情況，許多也是將擁有土地的集體經濟組織股份化，將股份分解到人。這樣也就等于間接將土地權利私有化。擁有土地的就不再是村而是股份企業了。這種集體資產和土地的股份化，現在也被寫進了最新的文件。

　　綜合這幾個方面，我們今天的改革實踐中，實際上已將土地一步步私有化，文貫中教授所說的“吾民無土”的狀況其實已漸行漸遠。這就如張五常教授所指出的，有些國家和地區的土地所有權是國家或女王的，但國民擁有完整的使用權、收益權和轉讓權，這時名義上的所有權可以變得不重要。

　　當然，這還不是許成鋼、文貫中教授要求或希望的，法律意義上完整的土地私有化。不過沒有關系，我們下面就來探討一下一步到位的土地私有化究竟能帶來和改變什么，以及利弊得失。

　　土地私有對城市居民的影響

　　（一）拒繳房產保有稅不再有借口

　　首先看城市居民。土地私有將使擁有商品房的城市居民手中的土地使用權，變為土地所有權，現行70年使用期的規定也將隨之消失。不過這除了可以消除房屋的所有人原本對70年后續期是否交費的多少擔心外，并沒有多少實際意義。因為現在人們習慣稱呼他們手中的房屋和土地兩證為產權證，土地使用權變為所有權并不能帶來實際的收益。

　　從市場估值來看，現在市場對70年使用權到期是否交錢續期的問題并不敏感，很少有人真的認為政府會在，或敢在70年到期后收取高額費用。故在二手房交易中，對交易房產的土地使用剩余年限問題幾乎不在買賣雙方的視野中，市場主要根據交易房產的區位，質量等定位，并不在意使用權的剩余年限。

　　如果說土地使用權證變為產權證并不能給房產主帶來額外市場收益，它還可能帶來產權人一個潛在的利益退讓。這就是以土地不屬于自己而反對征收房地產保有稅就完全失去了依據或借口。按照西方國家一般按照房地產市場價值百分之一點多交納保有稅的情況看，這等于幾十年就要將房產重買一次。顯然，將土地使用權證改個所有權證的名字，就要名正言順地交這么多錢，將原本只購買一次的房子變成每幾十年重買一次，似乎并不劃算。

　　（二）能抗拒強拆？

　　那么，是否有了土地所有權證，土地成了自家私有土地，就可以在上面多建房子補回來呢?遺憾的是這肯定也不行。依城市居民的一般法律常識，他們大都知道在自家的土地上也不能隨便建房子搭房子，土地使用權證變為所有權證在這方面也幫不上忙。

　　但至少我們可以抗拒強拆了?更不盡然?，F代國家一般都規定了為了公共利益可以有償征用私人土地和房產。而且麻煩在于，公共利益的規定通常都比較寬泛，有賴于立法和司法部門的解釋。

　　例如，舊城區的更新改造在多數國家都被列為公共利益范疇。即便是在土地資源豐富并具有私有財產保護傳統的美國，1954年在華盛頓哥倫比亞地區的舊城改造再發展計劃，需要征收拆除私人房產而引起系列訴訟時，美國最高法院最終也是通過裁定，既然國會已批準這個區域的更新改造計劃符合公共利益，那么這個區域的整體征收拆除就是合法的，私有財產的產權人無權拒絕。

　　這個美國最高法院全體大法官一致通過的裁定成為后來類似案件的基礎，因而被認為具有里程碑式的意義。

　　我國臺灣地區的“土地征收條例”第四條更是將新城區開發、舊城區改造及所有土地用途改變均列為公益征地范圍?？梢娝饺素敭a并非是阻止征收拆除的最后屏障。實際上在私人財產的保護方面,每當涉及到公共利益的考量時，立法機構的民主決策和政治博弈往往更重要。

　　綜上所見，將土地使用權證改為所有權證對城市居民影響有限，政府也只是將已頒布可自動延期的法律提前一次性兌現即可。城市居民獲得了土地所有權的心理滿足，政府計劃推行的房地產保有稅等市場化改革措施阻力會更小。如果這真是一種皆大歡喜的帕累托改進，其實可以是一個政策選項。

　　土地私有又會給農村帶來什么？

　　在“面臨黃土背朝天”的農業社會，土地自古從來就是農民的命根子。歷代王朝復滅大多始于土地兼并、農民流離失所從而激起民變兵變。而新王朝伊始，又莫不從均田地、輕徭賦起步修生養息、恢復經濟。可見穩定的土地制度對農民和農業社會穩定繁榮的重要性。

　　近年來一些主張土地私有的專家爭辯，說土地兼并其實并非因土地私有與自由交易而來，而是朝廷橫征暴斂、官吏權貴巧取豪奪所致。我在《城市化轉型與土地陷阱》一書中指出，這恐怕是過于書生氣的議論。因為農業社會的皇權統治離不開官僚士紳，朝廷必然靠土地養活。故就如皇糧國稅與貪官污吏不可分離一樣，小農私有經濟與土豪劣紳、豪強兼并本來就是一個形影不離的伴生物。

　　即便時至今日，因家族、疾病、天災人禍等陷入困境的弱勢群體大有人在，鄉村干部、宗族家族勢力乃至惡徒潑皮橫行鄉里亦不在少數。因此在土地私有、自由交易的環境中要排除各種經濟和超經濟的因素，顯然是過于書生氣和理想化了。

　　記得前次與天則經濟研究所的盛洪教授和清華大學歷史系的秦暉教授同臺討論土地問題。二位學術態度都很認真的教授均表示，根據他們最新的研究和挖掘的歷史資料，中國歷史上特別是1949年以前的農村，土地兼并其實并不嚴重，土地的分布相對還算平均。

　　我當時就質疑說，過去總說共產黨是靠“打土豪、分田地”的口號動員了億萬農民，后來即便有批評，也只是說革命勝利后，又把分給農民的土地拿了回去，變成了集體所有。按照你們今天的新考證，土地本來就相當平均，那打土豪也沒什么土地可分，那么一缺錢二缺糧三缺輿論工具的共產黨是靠什么得到民眾支持取得勝利的呢?(見鳳凰財經智友會第三期討論)

　　我不是史學家，也沒有考察過1949年以前的中國土地分布狀況，不過以我接受的經濟學訓練和對中國社會的了解，不要說1950年代初土改后的土地私有延續至今，就是1980年代初如果搞的是土地私有化的改革，到現在農村土地占有狀態必然已經嚴重分化，特別是城郊大片當初價值平平的土地肯定早被占據各種優勢的資本和權貴背景的利益集團囤積。這并不是唱一句“農民最知道保護自己的土地和利益”的高調就可以閉眼無視的。

　　南亞和東南亞國家在二戰后私有土地占有兩極分化的現狀，其實已經是這種演變最好的例證。因此，盡管中國今天實行的集體所有制下的土地家庭承包存在著多少缺陷和不足，但在農業社會向工業化城市化轉型的早期階段，這層集體所有制外殼大大抑制了土地占有的兩極分化，使中國在改革開放35年后仍然保持著世界上農戶最平均占有使用和獲益的土地制度，則是不可否認的。

　　前面提到，這些年來在農村改革中推行的“增人不增地，減人不減地”政策和近年來正在推行的農戶土地承包權的確權頒證，將農戶占有的土地固定化、永久化，其實已經是對傳統集體土地所有制的分解和揚棄。

　　因為按集體土地所有制的含義，集體的全體成員包括新出生的成員理當擁有平等的土地權利。當時反對集體土地按人頭定期調整重分的主要理由是說，這會導致土地關系的不穩定和土地不斷細化。應當說至少這后者是被有意無意夸大的。

　　因為隨著中國人口的增長逐步到達頂峰，人有生有死，土地按人口重分從趨勢上并不導致土地細化和經營規模縮小。反之，在人口不斷增長的背景下(如在馬爾薩斯人口規律支配的傳統農業社會)，土地私有的農戶家庭隨孩子長大分家，經營規模也會逐步變小。何況在城市化過程中農村人口必然會不斷減少轉化為城市人口。

　　因此，無論土地重分與否，農戶經營規模的擴大都是城市化過程中的一般規律。至于前者說定期按人口將土地重分調整會帶來土地權屬關系的不穩定，這倒是可以成立的。不過這只是在不調整造成的效率與調整帶來的公平之間的權衡取舍即trade—off，并非對錯之別。

　　盡管如此，我倒是以為，隨著城市化過程的演進，集體所有制的自然淡化、解體和消失是一個自然和不可避免的過程。這首先是因為在現代社會中農業的地位和產出份額都在急劇下降。土地從農民生存的唯一根基越來越變為可供選擇的眾多生存方式之一。占有或擁有從傳統眼光看來的較多農地(如一、二百畝)已經不是發財致富的標志。

　　現在歐美的農地，大多只在幾千到幾萬元人民幣一畝之間。即便在人少地多的美國，擁有幾千上萬畝土地的農場主一般也只是中產階級的代名詞。在人多地少的亞洲，即便到了后城市化階段，農業人口只占總人口百分之幾(如日本、韓國和我國臺灣)，專業農戶(因為東亞人口土地資源關系使得農戶一般規模太小，很難稱得上是家庭農場)更是一般平民階層的稱謂。故而隨著城市化的演進，農村土地私有，并不會造成貧富的嚴重分化。

　　我國農村集體土地所有制會走向消亡不僅是因為現行“增人不增地，減人不減地”及給農戶土地確權頒證的政策助推，還更因為隨著農民人口在城市化過程中不斷減少和農戶經營規模的擴大，原先的集體不斷虛化，必然讓位于最后務農的少量農戶。

　　我國農村土地雖然目前在法律上規定主要屬于村一級所有，但由于計劃經濟時代生產隊所有的歷史淵源，現在不涉及非農轉用情況下農地的實際占用和利益主體，很多還是村民小組?？梢韵胂?，在以后一個村民小組只有一、二戶農民的時候，所謂土地的集體所有也就自然消亡了。

　　目前政府政策提出農村集體土地所有制實行所有權、承包權和經營權的分置，聽起來復雜其實很簡單。因為承包權即占有使用權的固定化就自然使所有權虛置，而今后隨集體中農戶數量的不斷減少，承包權就與所有權重合。而所謂經營權只是承包使用權的出租，即只允許使用權按時間出租而不準一次性出售。這個政策考慮和規定在目前城市化推進尚在中期、土地規劃和法治建設還很薄弱、城市戶籍制度改革尚待開展中有一定積極意義，將來在城市化后期就會變得越來越無必要。況且隨著出租期的簽長，出租(即所稱經營權流轉)與以租代售并無本質區別，因此這種禁令的最終取消一定是市場經濟發展的必然。

　　綜上所述，真正的農地即限于農業用途的土地，這些年來的實際政策導向已經向土地的農戶私有大步邁進。只是農地的農戶所有權和自由交易的步伐是受到調節和限制的。

　　這里包含的一個合理邏輯是，如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化進程與戶籍制度改革，會造成失地流民進退兩難的困境，從而加劇城市化轉型期的結構摩擦與社會失衡，所以在政策上當然要小心從事。但從市場經濟的發展方向來看，讓耕者有其田，實現農戶的土地私有，同時在各種產前產后乃至播種收割中發展各種合作經濟和股份經濟協作，是改革的題中應有之義。

　　農地的私有化和自由交易還有利于促進農地的適度集中。因為當購買農地與購買其他資產股權一樣方便時，買賣農地就成為一個一般的正常市場交易和選擇行為，人們也無須擔心一旦賣出就無緣再擁有土地，小塊不經濟的土地出售就會大量出現，從而有利于農田合理化整理和規模經營。

　　實際上，目前這種以固定貨幣租金或實物形式的土地流轉有利于工商資本而不利于農村土地向留守的農戶集中，因為它對于資本實力和經營規模都有限的留守農戶來說負擔太重。

　　正確的政策導向應當是鼓勵移居城市的農民將家鄉土地出售給留守農戶，政府并對留守農戶購買土地提供財政金融支持。這才是發展我國條件下的現代農業和縮小城鄉差距的道路和方向。

　　以此來看，農地正向農戶私有的方向循序漸進已是政策演變的現實，土地私有對城市居民又意義和變化有限，那么，在城市化轉型期這么多人包括名家教授們大聲疾呼土地私有化究竟是為何而來呢?

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