農村治理危機醞釀新一輪政治合法性困境

稅改后農村治理危機醞釀新一輪政治合法性困境

作者：田先紅、楊華   來源：三農中國網

2008年11月，我們在中部某省H市農村觀察村委會選舉時，親眼目睹了由于鄉村治理的惡化、農村社會建設停滯而爆發的包括數百人集訪、致人死亡等在內的一系列惡性事件，嚴重干擾、阻礙了選舉工作，并進而釀成縣鄉村的政治危機，鄉鎮工作因此而癱瘓。這些事件打破了稅費改革后鄉村社會短暫的平靜與沉寂，重新變得波瀾壯闊、危機四伏。

如果再聯系前不久發生的貴州“wengan事件”、甘肅“隴南事件”、江西銅鼓林改事件，我們可以看到，最近一段時間的鄉村社會顯得異常躁動，不僅各類事情頻發，且問題異常尖銳、復雜。農村正在醞釀一場由治理性危機帶來的新一輪政治合法性困境。這一輪的政治合法性困境較世紀之交由于稅費過重導致的政治合法性困境要復雜和深刻得多，波及范圍超過鄉村，向市縣發展，難以通過政治上的調整在短時期內予以化解。

一

早在三年前，隨著中央一聲令下，在中國綿延幾千年的皇糧國稅得以終結，博得了舉國億萬人民的歡呼。取消農業稅這一德政的實施的確令人歡欣鼓舞，以致人們在興高采烈之余，鮮有人去認真傾聽那發自肺腑的“取消農業稅后的農村形勢依然嚴峻”的吶喊。然而，當歷史的車輪滿載著歡聲笑語、歌舞升平進入2008——一個多事之秋，卻不能不讓我們駐足去冷靜地思索：稅費改革到底解決了什么？同時又帶來了什么？

早在1990年代末，李昌平“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的“痛訴”既觸動了總理，也驚動了整個社會，三農問題由此才被真正“建構”成為一個“問題”，并迅速升華為學界及社會的熱點。面對由農業稅費負擔沉重所引發的種種惡性事件，學界稱之為治理性危機。然而，如果細細追究起來，情形可能不然。實際上，盡管當時的稅費負擔沉重，但是農村的公共品供給依然能夠基本得到保障，而且，在稅費征收的過程中，農民可以通過拒交稅費來要求甚至威脅鄉村干部提供公共服務。即使當時的鄉村社會遠未達至善治的理想，卻也尚未陷入治理性危機的困局。因而，與其將由于過重的稅費負擔而引發的大量群體性事件歸為治理性危機，毋寧視之為由于農業稅費負擔沉重引致底層民眾的奮起抗爭而使得鄉村基層政權面臨著政治合法性困境或政治合法性困境。

為了化解這場政治合法性困境，解決黨和政府的合法性問題，中央于2000年啟動了農村稅費改革的試點工程，并最終于2005年全面取消農業稅。

考察稅費改革以及取消農業稅政策，不能不注意到貫穿于其中的兩條主線：一方面，稅費改革及取消農業稅的直接后果，就是鄉村組織的收入來源大大減少，使其陷入財政困境，許多地方的鄉村基層組織甚至在“玩空轉”或者淪為“吃飯財政”。為了緩減鄉村組織的財政困境，國家加大了對鄉村組織的財政轉移支付力度，然而，這些財政轉移支付也只是杯水車薪，難以救鄉村組織于水火之中。于是，我們看到，后稅費時代的鄉村組織普遍變得消極無為，他們不再有為農民提供公共服務和社會建設的動力。盡管國家的財政支農力度在加大，但因資源的有限性及分配的非均衡性，同樣難以有效地為農村提供公共品。

另一方面，在取消農業稅的同時，國家還逐年加大了對農民的糧食直接補貼，糧食直補雖然增加了農民的收入，增強了國家對中央政府的認同，但卻由于其錢款使用的分散性而無法為村莊公益事業提供支持。由是，我們便可看到稅費改革的兩個層面的后果，一是政治層面的，一是治理層面的。從政治上看，取消農業稅從根本上斬斷了加重農民負擔之源，由稅費負擔沉重引致大量農民群體性事件而導致鄉村基層政權陷入政治合法性困境的困境得以消除，各種因為稅費問題而引致的群體性事件迅速平息，農民對國家的認同也迅速提高。也就是說，正是因為在世紀之交出現的危機是一場政治合法性困境，所以中央采取基于政治邏輯的辦法進行處理能夠迅速見效，將這場危機適時遏止。

然而，由政治邏輯主導的稅費改革卻同時忽視了治理邏輯，即忽略了鄉村社會對治理的需求。在稅費改革之后，全國各地又掀起了新一輪的鄉鎮機構改革。這方面的典型如湖北省推行的以錢養事改革，將鄉鎮事業單位推向市場，實現從“以錢養人”到“以錢養事”的轉變，希冀達到改變冗員過多、調動鄉村干部工作積極性的目的。然而，實踐證明，以錢養事改革遠未達到改革設計者的預定目標。鄉村社會在稅費改革后出現了諸多學者調查到的公共物品凋敝，鄉村社會出現混混、黑惡勢力焦灼的局面。

總結起來，稅費改革因忽視治理邏輯而至少在以下兩個層面促成了當下鄉村社會的治理性危機：其一，從財政上看，稅費改革、取消農業稅使得鄉村基層組織收入來源大大削減，斷了他們的“奶源”，也打擊了他們干事的動力、削弱了他們為民服務的能力。其二，由稅費改革“倒逼”而致的鄉鎮綜合配套改革在給鄉鎮政權“消腫減肥”的同時，也削弱了他們可以動員的力量，從而削弱了其執政能力。

在稅費改革的政治邏輯的指引下，鄉村基層政權的治理功能也一并削弱。換句話說，鄉鎮基層政權這一“必不可有之惡”在喪失了“干壞事”的條件的同時，也失去了為農民“做好事”的動力和基礎。當然，稅費改革之后，鄉村社會在短期內獲得了一個相對和諧的環境，稅費改革的政治邏輯發揮了其應有的效果。

然而，短暫的和諧與平靜卻難以掩蓋其內部的問題與矛盾。當鄉村基層政權普遍因無能為力而變得消極無為、無法為農民提供足夠的公共服務，使得農民對治理的渴求無法得到滿足時，鄉村社會的治理狀況便愈益惡化。許多學者的鄉村調查已經敏銳地發現了稅改帶來的這一效應。

二

2008年11月，當我們親身進入中部某省H市觀察當地村兩委換屆選舉時，看到的卻不僅是鄉村治理表面上的惡化，而且更為嚴重的是治理的惡化導致的治理性危機逐漸凸顯，并漸漸升華為新一輪的政治合法性困境。

在該市G鎮展開的村兩委換屆選舉中，有十來個村莊發生了程度不同的惡性事件。就在選舉的前夕，G鎮六房村的200多名村民因為前任村干部在任期間“沒有為村民辦實事”，致使村里的道路失修、水利灌溉系統癱瘓、幾百畝的水田不得不蛻化為旱田耕種等等問題而聚集到鎮政府上訪，將鎮政府大門圍了個水泄不通。就在同一天，與之相鄰的廣田村則因為村民告發村干部遭致報復而導致一老人服毒自殺的慘劇，引起極大的民憤。村干部在處理事件中還動用了黑社會的力量。在其他一些村莊的選舉過程中，也發生了諸如沖擊選舉現場、砸毀投票箱之類的惡性事件。整個鄉鎮和市政府都陷入到了此次選舉事件所引發的政治危機的泥淖之中。

凡此種種，如果我們行走到鄉村社會底層去仔細觀察與品味，就可以卸去我們以前單純地將其化約為“農民維權”或者簡單地定性為“莽夫犯法”的想像。發生在村兩委換屆選舉過程中的系列事件，實際上是農民對當下鄉村治理現狀極其不滿的表現，表達的是農民對善治、對公共服務、對能為農民辦實事的能人的強烈渴望。然而，問題恰恰在于，村民自治能解決這一問題嗎？能達至鄉村社會善治的理想嗎？也許，某些村莊的農民可能幸運一些，能夠選舉出有能力的、愿意為村民辦實事的村干部，然而，如果深入鄉村社會進行觀察的話，就可發現，這樣的幾率實在是微乎其微。當“做一天和尚撞一天鐘”的消極無為狀態成為大多數鄉村干部的普遍信條時，選舉不是成為一個“過場”，就會演繹為一場“亂戰”，由是，村民自治在治理層面的功效也就大打折扣。

關于后稅費時代的農村社會形勢的研究，許多學者都注意到了公共品供給缺失、鄉村社會黑惡化的問題。然而，至于公共品供給缺失等問題將在鄉村社會產生何種影響，將如何會影響到鄉村治理及鄉村基層政權的政治合法性，卻鮮有人關注。

我們認為，在取消農業稅后的三四年里，鄉村社會雖然表面上平靜，其實內部卻正醞釀著嚴重的治理性危機。這段時間的鄉村社會正在煎熬著無治理（或者治理混亂）的狀態。伴隨著鄉村基層政權執政能力的削弱，農民對治理的需求與渴望無法在鄉村基層政權獲得滿足，他們的訴求對象便呈現出逐漸升級的趨勢（比如上訪到縣里、市里等更高一級的政府），治理性危機便接二連三地爆發。如果再將眼光投向今年發生的貴州“wengan事件”、甘肅“隴南事件”、江西林權改革事件以及其他種種由黑惡勢力介入引發的種種事件，那么，我們的話語將不再是“危言聳聽”了。

總而言之，取消農業稅后的鄉村治理性危機如果無法在鄉村兩級得以解決，就必然爆發更大規模的政治合法性困境，而這個危機又不僅限于鄉村范圍內，它必定要向更廣闊的政治空間擴散，引發更大的政治性困境，而這種政治合法性困境將進一步導致農村底層社會的失序，危害政治穩定與社會和諧。

在這個意義上說，鄉村社會的治理性危機才剛剛開始。

三

從取消農業稅至今，僅僅過去三年。短短的三年，只是人類歷史長河中的一瞬間，卻足以醞釀出諸多讓人們細細回味的故事；逝去的三年，已經在平靜中度過，卻可能昭示著一個不平靜的未來。昨日的陰影依然揮之不散，今日的殘酷現實已經若隱若現。面對由稅費負擔沉重引致的政治合法性困境，國家可以通過免除農業稅來“一勞永逸”地解決之。然而，當由治理性危機所帶來的鄉村政治合法性困境來臨時，我們還能夠“免除”掉什么？

前文已述，在世紀之交的鄉村社會出現的危機，是一場因稅費過重而導致的一系列政治性事件，是由政治的不當帶來的政治合法性困境。它的解決方式是在政治上的徹底調整，所以當稅費改革和取消農業稅后，這個危機似乎在一夜之間便得到化解。

然而，當由鄉村社會的治理性危機而引發新一輪政治合法性困境時，僅僅采取政治性的策略顯然已經難以奏效。其原因在于，治理層面的問題雖不如政治層面的問題那樣具有危害性，但卻因其結構性、復雜性特征而更加棘手，更加難以解決，它不會因為政治策略的實施而得以迅速化解。當下鄉村社會的政治性困境無法通過單一的政治性的調整來解決，它所需求的解決方式不是一次性的、短期范圍內的，而必然要與整個鄉村的治理面貌相適應。

只有鄉村治理出現根本的轉換，這場政治合法性困境才可能化解，而這又涉及到鄉村內部的治理體制的重構，縣鄉體制設置的調整，以及鄉村內部的社會建設等問題。

    總而言之，改革無止境，問題也無止境。“農村真危險”的時刻可能才剛剛開始，“底層的動蕩”也許不再是一個遙遠的話題，我們的國家正面臨著一場新的、更為嚴峻的考驗。唯有反思歷史，直面現實，才得以從容應對之。

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