家庭“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的權(quán)利關(guān)系
對合作制的異化所形成的集體制，到20世紀70年代末因政治條件的改變，已不能繼續(xù)維持。對集體制的改革勢在必行。為此，必須在理論上弄清改革的方向和目標是什么，依據(jù)什么原則改革，又如何改革。然而，由于受政治的制約，決策者不能擺脫蘇聯(lián)教科書的影響，理論研究又只是追隨政策進行論證，因此，在對上述問題沒有正確認識的情況下，改變集體制的權(quán)利關(guān)系，不僅不能真正解決集體制的矛盾，還會引發(fā)新的矛盾，制約農(nóng)民的工業(yè)化和城市化進程。
20世紀70年代末對集體制的改變，采取了這樣的說法：集體所有制是好的，是社會主義公有制的必要形式，因此必須保持，所要改變的，只是其勞動方式和經(jīng)營方式，即“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”。從權(quán)利關(guān)系上說，土地仍歸“集體所有”，使用權(quán)分給農(nóng)民個人，其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)有的歸“集體所有”，有的則歸農(nóng)民個人所有，生產(chǎn)經(jīng)營以包干、包產(chǎn)到戶為主。農(nóng)民的身份不變，他們的個人勞動力所有權(quán)因容許出賣其使用權(quán)而顯現(xiàn)出來，但由于農(nóng)民的公民權(quán)得不到保證，勞動力所有權(quán)也得不到明確規(guī)定和保證，從而在出賣勞動力使用權(quán)時受到損害。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”是“集體所有制”的一種特殊形式，雖已經(jīng)歷二十多年，但中國農(nóng)民的集體制依然存在。對“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”這一特殊形式權(quán)利關(guān)系的分析，是改革集體制的必要環(huán)節(jié)。
一、“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”——集體制范疇的特殊形式
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”是一個很費心思才拼合起來的詞不達意的提法，它曾幾次變動稱謂，如“專業(yè)承包計酬責任制”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制”等，從名稱上很難理解其性質(zhì)。它以“制度”命名，但又從屬于“集體所有制”；它以“聯(lián)產(chǎn)”形式出現(xiàn)，但實際上已由個體生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)民根據(jù)自己的體會，稱之為“分田單干”。學術(shù)界從不同觀點出發(fā)，或反復論證其是“集體所有制”，是社會主義經(jīng)濟；或斥之為“私有化”，是對“集體所有制”和社會主義經(jīng)濟的破壞。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”是特殊條件下產(chǎn)生的集體制的特殊形式。從一定意義上說，它是對人民公社的逆反，但不是對集體制的否定。在20世紀50年代“合作化”進程中，曾有一派勢力反對，但到“集體化”時，則幾乎沒有公開反對者。所謂“右傾”主義者，所反對的也只是人民公社中出現(xiàn)的“左”傾，而非反對集體制。這種情況表明，占主流地位的蘇聯(lián)教科書關(guān)于集體所有制的觀點是中國共產(chǎn)黨對社會主義的基本指導思想之一，以社會主義為旗號的各派政治勢力和人物，可以在具體程序和進度上發(fā)生爭執(zhí)，但誰也不會或不敢在“基本理論”上反對集體制。“集體所有制社會主義公有制”已成定義，只有向國家所有制轉(zhuǎn)化，才是集體所有制的發(fā)展目標，其他方式的變化，都是脫離社會主義的。這種觀念至今仍牢固地作為黨的指導思想。因此，20世紀70年代末開始的“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，在理論和法律上仍保持著集體所有制的名義，只是在生產(chǎn)經(jīng)營和勞動報酬等方面有所改變。
中共決策層在“文化大革命”后，面對這樣的矛盾：一、經(jīng)過蘇式“馬克思主義”的嚴肅洗禮和嚴格培訓，他們不敢也不能在理論上拋棄作為社會主義公有制形式之一的集體所有制，這是他們身份、地位和權(quán)力合法性的根據(jù)之一，在理論上拋棄“集體所有制”，就等于拋棄自己的身份、地位和權(quán)力，為此，必須在理論上堅持社會主義，堅持“集體所有制”；二、“集體所有制”與行政集權(quán)體制是統(tǒng)一的，是行政集權(quán)體制作用的結(jié)果和繼續(xù)存在的條件，為了保持行政集權(quán)體制，必須保持“集體所有制”；三、“集體所有制”對農(nóng)民權(quán)利的剝奪不僅嚴重影響農(nóng)民的利益，更限制了農(nóng)民素質(zhì)技能的提高和主動性，他們內(nèi)在地要求改變集體制，但對個體農(nóng)民來說，所能想到的出路，就是退回土地改革后合作化前的狀態(tài)；四、集體制的改革主體和動力都在農(nóng)民，但個體農(nóng)民的局限性又使之不能主動形成正確的發(fā)展的改革思路，只能在不從根本上觸犯行政集權(quán)體制的前提下，悄悄地進行“承包”，小崗村18戶農(nóng)民的所謂“改革”就是這樣；五、“集體所有制”對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，影響到行政集權(quán)體制的存在，在不能形成正確的改革思路和方針的情況下，只能向那些要求改變自己生存條件的農(nóng)民讓步，而小崗村的“經(jīng)驗”幫助決策者解決了大難題，既在理論和法理上保留“集體所有制”，又在實際上恢復個體生產(chǎn)經(jīng)營。正是這些矛盾的集合，導致了不是改革的“改革”。“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”雖然有幾種提法，其實質(zhì)都是“集體所有制”下的生產(chǎn)經(jīng)營方式，它滿足了一部分農(nóng)民的最低生存需要，更保證了行政集權(quán)體制的存續(xù)和鞏固。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”回避了集體制的主要矛盾，保持了“集體所有制”的理論和法律地位，又在生產(chǎn)經(jīng)營層面進行了改變，緩解了一部分農(nóng)民對集體制的不滿，在鞏固行政集權(quán)體制的同時，又可以動用宣傳優(yōu)勢界定“改革”的“偉大意義”，甚至以此標志一個“新時代”。在經(jīng)過政治層面的沖突和較量之后，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”就在“集體所有制”的名義下成為中國農(nóng)村的主要經(jīng)濟體制。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”也是作為行政集權(quán)體制的必要環(huán)節(jié)，并由行政集體制強制推行的，其推行過程同樣貫穿著“一刀切”，對于該體制結(jié)構(gòu)中那些不同意者采取行政或組織方式處理，為之掃清道路。雖然有個別地方因“領(lǐng)導不力”而保持了極少數(shù)的“集體經(jīng)濟”，但絕大多數(shù)農(nóng)民不論贊成與否，幾乎全部被“切”為個體“承包戶”。這個過程，可分為兩個階段，一是1983年以前仍保留“人民公社”名義的階段，二是1983年后廢除“人民公社”，恢復鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政建置，建立以村為單位的“農(nóng)民集體所有制”階段。
在作為“新時期”起點的中共十一屆三中全會上，并未對集體制提出批評和改變，直到1980年9月14日至22日各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會紀要中，才以中共中央文件，提出了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制”。在這個題為《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》的文件中，提出中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要問題，是“極左路線的影響”，清除這種影響，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求和保證。同時強調(diào)，“集體經(jīng)濟是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化前進的不可動搖的基礎(chǔ)。”《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第503頁，北京，人民出版社，1982。“在我國條件下，不能設(shè)想可以在一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，建立起現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，可以實現(xiàn)較高的勞動生產(chǎn)率和商品率，可以使農(nóng)村根本擺脫貧困和達到共同富裕。因此，毫無疑問，農(nóng)業(yè)集體化的方向是正確的，是必須堅持的。”②《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第505－506頁，北京，人民出版社，1982。這里闡述的仍是蘇聯(lián)教科書的基本觀點，絲毫沒有否定集體制的意思。一直到今天，這種觀點依然堅持著。
這個文件認為，之所以推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，原因是，由于集體化運動中的缺陷，由于有極左路線的干擾，由于很長時期黨的工作重點沒有轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，目前集體經(jīng)濟的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)還是比較薄弱的，人民公社的體制、結(jié)構(gòu)方面也存在需要改革和完善的問題，經(jīng)營管理工作更是一個突出的薄弱環(huán)節(jié)。特別是在貫徹按勞分配原則和建立健全生產(chǎn)責任制方面，長期沒有重大的改進和突破。這就使得農(nóng)民的社會主義積極性受到壓抑，集體化的優(yōu)越性未能充分發(fā)揮。在少數(shù)落后貧困地區(qū)，因為集體經(jīng)濟沒有辦好，甚至使人們動搖了對農(nóng)業(yè)集體化的信心。我們必須正視這些問題，積極地逐步地解決這些問題。在當前，應(yīng)當把改善經(jīng)營管理，貫徹按勞分配，加強和完善生產(chǎn)責任制，當作進一步鞏固集體經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中心環(huán)節(jié)，下苦工夫，抓緊抓好。②可見，之所以實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，是要克服集體化運動中的缺陷，排除“極左路線的干擾”，改革和完善人民公社的體制和結(jié)構(gòu)，其重點在于改善經(jīng)營管理，貫徹按勞分配。具體說是，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責任制，就是在生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營的條件下，分工協(xié)作，擅長農(nóng)業(yè)的勞動力，按能力大小分包耕地；擅長林、牧、副、漁、工、商各業(yè)的勞動力，按能力大小分包各業(yè)；各業(yè)的包產(chǎn)，根據(jù)方便生產(chǎn)、有利經(jīng)營的原則，分別到組、到勞力、到戶；生產(chǎn)過程的各項作業(yè)，生產(chǎn)隊宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分；包產(chǎn)部分統(tǒng)一分配，超產(chǎn)或減產(chǎn)分別獎懲；以合同形式確定下來當年或幾年不變。②《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第506頁，第508頁，北京，人民出版社，1982。顯然，這里所說的“專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責任制”，并未涉及土地和生產(chǎn)資料所（占）有權(quán)層面，只是針對其使用權(quán)進行了一些改變。雖然并未明確規(guī)定勞動力所有權(quán)，但卻在實際上承認了其使用權(quán)和按勞計酬的權(quán)利，“承包”的形式有多種，一是“包產(chǎn)到戶”，二是分組承包，以第一種形式為主。這等于承認了農(nóng)民對其勞動力的支配權(quán)和使用權(quán)，進而將一部分土地和生產(chǎn)資料的使用權(quán)包給具有勞動力的農(nóng)民，但勞動產(chǎn)品仍歸生產(chǎn)隊或大隊、公社，由生產(chǎn)隊或大隊、公社按承包合同付酬。
這份文件中，還重申：對于包產(chǎn)到戶的社隊，應(yīng)當經(jīng)過工作，通過群眾討論，做到以下幾點：（1）要保護集體財產(chǎn)，不可拆毀平分，迅速確定林權(quán)，禁止亂砍林木；（2）重申不準買賣土地，不準雇工，不準放高利貸；（3）對軍烈屬、五保戶和其他困難戶，要有妥善的照顧辦法；（4）原有為群眾歡迎，經(jīng)濟效果好的某些集體經(jīng)營的生產(chǎn)項目要盡可能保留；（5）生產(chǎn)隊和社員要嚴格履行各自承擔的各項義務(wù)，債務(wù)債權(quán)應(yīng)清理安排；（6）必須保持生產(chǎn)隊的組織，加強基層黨組織的核心作用。②這一思路和提法，在1982年1月1日中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》中仍在堅持，并強調(diào)：各級黨的領(lǐng)導應(yīng)向干部和群眾進行宣傳解釋，說明：我國農(nóng)業(yè)必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變的，集體經(jīng)濟要建立生產(chǎn)責任制也是長期不變的。
目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。
前一個時期有些人認為，責任制只是包干到戶一種形式，包干到戶就是“土地還家”、平分集體財產(chǎn)、分田單干。這完全是一種誤解。包干到戶這種形式，在一些生產(chǎn)隊實行以后，經(jīng)營方式起了變化，基本上變?yōu)榉謶艚?jīng)營、自負盈虧；但是，它是建立在土地公有基礎(chǔ)上的，農(nóng)戶和集體保持承包關(guān)系，由集體統(tǒng)一管理和使用土地、大型農(nóng)機具和水利設(shè)施，接受國家的計劃指導，有一定的公共提留，統(tǒng)一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活，有的還在同一規(guī)劃下進行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)。所以它不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分；隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，它將逐步發(fā)展成更為完善的集體經(jīng)濟。
健全與完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的工作，仍應(yīng)按照中共中央印發(fā)的《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》的文件精神，堅持因地制宜分類指導的原則。在各地建立的生產(chǎn)責任制中，實行聯(lián)產(chǎn)計酬的占生產(chǎn)隊總數(shù)的百分之八十以上，一般地講，聯(lián)產(chǎn)就需要承包。聯(lián)產(chǎn)承包制的運用，可以恰當?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮，所以能普遍應(yīng)用并受到群眾的熱烈歡迎。目前存在于不同地區(qū)的名目眾多而又各具特色的責任制形式，是群眾根據(jù)當?shù)夭煌a(chǎn)條件靈活運用承包形式的結(jié)果。《全國農(nóng)村工作會議紀要》，《三中全會以來重要文獻選編》（下），第995-996頁，北京，人民出版社，1982。與此同時，關(guān)于取消人民公社的思路和政策正在探究，1979年8月，就在四川省廣漢縣進行試點，開始取消人民公社管理委員會，成立鄉(xiāng)政府；取消生產(chǎn)大隊，改設(shè)行政村；將生產(chǎn)隊改為獨立核算、自負盈虧的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。到1982年4月22日，中華人民共和國憲法修改委員會副主任彭真在第五屆全國人民代表大會委員會第二十三次會議作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中指出，為了加強農(nóng)村基層政權(quán)，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按政社分開的原則，建立鄉(xiāng)政權(quán)，保留人民公社集體經(jīng)濟組織。同年11月26日，他在第五屆全國人民代表大會第五次會議上作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案》的報告，進一步強調(diào)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，人民公社只是農(nóng)村集體經(jīng)濟的一種組織形式。這次全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》第三十條和第二百零五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是最基層的行政區(qū)域，成立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。以此為取消人民公社制度提供了法律依據(jù)。“政社分開”，實為建政廢社。在1983年10月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實行政社分開建立分開鄉(xiāng)政府的通知》中，就在明確鄉(xiāng)政府職權(quán)的規(guī)定時，要求現(xiàn)有社隊企業(yè)要繼續(xù)實行生產(chǎn)責任制，辦成名副其實的“合作經(jīng)濟企業(yè)”。1984年中共中央一號文件要求：農(nóng)村經(jīng)濟組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式和規(guī)模可以多種多樣，不要自上而下推行某一種模式。農(nóng)民可以不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟組織，這些經(jīng)濟合作組織同地區(qū)性合作組織是平等互利和協(xié)調(diào)指導的關(guān)系，不再是“行政隸屬或逐級過渡”的關(guān)系。這實際上就是在將人民公社行政職能轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的同時，取消人民公社的經(jīng)濟職能，人民公社也由此而廢除。到1985年春，以“政社分開”名義建立鄉(xiāng)政府、取消人民公社的工作全部結(jié)束，將65000個人民公社改建為92000多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，設(shè)村民委員會926439個。至此，歷時28年的人民公社壽終正寢。
人民公社是人類歷史上空前的創(chuàng)舉，也是一個錯綜復雜的矛盾體。經(jīng)過這28年的曲折演變，中國農(nóng)村終于又回到了合作化以前的個體狀態(tài)。但又與合作化以前有重大差別，這就是仍保持著“集體所有制”。
取消了人民公社后“集體所有制”的“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”與人民公社時期的“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”有重大區(qū)別，其標志是：一、原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊等集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解散，集體經(jīng)濟的載體只有村民委員會和村民小組，以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；二、能夠體現(xiàn)集體所有制的，主要是對土地的所（占）有權(quán)，以及原來大隊和生產(chǎn)隊辦企業(yè)的、生產(chǎn)資料和資產(chǎn)的所有權(quán)；三、土地的使用權(quán)大部分分給農(nóng)民承包，相應(yīng)的稅費也分由農(nóng)民承擔；四、原有歸大隊或生產(chǎn)隊的耕畜和農(nóng)機具所有權(quán)分歸農(nóng)民個人。
取消人民公社以后，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”顯然已名不副實，進一步的演化，形成了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營”這一比較準確的提法。然而，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營”仍是經(jīng)營層面的，其土地所有制并未改變，即“集體所有，家庭經(jīng)營”。但隨著家庭經(jīng)營的連續(xù)和深化，某些地區(qū)的某些農(nóng)民不斷擴大農(nóng)業(yè)之外的經(jīng)營，相關(guān)的生產(chǎn)資料所有權(quán)不屬于集體，而是屬于個人，這也使農(nóng)村的所有制有所改變。
20世紀80年代中期以后，由于政治上的矛盾斗爭告一段落，推行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的阻力減弱，因而“集體所有，家庭經(jīng)營”的新體制得以堅持下來。在這過程中，有土地承包期的調(diào)整——先是15年不變，后強調(diào)30年不變，以及因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在1984年的高產(chǎn)之后長期緩慢增長，農(nóng)田水利設(shè)施得不到維修而影響生產(chǎn)，對農(nóng)民的“亂收費”現(xiàn)象嚴重，特別是個體勞動不利于運用現(xiàn)代農(nóng)機具，不適宜農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和產(chǎn)生大量剩余勞動力等等問題。但決策者依然堅持“家庭承包”，并未從對集體制的所有制層面進行改革。而“集體所有，家庭經(jīng)營”，一方面可以應(yīng)對堅持集體所有制者的反對——還是集體所有制嘛；另一方面又可以搪塞“私有化”論者的“改革建議”——家庭經(jīng)營不就是私人經(jīng)營嘛，管他所有制干什么？但這種體制，不論從哪個角度說，都是不明確，不徹底的。但它就這樣堅持下來，并以法律的形式加以規(guī)定。1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過，并于1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第5次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體組織或村民委員會經(jīng)營、管理。”這是一個不清楚的規(guī)定：“村農(nóng)民集體”是什么？由誰行使其權(quán)利？“村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體組織”在大多數(shù)農(nóng)村已不存在，它又如何“經(jīng)營”，至于“村民委員會”，到底是行政機構(gòu)還是經(jīng)濟機構(gòu)，它又如何“經(jīng)營”土地？這些問題，直接影響“集體所有，家庭經(jīng)營”的推行。也是在此期間，1987年1月22日，中共中央政治局通過《把農(nóng)村改革引向深入的決議》，提出有計劃地建立農(nóng)村改革試驗區(qū)，并在21個省約160個市縣建立了這樣的試驗區(qū)。后來，農(nóng)業(yè)部改革試驗區(qū)辦公室對此進行總結(jié)道：試驗區(qū)的土地制度改革有三個特點：第一，試驗區(qū)的土地制度改革是在全國普遍推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎(chǔ)上的后續(xù)制度改革，因此它是有雙重職能，即在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，一方面要探索完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，另一方面要努力探索和發(fā)現(xiàn)集體所有制的其他實現(xiàn)形式。各試驗區(qū)以提高土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率為目標，在兼顧公平的基礎(chǔ)上，以提高土地經(jīng)營效率和穩(wěn)定農(nóng)民的預期為重點，根據(jù)各自的實際情況，分別選取不同的試驗主題進行改革試驗；第二，試驗區(qū)的土地制度改革是有目標、有組織的制度建設(shè)，它有明確的改革方案，目標和思路做指導，并有一套較為系統(tǒng)的監(jiān)測指標；第三，試驗區(qū)土地制度改革的目的主要是澄清一些模糊認識，為面上的改革提供可供借鑒的經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室：《認識與實踐的對話——中國農(nóng)村改革試驗十年歷程》，第88頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，1997。經(jīng)過十多年的試驗和實踐，對“集體所有，家庭經(jīng)營”的體制又有了進一步的認知，而且政治格局也基本穩(wěn)定，于是，1997年8月27日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，并在1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第4次會議上重新修訂了《中華人民共和國土地管理法》。同年中共中央十五屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重大問題的決議》，明確規(guī)定：長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，家庭承包經(jīng)營是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，切實保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)并使其成為獨立的市場主體；穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制的關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系；土地承包權(quán)再延長30年的政策不變，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，禁止縮短承包期、收回承包地、多留機動地和提高承包費；土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要在自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上依法進行；制定鼓勵政策，推進荒山、荒溝、荒丘和荒灘使用權(quán)的承包、租賃和拍賣，保障開發(fā)者的權(quán)益。這個《決定》的另一個特點，就是將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”中用來表示“集體”性質(zhì)的“聯(lián)產(chǎn)”和“責任”取消，直接稱為“家庭承包制”，但土地的“集體所有制”依然保留。以此《決定》為依據(jù)，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，“集體所有，家庭經(jīng)營”的特殊體制由此得以確立。
“家庭承包制”不過是“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的相對準確表述，與20世紀80年代初的“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”并無實質(zhì)區(qū)別，只是在理論上擺脫了“集體經(jīng)營”的裝飾，但“集體所有制”并未改變。這種特殊歷史條件下形成的特殊經(jīng)濟體制，其權(quán)利關(guān)系也必然發(fā)生諸多變化，而且還有一些環(huán)節(jié)不明確，從而直接關(guān)系農(nóng)民利益，制約其素質(zhì)技能的提高，影響農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和農(nóng)村的城市化進程。
二、“集體所有，家庭經(jīng)營”的土地權(quán)利劃分和義務(wù)
人民公社的權(quán)利關(guān)系，是以“集”為特點的，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的權(quán)利關(guān)系，則以“分”為特點，將人民公社所集之權(quán)分解到組到家，但又有一個限度，即在總體上保持集體所有制不變，其標志，就是土地歸“農(nóng)民集體所有”。至于其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)，以及原來社隊企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)，則逐步“私有化”，一部分分解后平均轉(zhuǎn)歸農(nóng)民家庭，另一部分（主要是社隊企業(yè)資產(chǎn)）以出賣“股份”方式轉(zhuǎn)歸個別負責人，只剩少數(shù)社隊企業(yè)以鄉(xiāng)村企業(yè)的名義保持著集體所有權(quán)，并按“集體所有，家庭經(jīng)營”的方式承包給某些人經(jīng)營。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的“集體所有，家庭經(jīng)營”，作為對人民公社的否定，是充分意識到人民公社的“集”權(quán)之弊端而不得不進行的改變。由于沒有對人民公社體制矛盾的明確認識，更沒有對農(nóng)民權(quán)利，特別是勞動力和生產(chǎn)資料所有權(quán)的主體、各權(quán)能的關(guān)系及其分化派生進行規(guī)定，只能按“退回去”的思路想問題。這個“退”，并不是退到按既定思維模式也應(yīng)“集體化”的合作制，而是要退到合作化前的個體小農(nóng)經(jīng)濟。“今非”即“昔是”。加之崇尚西方經(jīng)濟學的人極力主張“私有化”——西方經(jīng)濟學的基本觀念是與中國小農(nóng)意識極為相近的，在中國又由以小農(nóng)意識為文化根基加以注釋，因此而形成的觀念——的導引，勢必把退到個體經(jīng)濟作為解脫人民公社矛盾的唯一途徑。但又因“社會主義公有制”在理論和政治上的限制，不能徹底消滅集體所有制這種公有制的形式，為此，必須以保住土地的集體所有為“底線”。這樣，就形成了“集體所有，家庭經(jīng)營”的特殊經(jīng)濟體制，其土地權(quán)利的劃分是以“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)和使用權(quán)分開，前者依舊保持于集體，即“農(nóng)民集體”，后者分包給以家庭為單位的農(nóng)民，概括說就是“集體所有，家庭經(jīng)營”。
與在人民公社時期相同，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”依然將土地集體所有作為表示現(xiàn)在中國農(nóng)村還是“集體經(jīng)濟”或“公有制經(jīng)濟”的標志。從實行承包到制定《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，一直在強調(diào)這一點。這里，還要重申中國現(xiàn)行法律和政策上對土地權(quán)利關(guān)系的模糊觀點，即不承認或認為不必要規(guī)定國家對土地的所有權(quán)，而是脫離實際地說土地歸“集體”或“農(nóng)民集體所有”。從“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的推行，到取消人民公社，再到這一體制的堅持，恰恰都說明農(nóng)村土地的所有權(quán)并不在“集體”或“農(nóng)民集體”，而在于國家，在于黨中央和中央政府。這一過程的各種變化，都不是由名義擁有土地所有權(quán)的“集體”或“農(nóng)民集體”做出的，而是由似乎與農(nóng)村土地沒有權(quán)利關(guān)系的中國共產(chǎn)黨的黨中央做出。土地所有權(quán)中的各種權(quán)能完全操縱于國家，由國家確定其分化和分配。這其中，土地的占有權(quán)能由分派給“集體”的人民公社的生產(chǎn)隊，轉(zhuǎn)歸代表“農(nóng)民集體”的村委會、村民組；土地使用權(quán)能則由國家制定政策和比例，指令村委會或村民組分配給農(nóng)民家庭“承包”；土地的處置權(quán)能和管理權(quán)能依舊掌控在國家；至于土地的收益權(quán)，即農(nóng)業(yè)剩余勞動的收益歸屬，主要是依土地所有權(quán)所征收的稅和由管理權(quán)提取的費，土地使用權(quán)承包的代價，也在稅和費上，稅由國家征收，費由鄉(xiāng)政府、村委會收取，2006年以后，中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，是對農(nóng)村稅費太高的一種緩解措施，但并不等于放棄土地收益權(quán)。
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的權(quán)利關(guān)系，以所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”為基本思路，其義務(wù)和利益關(guān)系是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，國家、集體、個人（家庭）這三層關(guān)系，是集體制的基本關(guān)系，也是容易發(fā)生矛盾的環(huán)節(jié)。“集體所有，家庭經(jīng)營”的“聯(lián)產(chǎn)承包”，還是以國家和集體為主為先，要在履行了對國家和集體的義務(wù)之后，余下的才歸農(nóng)民，農(nóng)民的利益是以保證國家和集體利益為前提的。這種義務(wù)和利益關(guān)系正是土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系的表現(xiàn)。下面，抄錄貴州省湄潭、金沙兩縣農(nóng)村土地承包使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）證書，以說明上述權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。
湄潭縣農(nóng)村土地承包使用權(quán)證書
關(guān)于延長土地承包期的說明：
1為穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，落實中央和省、市關(guān)于延長土地承包期的精神，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，特發(fā)此證。
2延長土地承包期，指的是在1987年湄潭試驗區(qū)規(guī)定延長土地承包期的基礎(chǔ)上，按省發(fā)（1997）24號文件精神，進一步延長土地承包期，即耕地延長到2043年底止；非耕地延長到2053年底止。
3農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬國家所有的以外，屬于村農(nóng)民集體所有，集體所有權(quán)的代表為村民委員會。在承包期內(nèi)，發(fā)包方要認真履行自己的權(quán)利和義務(wù)。
4這次延長土地承包期是以1984年“大穩(wěn)定、小調(diào)整”或包干到戶為基數(shù)的順延承包。在延長土地承包期后，繼續(xù)實行“增人不增地、減人不減地”的政策。
5承包方獲得的土地使用權(quán)受法律保護，享有土地的經(jīng)營自主權(quán)和收益處置權(quán)。同時，農(nóng)戶應(yīng)完成規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加加征和勞動積累工等任務(wù)，對抗交農(nóng)業(yè)稅費的承包農(nóng)戶，發(fā)包方有權(quán)按規(guī)定收回其承包土地另行發(fā)包。
6承包方要認真耕管好承包土地，培肥地力，保護和維修水利設(shè)施。不得買賣土地、荒蕪土地和擅自改變土地用途。對擅自改變土地用途、荒蕪土地的承包農(nóng)戶，發(fā)包方有權(quán)按規(guī)定收回其承包土地另行發(fā)包。
7在承包期內(nèi)，農(nóng)戶獲得的土地承包使用權(quán)可以自愿有償轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押和繼承。土地流轉(zhuǎn)要簽訂書面合同，并報發(fā)包方備案。
8本證要妥善保管，不得涂改，如有遺失和損壞，應(yīng)及時向發(fā)證單位申請補發(fā)。
湄潭縣人民政府
一九九八年七月一日
發(fā)包方： 村民委員會
（簽章）
承包方戶主：
姓名： （簽章）
發(fā)證機關(guān)： 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府
（章）
一九九八年月日
承包土地基本情況登記表（略）
金沙縣土地承包經(jīng)營權(quán)證書
發(fā)包方（甲方）
承包方（乙方） 住址：
為貫徹落實中共中央（1993）11號、國務(wù)院國發(fā)（1995）7號和中辦發(fā)（1997）16號文件精神，實施省委（1997）省通字第15號文件批復的《金沙縣深化土地制度建設(shè)試點方案》，自1997年1月1日起再延長耕地承包期三十年、非耕地承包經(jīng)營六十年不變，進一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展，特發(fā)此證。
一、承包項目（略）
二、管理事項：
1耕地、非耕地的所有權(quán)屬甲方，使用權(quán)屬乙方。
2乙方依法獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。
3乙方應(yīng)完成政策和法律、法規(guī)規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、義務(wù)工和勞動積累工等任務(wù)（具體數(shù)量指標每年按規(guī)定程序確定分解到戶）；不得買賣、荒蕪土地，不得擅自改變土地用途，不得違反有關(guān)土地管理的其他規(guī)定。
4在承包期內(nèi)，經(jīng)甲方同意，乙方對土地的承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，可以有償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，土地流轉(zhuǎn)要簽訂書面合同，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)承包合同管理部門備案。
5甲方對乙方承包的土地不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的個別農(nóng)戶經(jīng)有關(guān)部門審批，按規(guī)定程序向農(nóng)業(yè)承包合同管理部門登記備案。
6土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛，按有關(guān)承包合同管理辦法處理。
7甲乙雙方必須嚴格執(zhí)行計劃生育與保護國土相結(jié)合的“兩項基本國策，一套保障制度”的“生不增，死不減，娶不增，嫁不減”及計劃外生育收回承包地，再行有償轉(zhuǎn)包的“人地掛鉤”政策。
8在非耕地承包期中，甲乙雙方必須嚴格執(zhí)行《森林法》和有關(guān)非耕地開發(fā)規(guī)定，不得進行破壞性、掠奪性經(jīng)營。林地、荒地、荒坡不得擅自改變發(fā)展林業(yè)和畜牧業(yè)或辦“四園三場”的用途。
9耕地承包經(jīng)營權(quán)從一九九七年一月一日起至二零二六年十二月三十一日止；非耕地承包經(jīng)營權(quán)從一九九七年一月一日起至二零五六年十二月三十一日止。
10其他：
（1）承包生產(chǎn)規(guī)模較大的林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和工業(yè)、商業(yè)、運輸業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等服務(wù)項目，可另行訂立單項專業(yè)承包合同。
（2）本證從簽訂之日起生效。如有未盡事宜，由雙方協(xié)商一致后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)合同管理部門備案，具有同等法律效力。
（3）本證不能因甲方雙方法人代表的變更而變更。
（4）本證由乙方保存，甲方由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)承包合同管理部門以本證表格存檔，享有同等法律效力。
（5）本證要妥善保管，不得涂改，如有遺失和損壞，應(yīng)及時向發(fā)證單位申請補發(fā)。
甲方（蓋章）： 199年月 日
代表（蓋章）：
乙方（蓋章）： 199年月 日
代表（蓋章）：
金沙縣人民政府 199年月 日
轉(zhuǎn)引自王景新《中國農(nóng)村土地制度的世紀變革》第191－197頁，北京，中國經(jīng)濟出版社，2001。
這兩個縣的土地承包（經(jīng)營）證書雖有一些差別，但在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系上基本一致。農(nóng)民從發(fā)包方的村民委員會或村民小組所承包來的土地使用權(quán)，不僅有時間上的限制，還有明確要承擔國家的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、義務(wù)工和勞動積累工、教育費附加，要完成國家下達的農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)。在人民公社時期，這些稅費及農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)，都是由生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社三級分別繳納或承擔，將土地使用權(quán)分給了農(nóng)民，但農(nóng)民必須盡取得土地使用權(quán)的義務(wù)，“承包”的實質(zhì)，就在于必盡這種義務(wù)，或者說“承包”的就是義務(wù)，以對義務(wù)的承諾來包取土地的使用權(quán)。從權(quán)利與義務(wù)關(guān)系說，“承包”與“租”有相似處，二者取得的，都是土地的使用權(quán)，而且都是從土地占有權(quán)派生的使用權(quán)。承包費與地租也很接近，即都是為土地使用權(quán)向土地占有權(quán)擁有者所付代價，其中，包括土地占有權(quán)擁有者向掌控土地所有權(quán)的國家繳納的稅，和土地占有權(quán)擁有者要提取的費用，區(qū)別在于承包費是交給集體和國家（稅），而地租是交給地主。至于“湄潭縣的農(nóng)村土地承包使用權(quán)證”中“關(guān)于延長土地承包期的說明”中第5條規(guī)定的“承包方獲得的土地使用權(quán)受法律保護，享有土地的經(jīng)營自主權(quán)和收益處置權(quán)”，其中“收益處置權(quán)”是一個相當不準確的詞，可以把它理解為“收益權(quán)和處置權(quán)”，也可以理解為“對所收益的處置權(quán)”。若是前者，承包方根本不可能享有，因為那是土地所有權(quán)擁有者的權(quán)利；若是后者，則所收益的是什么必須弄清楚，如果是指承包者交足稅費后，即“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”那部分收益，實際上是承包者在其獲得使用權(quán)的土地上勞動所得的必要價值，而非土地的收益。土地的收益即其所有權(quán)和占有權(quán)應(yīng)得的剩余價值已作為稅和費“交夠國家”“留足集體”了，承包者所得到的只是自己勞動創(chuàng)造的必要價值，與人民公社社員的工分報酬和企業(yè)工人工資性質(zhì)相似。用“收益處置權(quán)”很容易引起誤解，似乎農(nóng)民從承包土地中得了因土地使用權(quán)而產(chǎn)生的“收益”，從而掩飾土地所有權(quán)和占有權(quán)的收益。值得注意的是，這種提法不僅在各級政府文件中出現(xiàn)，還在一些學者的論著中出現(xiàn)并加以論證。這種理論上的混亂至今依然。
1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過修訂的《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式確定了農(nóng)村土地社會主義公有制，即集體所有制及其權(quán)利關(guān)系，將近20年來土地承包和“集體所有，家庭經(jīng)營”的所有權(quán)與使用權(quán)分離的政策，做了概括性規(guī)定。
第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
……
第八條 城市市區(qū)的土地屬于國家所有。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
……
第十三條 依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。
在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。
第十五條 國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。
農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。《中華人民共和國土地管理法．中華人民共和國土地管理法實施條例》，第1-6頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》為土地承包的“集體所有，家庭經(jīng)營”提供了法律依據(jù)。
2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國土地承包法》，進一步規(guī)定了農(nóng)民以家庭為單位承包土地使用權(quán)和自主經(jīng)營的權(quán)利，將20余年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制及其相關(guān)政策集中起來。其中，關(guān)于發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)做了這樣的規(guī)定：第二章家庭承包第一節(jié)發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)
第十二條農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。
國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。
第十三條發(fā)包方享有下列權(quán)利：
（一）發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；
（二）監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；
（三）制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；
（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
第十四條發(fā)包方承擔下列義務(wù)：
（一）維護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得非法變更、解除承包合同；
（二）尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不得干涉承包方依法進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；
（三）依照承包合同約定為承包方提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)；
（四）執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
第十五條家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。
第十六條承包方享有下列權(quán)利：
（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；
（二）承包地被依法征用、占有的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；
（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
第十七條承包方承擔下列義務(wù)：
（一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；
（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；
（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法問答及實施指南》，第3-5頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002。自人民公社成立以來，這是第一次以法律對集體制的權(quán)利關(guān)系進行規(guī)定。雖然集體制已從“集體所有，集體生產(chǎn)”演變成“集體所有，家庭經(jīng)營”，但從所有制層面說，依然是集體制，所改變的只是經(jīng)營方式，只是將土地使用權(quán)及其義務(wù)承包給農(nóng)民家庭。這種體制，不可能是永久性的，它的進一步演變，可以在“集體”上做文章，也可以在“家庭”上做文章，如何變化，由時間和形勢決定。
農(nóng)民對土地使用權(quán)的承包經(jīng)營，還包括在法律上規(guī)定為“國家所有”的“由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地”，這主要指土地改革時就劃定為國有的森林、荒地和城市郊區(qū)的土地。這部分土地，除由國家直接經(jīng)營的農(nóng)場、林場外，在人民公社時期，曾經(jīng)分由公社、大隊、生產(chǎn)隊經(jīng)營。實行承包制以后，也交村或組發(fā)包，由農(nóng)民承包。這時，就有必要強調(diào)該土地的權(quán)利關(guān)系，即“國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包”。這里，似乎更能反映中國土地制度中實際的權(quán)利關(guān)系，即國家所有——集體占有——個人（家庭）使用。但由于在理論和法律上未能規(guī)定占有權(quán)這個范疇，因此將該土地分出了兩個使用權(quán)，但由“農(nóng)民集體使用”的土地，為什么又與“農(nóng)民集體所有”的土地一樣，再進行“兩權(quán)分離”？只擁有該土地使用權(quán)的“農(nóng)民集體”又怎樣從使用權(quán)中分離出使用權(quán)呢？但這個規(guī)定畢竟承認了土地的三層權(quán)利，只要規(guī)定了占有權(quán)這個范疇，其關(guān)系也就明確了。而那些“集體所有”的土地與“集體使用”的土地并無實質(zhì)區(qū)別，二者都可以用“集體占有”來規(guī)定，即所有權(quán)由國家掌控，由其派生的占有權(quán)由“農(nóng)民集體”行使，再由占有權(quán)派生使用權(quán)，由“農(nóng)民集體”分發(fā)給農(nóng)民家庭承包。
三、征收土地與承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利關(guān)系變化
雖然法律條文上白紙黑字寫著農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體所有”，但對農(nóng)村土地的征收權(quán)卻表明其所有權(quán)實際上是歸國家的，“農(nóng)民集體”不過是國家分派的土地占有權(quán)的擁有者。也正是由于國家掌控土地所有權(quán)，才會有以所有者名義對土地占有權(quán)的征收和有償出讓該土地使用權(quán)。
《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。《中華人民共和國土地管理法》，第5頁，北京，法律出版社，2004。不許土地買賣，字面上看，是指土地的所有權(quán)不能買賣，但在中國現(xiàn)行的土地制度下，實際上是說土地的占有權(quán)不能買賣。因為土地的所有權(quán)掌控在國家這唯一的所有者手里，只有土地歸國家所有，國家才能以所有者的名義規(guī)定由其分配的土地占有權(quán)不許買賣。如果農(nóng)村土地的所有權(quán)真的歸農(nóng)民集體，那么，依照《中華人民共和國民法通則》的規(guī)定，“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”《中華人民共和國民法通則》，第15頁，北京，法律出版社，2003。以買賣和其他方式轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)，是財產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能（處分）之一。之所以不許農(nóng)民集體以買賣和其他方式轉(zhuǎn)讓土地，而且?guī)缀跛械娜硕贾溃再I賣和其他方式轉(zhuǎn)讓土地是根本行不通的，原因就在于國家握有對包括農(nóng)民土地在內(nèi)的全部土地的所有權(quán)。
也正是由于握有對農(nóng)村土地的所有權(quán)，才可能對其進行征收。國家征收農(nóng)村土地的理由，是“為了公共利益的需要”，具體是指“建設(shè)占用土地”，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；”之所以如此，在于“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。《中華人民共和國土地管理法》，第13-14頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，名義上是農(nóng)村土地所有者的“農(nóng)民集體”并無權(quán)轉(zhuǎn)讓“建設(shè)占用土地”的使用權(quán)，需要“建設(shè)占用土地”者必須向國家申請，由國家將其征收后，再由國家批準其對該土地的使用權(quán)。
對于建設(shè)用地的性質(zhì)和范圍，《土地管理法》并沒有明確規(guī)定，但只要國家批準后，就可以納入建設(shè)用地。建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：
（一）國家機關(guān)用地和軍事用地；
（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；
（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；
（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。②《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，第14頁，北京，法律出版社，2004。至于以上四種情況之外的“建設(shè)用地”是什么，該法沒有說明。從近幾年政府批準并實際使用的情況看，主要有：（一）企業(yè)（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）用地，（二）事業(yè)單位用地，（三）房地產(chǎn)開發(fā)用地。
不論上述哪種情況，“建設(shè)用地”的批準權(quán)都在政府，也就是說，認定是否“建設(shè)用地”的權(quán)力在政府，政府按其級別，有不同的批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準。②這里所說的“土地利用總體規(guī)劃”，是《土地管理法》所規(guī)定的各級政府所編制并經(jīng)上級審批而制定的，其中，縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這樣，各級政府就可以根據(jù)其土地利用總體規(guī)劃中的年度計劃，批準建設(shè)用地。
從制定“土地利用總體規(guī)劃”，到其年度計劃，到批準建設(shè)用地，這一系列環(huán)節(jié)，都是政府行為，與法律上的農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有者“農(nóng)民集體”沒有任何關(guān)系，既不必其主觀愿意，也不必征求其意見，只是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在劃分土地利用區(qū)時，確定每一塊土地用途后，才以公告方式通知。國家征收“農(nóng)民集體”土地的，依照程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝！吨腥A人民共和國土地管理法》，第15頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，“農(nóng)民集體”對其“所有”的土地，并沒有財產(chǎn)所有權(quán)所包含的處置權(quán)限，這個權(quán)能完全掌控于政府，而且由政府全面行使。
從這里，我們可以明確地看到現(xiàn)在中國農(nóng)村土地的所有權(quán)，是由政府掌控，而“農(nóng)民集體”所擁有的，只是土地的占有權(quán)。
需要建設(shè)用地的單位和個人之所以要向政府申請，也就是向土地的所有者申請土地的使用權(quán)，也只能申請土地的使用權(quán)。如果所申請地為農(nóng)用地，又在土地利用總體規(guī)劃中被劃定為建設(shè)用地，政府就可以根據(jù)其需要和條件予以批準；如果在土地利用總體規(guī)劃中未被劃定為建設(shè)用地，或是協(xié)調(diào)其在規(guī)劃中的建設(shè)用地上建設(shè)，或是報省級政府修改規(guī)劃。
除《土地管理法》規(guī)定的四類建設(shè)用地由國家劃撥外，其他建設(shè)用地均應(yīng)向政府繳納土地有償使用費等費用，第五十五條以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標準和方法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，北京，法律出版社，2004。至于土地有償使用費和其他費用的標準，《土地管理法》并沒有規(guī)定，從近幾年的實踐看，各地采用辦法有：一、在地產(chǎn)市場上拍賣、競標等方式確定建設(shè)用地的土地有償使用費，這主要針對房地產(chǎn)開發(fā)用地；二、本地國有企業(yè)和事業(yè)單位建設(shè)用地參照房地產(chǎn)建設(shè)用地的土地有償使用費，由政府與用地單位協(xié)商確定；三、外來資本企業(yè)（含從國外、港臺及外省市引進資本）的建設(shè)用地，視本地政府“招商引資”需要來定。土地有償使用費由地方政府收取，其中百分之三十上交中央財政。
國家征收農(nóng)村土地，要支付“農(nóng)民集體”一定數(shù)量的補償費，對此，《土地管理法》中則有明確的規(guī)定。第四十七條征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。
征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均產(chǎn)值的十五倍。
征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。《中華人民共和國土地管理法》，第15頁，北京，法律出版社，2004。被征收耕地的補償費和安置方案由政府公告，“并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。但《土地管理法》并沒有規(guī)定如何采納農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。也就是說，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民可以發(fā)表自己的意見，但沒有權(quán)利與政府進行談判，對其意見，采納與否，采納多少，均由政府來定。經(jīng)過征求意見程序，政府就可以下發(fā)征地補償費和安置補助費等給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。
禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費和其他有關(guān)費用。《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，再由“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”——在當前主要是村民委員會——發(fā)給農(nóng)民。
這里有幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：其一，建設(shè)用地單位所支付的土地有償使用費用和其他費用，不是交給“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，而是繳納給地方政府，而且其額度也不是與“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”協(xié)商確定，而是由政府以招標等方式確定。這個過程中，不排除有以低于政府支付給“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”土地、青苗補償費和安置補助費的情況，例如為了引進外來資本，一些地方政府曾以極低的費用供應(yīng)土地。但絕大多數(shù)情況下，因求大于供，建設(shè)用地的有償使用費用和其他費用都遠高于土地、青苗補償費和安置補助費，在大中城市郊區(qū)或開發(fā)區(qū)，甚至高出幾十倍、上百倍。其二，政府征收農(nóng)村土地，并不需要與“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”和農(nóng)民商議，所規(guī)定的土地、青苗補償費和安置補助費，也只是“聽取”“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”和農(nóng)民的意見。其額度，并不是取決于供求關(guān)系，而是由“該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值”的倍數(shù)，不論6至10倍，4至6倍，還是最高的15倍，都是以平均一年的產(chǎn)值乘以若干年份來計算的，因此也是相對穩(wěn)定的。通常情況下，都是低于建設(shè)用地單位所繳納給政府的土地有償使用費和其他費用的。因此，政府在這個環(huán)節(jié)獲取的份額是很大的，有些地方政府就此所取得的“財政收入”，甚至占到其全部財政收入的三分之一。其三，政府發(fā)給“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”并不是全額發(fā)給承包該土地的農(nóng)民在1998年12月27日國務(wù)院令第二百五十六號公布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”，一般是將青苗補償費、安置補助費留一部分，至于土地補償費基本上留在農(nóng)村集體。前些年出現(xiàn)的有關(guān)糾紛，主要因此而起，某些農(nóng)村黨政干部也在這個環(huán)節(jié)來牟取私利。
征收土地引起的權(quán)利變化，一是名義上的“農(nóng)民集體”對土地的所有權(quán)被證明是不存在的；二、農(nóng)村土地的實際所有權(quán)擁有者是國家；三、國家以土地所有者的權(quán)利和行政權(quán)力，在不經(jīng)“農(nóng)民集體”同意的情況下征收原由國家分給農(nóng)民，進而收歸集體的農(nóng)村土地的占有權(quán)；四、承包土地的農(nóng)民交出了承包地的使用權(quán)，這也意味著他作為農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料不復存在，或是由“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”再調(diào)整一塊土地承包給他，或是要另謀其他職業(yè)；五、建設(shè)用地單位從國家取得（劃撥或有償）了按年限的土地使用權(quán)。
與征收土地引發(fā)的全面權(quán)利關(guān)系的變化不同，農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)，只是在使用權(quán)層面發(fā)生變化。
實行土地家庭承包制以來，逐漸暴露出個體小農(nóng)經(jīng)濟的局限，但理論界和決策者并未突破這些局限提出必要途徑與措施，而在現(xiàn)實中，農(nóng)民則以自己的方式進行了一些改變，如一些地方的農(nóng)民互助和合作生產(chǎn)經(jīng)營，承包土地的出租或轉(zhuǎn)包，以土地使用權(quán)入股，小塊土地使用權(quán)的互換等等。在這種情況下，為了在維持土地承包制的前提下，給這些變化以合法依據(jù)，2002年8月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國土地承包法》中，專以一節(jié)十二條（第三十二條至四十三條）規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”。第三十二條通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。
第三十三條土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循以下原則：
（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；
（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；
（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；
（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；
（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
第三十四條土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，第8頁，北京，法律出版社，2002。以“經(jīng)營權(quán)”代替使用權(quán)，對于土地權(quán)利關(guān)系來說，意思是相同的，但主要是為了說明“流轉(zhuǎn)”這種關(guān)系的變化。因為從財產(chǎn)權(quán)的角度講，使用的權(quán)能已是最終的權(quán)能，土地使用權(quán)能從占有權(quán)派生并獨立后形成的土地使用權(quán)，已是土地權(quán)利關(guān)系中的終端權(quán)利。這在舊中國的土地租佃關(guān)系中已表現(xiàn)出來。但由于現(xiàn)行中國法學理論和法律體系中未能確立占有權(quán)這一范疇，國家作為土地所有權(quán)掌控者分配給“農(nóng)民集體”的本應(yīng)是土地占有權(quán)，但不得不說成是土地所有權(quán)。“農(nóng)民集體”在將土地占有權(quán)派生的使用權(quán)能承包給農(nóng)民家庭時，本來只是為了“聯(lián)產(chǎn)承包”，即只從事農(nóng)生產(chǎn)。但這種“責任制”的關(guān)系很難長期維持，而為了穩(wěn)定農(nóng)村局勢，又不能不維持土地承包制，并設(shè)定承包期為30年。此間若是限定土地使用權(quán)只能由承包者用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必然發(fā)生諸多不能解決的問題。為此，以“經(jīng)營權(quán)”取代使用權(quán)，并承認轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，以此來彌補土地承包制的缺陷。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包者，即承包土地的農(nóng)民家庭，其流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，由當事人雙方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)由當事人雙方簽訂書面合同，并經(jīng)發(fā)包方同意或備案。
值得注意的是《土地承包法》第四十一和四十二條的規(guī)定：第四十一條承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。
第四十二條承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。這表明土地承包制在實踐中遇到了不可克服的問題。原承包者在有了穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入來源，理應(yīng)轉(zhuǎn)業(yè)或轉(zhuǎn)入城市生活，但現(xiàn)有的戶籍制度又阻止這種轉(zhuǎn)化。至于第四十一條所規(guī)定的“經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，也是不清楚的，按土地承包的權(quán)利關(guān)系，這種情況應(yīng)由原承包方將承包土地的經(jīng)營（使用）權(quán)退回發(fā)包方，再由發(fā)包方重新發(fā)包，而不應(yīng)由原承包方自己去找新的承包方轉(zhuǎn)讓。第四十二條所說的“自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的大趨勢，但農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的“自愿聯(lián)合”者只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利基礎(chǔ)是相當脆弱的，不足以支撐長期而牢固的合作制經(jīng)濟。
土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進一步反映了土地承包制的矛盾。這些矛盾的解決，要求在改革土地制度的基礎(chǔ)上，進一步引導和實行農(nóng)民的合作制經(jīng)濟。
四、“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”中農(nóng)民的勞動力和生產(chǎn)資料所有權(quán)
“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”對人民公社體制的主要改變，在于通過“承包”土地使用權(quán)而使集中于集體的農(nóng)民勞動力所有權(quán)得以重歸農(nóng)民本人，其“家庭經(jīng)營”也就是農(nóng)民依自己的勞動力所有權(quán)，運用自己所有的生產(chǎn)資料在承包了使用權(quán)的土地上進行生產(chǎn)勞動。
對于勞動力的所有權(quán)，中國的經(jīng)濟學界一直未能充分重視。人民公社時期，沒有承認社員個人的勞動力所有權(quán)，實行按工分分配的制度，雖突出了勞動力的使用權(quán)，但明顯的是將社員的勞動力所有權(quán)連同其人身權(quán)、公民權(quán)通通集合于“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體。這是人民公社體制的主要弊端之一，也是其限制社員素質(zhì)技能提高，束縛社員主動性和積極性的主要原因。“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”之所以會得到一部分農(nóng)民的擁護，并能在短期內(nèi)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，其中一個原因，就在它解除了集體對農(nóng)民勞動力的所有權(quán)，或者說放棄了勞動力的集體所有權(quán)，將其歸還給農(nóng)民個人。
這一層，在理論和官方文件上都沒有明確規(guī)定。不論中央文件和地方黨政文件，以至法律、法規(guī)，對“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的規(guī)定和論述，都集中于那不準確的對土地“集體所有，家庭經(jīng)營”上。對于農(nóng)民個人勞動力的所有權(quán)及其他權(quán)利，幾乎沒有規(guī)定，或者說不需要規(guī)定。但正是在這不規(guī)定中，使農(nóng)民個人獲得了對其勞動力的實際所有權(quán)。
人民公社體制將農(nóng)民作為社員，即公社集體的成員，其各種權(quán)利都集合于公社及其下屬的大隊、生產(chǎn)隊，社員是集體不可分割的一員，就像機體上的細胞一樣，脫離了集體，社員這個細胞就不能存活。社員的人身權(quán)、公民權(quán)和勞動力所有權(quán)都集合于集體，歸屬于集體。“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”就是在不能按社會主義原則有效改革人民公社體制的集權(quán)所造成的矛盾的情況下，通過對土地的“集體所有，家庭經(jīng)營”，將社員從集體釋放出來，成為以家庭為單位的勞動者。這樣，農(nóng)民的勞動力所有權(quán)也就從集體中得到解脫，雖然農(nóng)民還受到“農(nóng)民”這種身份的限制，以及戶籍制度的束縛，不能成為完全的勞動力所有權(quán)主體，其勞動力使用權(quán)也不能充分自由地作為商品在全社會流動，但畢竟不再從屬于一個不可脫離的集體，有了相對的自由。
中國的農(nóng)業(yè)是以人多地少為基本條件的，如何使大量的剩余勞動力找到就業(yè)機會，是中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重大難題。人民公社體制下，雖然也努力以興辦社隊企業(yè)等方式解決就業(yè)問題，但由于集體制和各種條件的限制，剩余勞動力依然大量存在。不過，由于勞動力屬于集體，其表現(xiàn)似乎不突出。“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的實行，將勞動力從集體轉(zhuǎn)歸農(nóng)民家庭所有，這樣，剩余勞動力問題就日益尖銳。如果農(nóng)民只在其家庭承包的小塊土地上勞動，剩余的勞動時間就非常明顯，除一部分農(nóng)民從事專業(yè)養(yǎng)殖和種植外，大部分青壯年農(nóng)民選擇了出去“打工”，即出賣勞動力的使用權(quán)以換取必要的生活資料，其價格以工資形式表現(xiàn)。也正是在“打工”中對勞動力使用權(quán)的出賣，使農(nóng)民勞動力的所有權(quán)得以充分表現(xiàn)。在承包制初期，由于人民公社還存在，對于農(nóng)民的“打工”還有所限制，特別是在承包到組的情況下，農(nóng)民還不能任意外出“打工”。取消人民公社以后，這些限制基本上不存在了，是否出賣勞動力使用權(quán)，主要取決于農(nóng)民個人的身體和技能素質(zhì)，以及購買勞動力使用權(quán)的市場條件。
此外，由于承包制對“家庭經(jīng)營”的規(guī)定中，強調(diào)“自主”性，即農(nóng)民以家庭為單位在其承包的土地上可以“自主經(jīng)營”，“有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”。這種“自主經(jīng)營”是以勞動力所有權(quán)歸農(nóng)民個人為必要前提的，雖然法律和官方文件上只從土地承包角度進行規(guī)定，但如果農(nóng)民沒有對自己勞動力的所有權(quán)，只有對承包土地的使用權(quán)，“自主經(jīng)營”也無從談起。農(nóng)民的自主經(jīng)營，還包括非農(nóng)業(yè)性的各種合法經(jīng)營，如個體手工作坊、個體商販、個體運輸?shù)龋赐ǔＵf的農(nóng)村個體工商戶。他們的身份還是農(nóng)民，也有權(quán)承包土地使用權(quán)，由于勞動力所有權(quán)屬于自己，因而可以自主經(jīng)營其擅長的行業(yè)。
以家庭為單位的農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的“自主經(jīng)營”，并不顯現(xiàn)勞動力的所有權(quán)，但這并不等于這個權(quán)利不存在。而在農(nóng)民出賣勞動力的使用權(quán)時，其所有權(quán)才得以表現(xiàn)。“自主經(jīng)營”的基本或主要條件是農(nóng)民對其勞動力的所有權(quán)，承包土地使用權(quán)是以勞動力所有權(quán)為前提的。從這個意義上說，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”對人民公社制的主要改變，并不是將土地“兩權(quán)分離”后容許農(nóng)民以家庭為單位承包土地使用權(quán)，而在于將農(nóng)民的勞動力從“集體所有”變成個人所有，即農(nóng)民擁有了自身勞動力的所有權(quán)。這是一次實質(zhì)性的釋放，也是取消人民公社制以后農(nóng)民經(jīng)濟有所增長的主要原因。
在中國的一些政治和為政策作理論說明者的觀念中，中國是否社會主義，關(guān)鍵在于生產(chǎn)資料公有制，而生產(chǎn)資料公有制分兩種形式，一是“全民所有制”，二是“集體所有制”。只要保持農(nóng)村土地的“集體所有權(quán)”，就算保住了一半公有制，也就等于“堅持社會主義”。因此，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”不論怎樣變化，土地的“集體所有制”不能改變。這是政治的需要，也是改變體制的底線。除此而外，農(nóng)村的其他生產(chǎn)資料，如大農(nóng)具、耕畜、農(nóng)業(yè)機械，以及原社隊企業(yè)的廠房、設(shè)備和資金，都可以改變其所有權(quán)，即以各種方式變“集體所有”為農(nóng)民以家庭為單位的個體所有。進而，實行“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”以后，農(nóng)民個體所購置的農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)的生產(chǎn)資料，也完全歸其個人所有。
農(nóng)村生產(chǎn)資料所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，也經(jīng)歷了一個過程。在聯(lián)產(chǎn)承包之初，并不容許變集體所有的生產(chǎn)資料為個人所有，而是將耕畜、大農(nóng)具、農(nóng)業(yè)機械等也進行所有權(quán)和使用權(quán)的分離，保留集體的所有權(quán)，把使用權(quán)以各種形式承包給農(nóng)民作業(yè)組或家庭。但這種情況并沒維持多久，大約到1984年后，就基本上將承包使用權(quán)變成平分所有權(quán)。其作法是：將耕畜和大中農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)機械等，經(jīng)折價處理，實物所有權(quán)歸農(nóng)戶，折價款留村或組集體。
集體所有的非農(nóng)業(yè)財產(chǎn)，主要是原社隊企業(yè)的固定資產(chǎn)，一部分以承包的形式由企業(yè)集體或經(jīng)理（廠長）經(jīng)營，另一部分作價折股歸還生產(chǎn)隊（村民組）或農(nóng)民個人，并吸收新的股份重新組建企業(yè)，還有一部分折價轉(zhuǎn)賣給農(nóng)民個人。到1985年底，全國鄉(xiāng)村兩級企業(yè)固定資產(chǎn)原值共75038億元，其中約90%以上已通過各種形式承包或折股。這里，承包給經(jīng)理（廠長）個人經(jīng)營或由企業(yè)集體承包經(jīng)營的企業(yè)，其資產(chǎn)所有權(quán)仍歸鄉(xiāng)或村集體，所承包經(jīng)營的只是資產(chǎn)的使用（經(jīng)營）權(quán)。至于另外兩種方式，則將資產(chǎn)所有權(quán)分解并轉(zhuǎn)歸農(nóng)民個人——分給原生產(chǎn)隊的也都再分給農(nóng)民了。
這樣，經(jīng)過幾年的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，原來歸公社、大隊、生產(chǎn)隊所有的生產(chǎn)資料，其所有權(quán)大部分已分解并轉(zhuǎn)歸農(nóng)民個人，還有一小部分集體企業(yè)歸鄉(xiāng)、村、組農(nóng)民集體，但其使用（經(jīng)營）權(quán)則承包給個別人，或原經(jīng)理（廠長），或鄉(xiāng)、村、組的負責人。
從1985年算起，二十余年的時間內(nèi)，中國農(nóng)村除極少數(shù)的鄉(xiāng)村企業(yè)還保持著集體所有權(quán)外，基本上已不存在對生產(chǎn)資料的集體所有制，不論農(nóng)業(yè)還是工業(yè)、服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)資料和資金，其所有權(quán)都屬農(nóng)民或農(nóng)村負責人私人所有。現(xiàn)在的“集體經(jīng)濟”，其標志就是土地的“農(nóng)民集體所有”。而土地“農(nóng)民集體所有”的所有權(quán)，并不在農(nóng)民個人或家庭，不是由農(nóng)民將其所有權(quán)集合而形成的，“集體”也不是農(nóng)民經(jīng)濟上的聯(lián)合體，而是由國家根據(jù)農(nóng)民的居住地劃定的行政性組織，其土地的“所有權(quán)”，也是國家以法律和政策認定后而由該“集體”的行政機構(gòu)所行使的占有權(quán)。
五、聯(lián)產(chǎn)承包責任制的管理權(quán)和管理機制
以“兩權(quán)分離”為特征的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其管理權(quán)和管理機制也必然較人民公社有所變化。下面，我們分別從土地的管理權(quán)和管理機制，鄉(xiāng)村企業(yè)的管理權(quán)和管理機制進行探討。土地管理權(quán)和管理機制聯(lián)產(chǎn)承包責任制在土地權(quán)利上的“兩權(quán)分離”，實際是土地占有權(quán)與使用權(quán)的分離。由于理論和法律上不明確這一點，忽略了農(nóng)村土地也歸國家所有這個基本點，將農(nóng)村土地稱為“集體所有”。但在土地的管理權(quán)和管理機制上，卻充分體現(xiàn)出“農(nóng)民集體”并不具有土地所有權(quán)管理權(quán)能，這個權(quán)能只屬于國家。
土地作為主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其所有權(quán)在法律上的權(quán)能與其他生產(chǎn)資料所有權(quán)是一致的，但“農(nóng)民集體”對土地的所有權(quán)與對其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)的權(quán)能在實際上卻有明顯差別。前面我們已談到的處置權(quán)能，就已表現(xiàn)這種差別，即“農(nóng)民集體”無處置土地的權(quán)能，卻有處置生產(chǎn)資料的權(quán)能，以致二十多年后，原歸集體所有的耕畜、大中型農(nóng)機具和社隊企業(yè)的資產(chǎn)的所有權(quán)絕大部分都已平分或以各種方式轉(zhuǎn)歸個人，而土地卻依然在國家的嚴格掌控中保持著“集體所有”。不具有處置權(quán)能就是非所有權(quán)的表現(xiàn)，處置權(quán)能掌控在誰的手里，誰就是實際的所有權(quán)人。國家之所以能用政策和法律嚴格掌控農(nóng)村土地的處置權(quán)，原因就在于它掌控著土地所有權(quán)。也可以這樣說，只要國家掌控土地的處置權(quán)能，那么也就等于掌控著土地的所有權(quán)，“農(nóng)民集體”只擁有由國家從其土地所有權(quán)中派生并分配的占有權(quán)能，而這種派生，又正是所有權(quán)的處置權(quán)能的體現(xiàn)。但對于農(nóng)民集體所有的其他生產(chǎn)資料，國家并沒有處置權(quán)，也不發(fā)布任何從處置權(quán)出發(fā)的政策和法律，從而在承包制的推行中將這部分生產(chǎn)資料的所有權(quán)很快轉(zhuǎn)變?yōu)樗接小?BR> 國家對農(nóng)村土地的所有權(quán)，還突出地表現(xiàn)在管理權(quán)上。國家作為政治權(quán)利的行使機構(gòu)，對經(jīng)濟活動有其行政管理權(quán)利，這個權(quán)利涉及全部經(jīng)濟生活，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等各產(chǎn)業(yè)及其具體行業(yè)，都要接受國家的行政管理。這里所探討的農(nóng)村土地管理權(quán)，并不是國家的行政管理權(quán)，而是從屬于所有權(quán)的管理權(quán)。在工商業(yè)企業(yè)里，這個管理權(quán)是相當清楚的，它體現(xiàn)在從所有權(quán)派生占有權(quán)，再由占有權(quán)派生并支配經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)），以及所有權(quán)與收益權(quán)、處置權(quán)的關(guān)系中。但在中國以“集體所有，家庭經(jīng)營”的土地承包體制里，對土地的管理權(quán)卻因?qū)嶋H的所有者是國家，國家從所有權(quán)派生的管理權(quán)和行政管理權(quán)糾纏在一起，所以顯得很是混亂。為此，必須將二者加以區(qū)別。
國家對農(nóng)業(yè)的行政管理權(quán)與其對工業(yè)、服務(wù)業(yè)的行政管理權(quán)是一致的，這是國家行政權(quán)的體現(xiàn)和作用，主要包括以下內(nèi)容：一、企業(yè)或經(jīng)營者登記注冊、廣告、市場、反不正當競爭、保護消費者權(quán)益，其目的是將各種經(jīng)濟活動主體都納入國家行政權(quán)的統(tǒng)一管理，使之取得合法地位，并督促其依法經(jīng)營，調(diào)節(jié)各方經(jīng)濟關(guān)系，使經(jīng)濟活動有秩序地進行。國家的行政管理權(quán)不涉及企業(yè)或經(jīng)營者的所有權(quán)及所有權(quán)人的投資和經(jīng)營活動，不干涉企業(yè)或經(jīng)營者內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，國家的行政管理權(quán)并不超出上述范圍。
而現(xiàn)行中國的國家對農(nóng)村土地的管理，則遠遠超出了行政管理的權(quán)限和范圍，是國家掌控土地所有權(quán)的體現(xiàn)：其一，禁止土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第4頁，北京，法律出版社，2003。如果“農(nóng)民集體”擁有切實的土地所有權(quán)，那么，國家的行政權(quán)是不能禁止其轉(zhuǎn)讓的，就像國家不能禁止鄉(xiāng)村企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣。同理，國家也不能依行政權(quán)征用歸集體所有的土地，只能通過購買來取得需要的土地所有權(quán)。事實上，國家在征用“集體所有”的土地時，也要付出一定代價，但這個價格既非購買土地所有權(quán)的價格，也不是以協(xié)商方式購買的。“征用”恰反映出土地所有權(quán)不在被征用的農(nóng)民集體，而在于征用土地的國家。
其二，國家實行土地用途管制制度。并由中央和地方政府負責全國土地的管理和監(jiān)督。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：第四條國家實行土地用途管制制度。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。
前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
第五條 國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。
縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第4頁，北京，法律出版社，2003。這兩條規(guī)定，是行政管理和依土地所有權(quán)進行的管理的混合規(guī)定，對于全國的土地，作為行政權(quán)行使機構(gòu)的國家有必要對其用途進行總體規(guī)劃，并指導監(jiān)督其實施。但這里所談到的規(guī)劃，如嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實行特殊保護，就不僅是行政權(quán)的權(quán)能范圍，而是由所有權(quán)與行政權(quán)相結(jié)合的體現(xiàn)。如果是在土地非國有的國家，這樣的規(guī)劃是不可能做出的，國家若要對土地的使用加以限制，必須征得土地所有者的同意，否則是行不通的。再如中國對私有工商企業(yè)的行政管理，因為國家不掌握其所有權(quán)，也就不可能對其經(jīng)營做出類似對被稱為“集體所有”但實為國家所有的土地的使用如此嚴格的規(guī)劃。
其三，國家以土地所有權(quán)掌控機構(gòu)的名義，實行土地占有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”，并推行土地使用權(quán)的家庭承包，制定承辦方式，指定發(fā)包機構(gòu)，規(guī)定承包期限和各種具體措施。如果土地所有權(quán)真的歸農(nóng)民集體，那么，如何派生并行使其占有權(quán)和使用權(quán)，要取決于擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體，而非取決于行使行政權(quán)的政府以及領(lǐng)導政府的政黨。但事實上，聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，并不是由“集體農(nóng)民”主動的，即使反復宣揚的安徽小崗村的先行性承包，也是在私下里用“生死文書”打手模的方式偷偷進行的，如果那十八戶農(nóng)民真的構(gòu)成集體土地的所有者，何必像犯罪一樣來處置本屬于他們的土地所有權(quán)的使用權(quán)能？在20世紀80年代初，也有一部分集體經(jīng)濟搞得比較好的社或大隊或生產(chǎn)隊的干部和社員“集體”地不贊成承包制，但幾乎全都在從上而下“一刀切”變成承包制，這過程中也有不少公社或大隊或生產(chǎn)隊的負責人因不贊成承包制而受到處分。這清楚地表明，即使在人民公社的集體經(jīng)濟中，土地也并不是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。國家的主導者之所以能不顧來自一部分農(nóng)民集體的反對，全面推行承包制，就在于握有土地的所有權(quán)，這與全面推行人民公社制時是一樣的。而土地承包制實行過程中的各種政策變化，也基本是國家從作為土地的實際所有者的角度做出的。
其四，國家對違反土地管理法律、法規(guī)的行為的監(jiān)督檢查權(quán)。監(jiān)督權(quán)是所有權(quán)在將其占有、使用權(quán)能派生為相對獨立的權(quán)利后，對行使占有權(quán)和使用權(quán)的機構(gòu)或個人的控制權(quán)能，它表現(xiàn)為相對獨立的權(quán)利。國家對違反土地管理法律、法規(guī)的行為的監(jiān)督檢查權(quán)，是土地管理權(quán)的延伸。與對土地的管理權(quán)一樣，中國的對違反土地管理法律、法規(guī)的監(jiān)督權(quán)也是國家行政權(quán)與對土地所有權(quán)混合的產(chǎn)物。這項權(quán)利的行使機構(gòu)是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第18頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》又規(guī)定：第六十七條縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責時，有權(quán)采取以下措施：
（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關(guān)土地權(quán)利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；
（二）要求被檢查的單位或者個人就有關(guān)土地權(quán)利的問題作出說明；
（三）進入被檢查單位或者個人非法占有的土地現(xiàn)場進行勘測；
（四）責令非法占有土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。
第六十八條土地管理監(jiān)督檢查人員履行職責，需要進入現(xiàn)場進行勘測、要求有關(guān)單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應(yīng)當出示土地管理監(jiān)督檢查證件。
第六十九條有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監(jiān)督檢查應(yīng)當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)。②《中華人民共和國土地管理法．中華人民共和國土地管理法實施條例》，第18－20頁，北京，法律出版社，2003。該法同時規(guī)定了對違反土地管理法律、法規(guī)行為的處理程序和所應(yīng)承擔的法律責任。第七十三條買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十四條違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。②監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的下列問題，也要承擔法律責任：拒不執(zhí)行土地復墾義務(wù)的，責令其改正，逾期不改的，責令繳納復墾費，并可以罰款；非法占用土地的，責令退還；對違反土地總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用土地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復土地原狀；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給以行政處分或追究刑事責任；村民非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除在該地新建房屋。該法還對“非法占用土地”做了詳細規(guī)定：第七十八條無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應(yīng)當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第20頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》還明確規(guī)定了對違反土地管理法，侵占、挪用和被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的，追究刑事責任或給予行政處分；對擅自將農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款；責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并由法院強制執(zhí)行；土地行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
綜上所述，中國農(nóng)村土地的管理權(quán)，其第一層是國家的行政管理權(quán)，第二層是從土地所有權(quán)派生并體現(xiàn)所有權(quán)和保證所有權(quán)的管理權(quán)，也是屬于國家的，由縣級以上政府的土地行政主管機構(gòu)（中央為國土資源部，省、直轄市、自治區(qū)為國土資源廳，市縣兩級為國土資源局——從這些機構(gòu)的名稱，也可看出國家對土地的權(quán)利是根本性權(quán)利，“國土”即國家所有的土地）行使。這層管理權(quán)中，至關(guān)重要的就是對“農(nóng)民集體”所有的土地的“征用”，隨著城市的迅速發(fā)展，特別是地產(chǎn)業(yè)的發(fā)達，使征用土地開發(fā)房產(chǎn)成為當今天下最獲暴利的行當，這也正是國家依據(jù)土地所有權(quán)從中獲取合法收益的原因。而作為在法律條文上具有土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”，在被“征用”土地時，則完全是被動的以低于國家出賣所征土地使用權(quán)價格的補償費等出讓土地“所有權(quán)”。
國家對土地的管理權(quán)是基本的、主要的和主導的，從國家對土地的管理權(quán)派生并支配了農(nóng)民集體對土地的第三層管理權(quán)，即名為土地的集體所有權(quán)實為占有權(quán)對使用權(quán)的管理。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：第十條農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第5頁，北京，法律出版社，2003。在聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，“農(nóng)民集體”的管理權(quán)，主要就是對土地使用權(quán)的發(fā)包和相關(guān)經(jīng)營管理權(quán)。對此，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》將“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”稱為“發(fā)包方”，其權(quán)利為：發(fā)包本集體所有或國家所有由本集體使用的農(nóng)村土地，與承包方簽訂承包合同，并監(jiān)督承包方依照合同合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。與之相應(yīng)，發(fā)包方的義務(wù)為：不得非法變更、解除承包合同，尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不干涉承包方依法進行的生產(chǎn)經(jīng)營活動，依照承包合同為承包方提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等的服務(wù)，執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
土地承包由本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組，工作小組依法擬定并公布承包方案，召開本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議，討論并通過承包方案，組織實施承包方案，簽訂承包合同。承包合同簽訂后，發(fā)包方的經(jīng)營管理權(quán)包括對承包方全家遷入設(shè)市的區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口者承包土地的收回，以及對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行管理、備案。發(fā)包方的經(jīng)營管理權(quán)中，還包括對集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地、新開墾的耕地、承包方依法交回的承包地的管理，以及調(diào)整承包土地或發(fā)包給新增人口。
總之，“農(nóng)民集體”的代表承包工作小組是法律上認可的發(fā)包人，也是“農(nóng)民集體所有”土地的經(jīng)營管理權(quán)行使機構(gòu)。從現(xiàn)行法律和政策看，這個工作小組的權(quán)能，只限于行使土地占有權(quán)派生、管理土地使用（經(jīng)營）權(quán)，處理占有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系。從這里也可以看出“農(nóng)民集體”并不具備土地的所有權(quán)。而“農(nóng)民集體”代表機構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán)，又是國家對土地的管理權(quán)派生并規(guī)定的，是國家的土地管理權(quán)在“農(nóng)民集體”中的延伸作用。其權(quán)能和權(quán)力，類似股份公司的董事會，將土地這種特殊資產(chǎn)的使用（經(jīng)營）權(quán)發(fā)包給經(jīng)營者農(nóng)民家庭，而企業(yè)董事會是發(fā)包給經(jīng)理，或聘任經(jīng)理進行責任經(jīng)營。與股份公司董事會不同的是，土地占有權(quán)的管理權(quán)能并不是來自作為所有者的股東，而是來自作為土地實際所有者的國家。
這樣的三層結(jié)構(gòu)的土地管理權(quán)，其運作機制必然是行政性的，即國家以行政權(quán)和土地所有權(quán)派生的管理權(quán)為主導，并以行政方式，通過層層行政機構(gòu)，自上而下地進行管理。包括基層政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），再到村民委員會、村民小組，實則都是黨、政的下屬機構(gòu)。這種管理機制是集權(quán)式的，因而能從上而下全面貫徹國家對土地管理的法律、法規(guī)和政策。但這個機制又集中體現(xiàn)了依然保持的集體制的矛盾，顯示其諸多弊端。對此，我們下面專門探討。鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)資料或資產(chǎn)的管理權(quán)和管理機制聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，使原來屬于集體所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料基本上以各種方式平分或轉(zhuǎn)歸個人。沒有了集體生產(chǎn)和經(jīng)營的農(nóng)業(yè)，也就沒有了集體所有的耕畜、大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)機械等生產(chǎn)資料。因此，這部分生產(chǎn)資料的管理權(quán)也不復存在。
現(xiàn)在農(nóng)村中能夠說得上是集體所有的生產(chǎn)資料，主要是鄉(xiāng)村集體企業(yè)的生產(chǎn)資料，包括其資金，因是集體所有，其管理權(quán)與農(nóng)民有關(guān)。
鄉(xiāng)村企業(yè)，習慣上稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，是在鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）、村兩級由農(nóng)民集體所有或以股份合作或合伙或私有的工業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)。因其大部分存在于村，故準確稱謂應(yīng)為鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)）村企業(yè)。我們這里所研究的主要是實行承包制的鄉(xiāng)村集體企業(yè)。這是由人民公社時期的社隊企業(yè)轉(zhuǎn)化而來，雖然現(xiàn)在鄉(xiāng)村集體企業(yè)已經(jīng)很少了，但在聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行過程中，鄉(xiāng)村集體企業(yè)曾是一個重要的范疇，隨著承包制的演化，鄉(xiāng)村集體企業(yè)逐步實行股份制、租賃制，乃至私有化。
鄉(xiāng)村集體企業(yè)從性質(zhì)上說，與農(nóng)業(yè)集體制是一樣的，不同點在于生產(chǎn)資料和資金。農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料是自然存在的土地，工業(yè)服務(wù)業(yè)的主要生產(chǎn)資料則是由資金購買的。土地所有權(quán)雖然從文件上說是“集體所有”，但實際上是國家所有，而社隊企業(yè)的生產(chǎn)資料則是真正的集體所有，這在人民公社時期的各種文件中都能體現(xiàn)。1996年10月29日全國人大常委會第22次會議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產(chǎn)屬于設(shè)立該企業(yè)的全體農(nóng)民集體所有。《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，引自《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》（1997），第85頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，1997。這里有兩種情況，一是指從人民公社時期保留下來的社隊企業(yè)，其資產(chǎn)屬于原來社或隊特定范圍的全體社員，也即公社解散后的全體農(nóng)民；二是由鄉(xiāng)或村發(fā)動農(nóng)民集資興辦企業(yè)，其資產(chǎn)屬于全體出資人。
這里說的鄉(xiāng)村企業(yè)的管理權(quán)，主要是經(jīng)營管理權(quán)，至于國家的行政管理權(quán)，在鄉(xiāng)村集體企業(yè)中與土地承包經(jīng)營中不同，它明顯的是與經(jīng)營管理權(quán)分開的，而不是像對土地承包經(jīng)營中的管理權(quán)那樣二者混為一體。集體企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)，是從其所有權(quán)派生，并貫穿于所有權(quán)對占有權(quán)的派生與掌控，以及占有權(quán)對經(jīng)營（使用）權(quán)的派生與掌控之中。1990年5月11日國務(wù)院第五十九次常務(wù)會議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》規(guī)定：第十九條企業(yè)所有者依法決定企業(yè)的經(jīng)營方向、經(jīng)營形式、廠長（經(jīng)理）人選或者選聘方式，依法決定企業(yè)稅后利潤在其與企業(yè)之間的具體分配比例，有權(quán)作出關(guān)于企業(yè)分立、合并、遷移、停業(yè)、終止、申請破產(chǎn)等決議。
企業(yè)所有者應(yīng)當為企業(yè)的生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售提供服務(wù)，并尊重企業(yè)的自主權(quán)。
第二十條實行承包或者租賃制的企業(yè)，企業(yè)所有者應(yīng)當采取公開招標方式確定經(jīng)營者，不具備條件的，也可以采取招聘、推薦等方式選用經(jīng)營者。
招標可以在企業(yè)內(nèi)部或者企業(yè)外部進行。投標者可以是經(jīng)營集團或者個人。經(jīng)營集團中標后，必須確定企業(yè)經(jīng)營者。
企業(yè)所有者應(yīng)當對投標者全面評審，擇優(yōu)選定。
第二十一條實行承包或者租賃制的企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營者應(yīng)當具備下列條件：
（一）堅持四項基本原則和改革開放，遵紀守法；
（二）必要的文化知識和專業(yè)技術(shù)知識；
（三）必要的企業(yè)經(jīng)營管理能力；
（四）提供必要的財產(chǎn)擔保或者保證人；
（五）企業(yè)所有者提出的其他合法條件。
第二十二條企業(yè)經(jīng)營者是企業(yè)的廠長（經(jīng)理）。企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責制。廠長（經(jīng)理）對企業(yè)全面負責，代表企業(yè)行使職權(quán)。
第二十三條實行承包或者租賃制的企業(yè)，訂立承包或者租賃合同時，應(yīng)當堅持平等、自愿、協(xié)商的原則，兼顧國家、集體和個人的利益。《中華人民共和國鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，《人民法庭實用手冊》，第642－643頁，北京，人民法院出版社，2006。 鄉(xiāng)村集體企業(yè)招收職工，可在本集體的鄉(xiāng)、村、組范圍內(nèi)的農(nóng)民，也可以在本集體之外招收農(nóng)民或者其他人。本集體農(nóng)民作為鄉(xiāng)村企業(yè)職工，是勞動力使用權(quán)的出賣者，不能因他們又是本企業(yè)資產(chǎn)“集體所有權(quán)”的擁有者之一，就有外來職工在工作、收入方面不同的特權(quán)。但在實際中，有相當一部分鄉(xiāng)村集體企業(yè)在這方面處理得并不好，從而影響到企業(yè)的發(fā)展。
農(nóng)民除作為鄉(xiāng)村集體企業(yè)資產(chǎn)的所有人之外，他們可以作為本集體企業(yè)勞動力使用權(quán)的出賣者，也可以不出賣自己勞動力使用權(quán)給本集體企業(yè)，可以選擇務(wù)農(nóng)、到別的企業(yè)出賣勞動力使用權(quán)，還可以自己從事個體工商業(yè)，或獨資私有企業(yè)，與他人合伙辦企業(yè)，集資入股辦企業(yè)等。這些，都是聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，對農(nóng)民權(quán)利的認可。
農(nóng)民從事個體工商業(yè)，其生產(chǎn)資料和資金所有權(quán)屬于他本人或家庭，并有獨立的經(jīng)營權(quán)，其勞動力使用權(quán)也直接用于生產(chǎn)經(jīng)營。1987年8月5日國務(wù)院發(fā)布的《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》規(guī)定：第二條有經(jīng)營能力的城鎮(zhèn)待業(yè)人員、農(nóng)村村民以及國家政策允許的其他人員，可以申請從事個體工商業(yè)經(jīng)營，依法經(jīng)核準登記后為個體工商戶。
第三條個體工商戶可以在國家法律和政策允許的范圍內(nèi)，經(jīng)營工業(yè)、手工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)、修理業(yè)及其他行業(yè)。
第四條個體工商戶，可以個人經(jīng)營，也可以家庭經(jīng)營。個人經(jīng)營的，以個人全部財產(chǎn)承擔民事責任；家庭經(jīng)營的，以家庭全部財產(chǎn)承擔民事責任。
個體工商戶可以根據(jù)經(jīng)營情況請一二個幫手；有技術(shù)的個體工商戶可以帶三五個學徒。
第五條個體工商戶的合法權(quán)益受國家法律保護，任何單位和個人不得侵害。《中華人民共和國鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，《人民法庭實用手冊》，第630－631頁，北京，人民法院出版社，2006。農(nóng)民與他人合伙企業(yè)和獨資企業(yè)，都屬私有資本性質(zhì)，其資本所有權(quán)屬于合伙人或獨資者，但合伙企業(yè)所有者應(yīng)是“無限責任者”，獨資企業(yè)注冊時“以其家庭共有財產(chǎn)作為個人出資的”，應(yīng)以家庭共有財產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔無限責任。農(nóng)民還可以以資金或承包的土地使用權(quán)作為股本，投資股份公司。
從有關(guān)法律、政策規(guī)定看，農(nóng)民在從事個體工商業(yè)、合伙、獨資、入股等經(jīng)濟權(quán)利方面，與城市居民并無區(qū)別，但由于戶籍制的限制，他們?nèi)允堋稗r(nóng)民”身份的束縛，從而影響到其相關(guān)經(jīng)濟權(quán)利和利益。在這一點上，“農(nóng)民工”作為勞動力使用權(quán)的出賣者，因身份的限制，所受損害更大。
六、“村民自治”的權(quán)利關(guān)系
人民公社解體，其“政社合一”的體制一方面轉(zhuǎn)化為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，另一方面則恢復鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，建立“村民自治”組織，由此引發(fā)了農(nóng)民在人身權(quán)、公民權(quán)、政治權(quán)利等各方面的變化，形成了相應(yīng)的權(quán)利關(guān)系。
與家庭承包相通，村民自治也是面對人民公社體制的矛盾而采取的“退回去”的轉(zhuǎn)變，即退到土地改革后合作化以前的狀態(tài)。但也有一些差別，其一是在農(nóng)村依然保持著土地“集體所有制”，而土地改革后合作化前則是土地的“農(nóng)民所有制”。這樣，行使村級公共權(quán)利的村民委員會不僅行使政治權(quán)利，也行使土地占有權(quán)及經(jīng)營管理權(quán)，以及村集體企業(yè)占有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，這些權(quán)利在合作化前是沒有的。其二是村民自治及其委員會的組織要比土地改革后的農(nóng)民協(xié)會和行政村更為嚴格，農(nóng)民的權(quán)利在法律上規(guī)定得也更為明確。
人民公社的“政社合一”體制因聯(lián)產(chǎn)承包而逐步解體，公社、大隊、生產(chǎn)隊在其經(jīng)濟職能淡化的同時，政治職能也開始削弱，這樣，就在一些地方出現(xiàn)了行政、治安等諸多問題。面對這種情況，一些農(nóng)村開始了自主組織“村民委員會”，行使公共權(quán)利，維護公共利益，主持公共事務(wù)。
第一個由農(nóng)民自發(fā)選舉的“村民委員會”出現(xiàn)在廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村。合寨村是一個壯族村寨，全村共有4077人，95%是壯族。1980年春節(jié)前后，當時的合寨大隊所屬12個自然屯相繼成立村民委員會，制定村規(guī)民約，實行村民自治。在當?shù)剞r(nóng)民的記憶中，果地屯是最早成立村民委員會的自然屯。71歲的韋繼全老人回憶說，分田到戶后，屯子里的事務(wù)沒人管了，賭博、打架的事越來越多，村民屋后的山林也經(jīng)常被偷伐，造成了嚴重的水土流失。再加上這里地處宜山、羅城和忻城三縣交界，常常有人來偷牛盜馬，流竄作案。村民們天黑后都不敢到峒里去做農(nóng)活。這種狀況給他們的生活造成了很大威脅，于是屯子里一些德高望重的人聚在一起討論，最后建議讓村民自己選出幾個人來帶領(lǐng)全屯治安聯(lián)防，管理屯里的事務(wù)。自己成立一個組織，叫什么名字呢？大家討論來討論去，有人提出，城里人叫“市民”，我們農(nóng)村人就叫“村民”吧，于是“村民委員會”的名稱就這樣定下來了。1980年1月的一天，果地屯110戶村民在村前的曬坪上召開了村民大會，每戶派一個代表，通過投票選舉，選出了蒙成順等3名村干部，成立了村民委員會。緊接著，事先草擬的12條規(guī)定也拿出來在大會上討論，最后確定了14條“村規(guī)民約”。附近的村民紛紛效仿，很快合寨村12個自然屯相繼成立了自己的村民委員會。村委會產(chǎn)生后，在領(lǐng)導整治治安的同時，又帶領(lǐng)群眾開展修路搭橋、開渠引水等公益事業(yè)，此后，屯里又陸續(xù)建立了公共浴室、拉電線、引自來水，使村民們告別了露天洗澡、下河挑水、點煤油燈照明的日子，電視機、收音機等家用電器也進村入戶。參見李俊清、王臻榮著《社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉》，第四章，太原，山西經(jīng)濟出版社，2002。
這是有史以來中國農(nóng)民第一次以民主方式選舉自己公共權(quán)利機構(gòu)的創(chuàng)舉！也是真正的歷史性進步！這是沒有任何上級“領(lǐng)導”的社會關(guān)系的變革，它顯示了中國農(nóng)民的覺悟，也體現(xiàn)了民主的力量。
合寨村以民主方式實行村民自治的創(chuàng)舉，給苦于在推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后找不到有效的農(nóng)村政治管理方式的決策者以啟示。1981年下半年，中共中央和全國人大常委會派出調(diào)查組，對廣西宜山、羅城等地的村民委員會進行調(diào)查，給予充分肯定，并要求全國各地有計劃地安排試點工作。1982年通過的修改后的《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。
居民委員會、村民委員會設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《中華人民共和國憲法》 第27頁，北京，法律出版社，2004。以此確立了村民委員會的群眾性自治組織的法律地位，并為解散人民公社，實行“政社分離”提供了依據(jù)。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，在要求建立鄉(xiāng)政府的同時，設(shè)立村民委員會，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。到1984年末，997%的農(nóng)村人民公社實行了政社分離，建立了72537個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和926439個村民委員會。1986年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，對如何搞好村民委員會建設(shè)做了規(guī)定，強調(diào)要充分發(fā)揮村民委員會在村民自我組織、自我管理、自我服務(wù)中的作用。1987年11月24日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，進一步明確了村民委員會是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并對村民委員會的性質(zhì)、地位、職責、生產(chǎn)方式、組織結(jié)構(gòu)和工作方式，以及村民會議的權(quán)力和組織形式都做了規(guī)定。
《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布并實行后的10年間，全國普遍推行了村民自治，到1998年末，全國共建立了832987個村民委員會，村民小組5370915個，并有488個縣市中10757個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的207898個村為村民自治示范單位。村民自治體制日益成熟。1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，從而確立了村民委員會在農(nóng)村的地位和村民自治體制。這是自鄉(xiāng)里制以來，到保甲制，再到土地改革時期農(nóng)民協(xié)會制及其后的行政村制，到人民公社“政社合一”體制之后，中國農(nóng)村公共權(quán)利和公共事務(wù)管理體制的實質(zhì)性進步。廣西宜州市合寨村的農(nóng)民在創(chuàng)建村民委員會時說：“城里人叫'市民'，我們農(nóng)村人就叫'村民'吧。”于是“村民委員會”的名稱就這樣定下來了。這或許是不經(jīng)意的一句話，卻集中體現(xiàn)了中國農(nóng)民自主意識的確立。“市民”在歐洲反封建專制的斗爭中是一個相當重要的范疇和一股強大的社會勢力，它包含著權(quán)利的平等與自由、民主、自治等基本原則。中國人所說的“市民”，可能含義并不那么深刻，但由農(nóng)民口中提出的“村民”，卻包含了本村居民的權(quán)利平等和自主、自治的內(nèi)容。而《中華人民共和國村民委員會組織法》也在一定程度上體現(xiàn)了這一點。
村民自治的權(quán)利關(guān)系，由以下幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。
其一，村民權(quán)利的明確及其對本村公共權(quán)利的派生與集合。
中國在人類的公民社會的發(fā)展中處于落后狀態(tài)，雖然建立了初級的社會主義制度，但民眾的人身權(quán)、公民權(quán)、民主權(quán)、所有權(quán)尚未得到充分規(guī)定和保證，農(nóng)民的權(quán)利仍受其身份的限制而低于、少于城市居民。村民自治及其村民委員會的形成，是農(nóng)民在有限的條件下，爭取自己權(quán)利，保證自己利益的要求的體現(xiàn)。農(nóng)民居住的基層單位是村，村中的公共事務(wù)管理，是政府不能也不便直接派官員行使的，因此，從秦以來的兩千余年，村一級的公共事務(wù)管理除很少時段由政府委官以外，都是在政府領(lǐng)導下，選擇村中有地位、威望、能力者擔任。新中國成立后，先是以農(nóng)民協(xié)會行使公共權(quán)利，后又有極短期的“行政村”建置，合作化以后，特別是人民公社體制下，又實行“政社合一”，原來作為村的大隊及其下屬的生產(chǎn)隊，都直接負責農(nóng)民的公共事務(wù)。在人民公社體制中，農(nóng)民的身份是“社員”，即以集體為主體的社會的一個成員，其個體性和個體權(quán)利都被淡化，個體要服從于集體。“集體所有，家庭經(jīng)營”的承包體制，使農(nóng)民的個人勞動力所有權(quán)得以釋放，并承包到一塊必不可少的土地使用權(quán)。也正是在這種情況下，“村民”的概念才逐步在農(nóng)民的意識中得以形成，并得到官方的認可。村民，直接的意思就是特定村的居民，但這里所說的“民”，已包括“公民”的含義，農(nóng)民在幾十年的雖不完善但卻貫穿其原則的初級社會主義制度中，初步形成了公民權(quán)利、民主意識，而承包制及其面對的普遍商品經(jīng)濟，更使他們認識到爭取權(quán)利，維護權(quán)利的必要。“村民”也可以理解為在特定村中的公民，他們在基本權(quán)利上是平等的，個人基本權(quán)利派生并集合的公共權(quán)利，由村民選舉的村民委員會負責行使，村民委員會要受村民的控制，并對村民負責。
其二，村民委員會的性質(zhì)、權(quán)利和責任。
《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：第二條村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規(guī)定》第1頁，北京，中國法制出版社，2002。這里說的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”是村民自治的內(nèi)容，而村民委員會就是村民自治的基層群眾組織，它組成的基礎(chǔ)是民主，并受民主的監(jiān)督和控制，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。
村民委員會作為村民自治的群眾組織，集合并行使村民對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利，其權(quán)利是由村民個體權(quán)利以民主選舉方式派生并集合起來的，其責任就是行使這些公共權(quán)利。具體說，村民委員會的權(quán)利和責任是：第五條村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。
村民委員會應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。
村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規(guī)定》，第2-3頁，北京，中國法制出版社，2002。其三，村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。
這是村民權(quán)利的基本，也是村民委員會組成的基礎(chǔ)。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：第十二條年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。
有選舉和被選舉權(quán)的村民名單，應(yīng)當在選舉日的20日以前公布。②這里需要說明的是，擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民，不僅是本村的農(nóng)民，還包括在本村長期居住的其他年滿18周歲的中華人民共和國公民。這在各省的法規(guī)中有所規(guī)定。如1999年9月26日山西省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過的《山西省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》中規(guī)定：第十七條年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。
本辦法所稱村民，是指戶口在村以及戶口不在村但在村居住、生活、勞動并履行村民義務(wù)的公民。
第十八條村民委員會舉行換屆選舉時，村民一般在戶口所在地的村進行登記。
在配偶所在的村居住、生活、勞動、履行村民義務(wù)，但戶口未遷入，本人要求在配偶所在村登記的，經(jīng)過村民選舉委員會確認，應(yīng)當予以登記。
已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的村民，仍在原戶口所在村居住、生活、勞動、履行村民義務(wù)，本人要求登記的，經(jīng)過村民選舉委員會確認，應(yīng)當予以登記。
其他在本村居住、生活、勞動、履行村民義務(wù)，但戶口不在本村的村民，本人要求在本村登記的，經(jīng)過村民選舉委員會確認，可以予以登記。
任何村民不得在2個或2個以上的村重復進行登記。
年滿18周歲的計算，以本村的選舉日為截止日期。《山西省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》，轉(zhuǎn)引自李俊清、王臻榮著《社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉》，第354頁，太原，山西經(jīng)濟出版社，2002。從各地實施《中華人民共和國村民委員會組織法》的情況看，村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是得到比較充分保證的，村民委員會大體上是以“海選”的方式選舉產(chǎn)生的。雖然這個過程中，也有來自官方和家族勢力的干擾，但村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)還是中國表現(xiàn)得最明顯的民主權(quán)利。由于村民委員會直接關(guān)系村民的利益，因此，村民對其選舉權(quán)和被選舉權(quán)也是重視的。
其四，村民委員會的組成及其與黨組織和上級政府的關(guān)系。
村民委員會要根據(jù)各村人口的情況，由主任、副主任和委員共3至7人組成。在村民委員會中，婦女應(yīng)當有適當?shù)拿~，多民族村民居住的村應(yīng)當有人數(shù)較少的民族的成員。村民委員會成員是不脫產(chǎn)的，并非公職人員，因此，要根據(jù)情況，給予適當補貼。村民委員會可按照本村村民居住情況，分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。
村民委員會的選舉，采取直接選舉方式。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：第十一條村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。
村民委員會每屆任期3年，屆滿應(yīng)當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。
……
第十三條村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生。
第十四條選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當多于應(yīng)選名額。
選舉村民委員會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當選。
選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當當場公布。選舉時，設(shè)立秘密寫票處。
具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規(guī)定》，第3頁，第1頁,北京，中國法制出版社，2002。該法還規(guī)定了對以威脅、賄賂、偽造選票等手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為的辦法處理，并宣布其選舉結(jié)果無效。
對村民委員會與黨的基層組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)是：第三條中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。
第四條鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。
村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。②中共基層黨組織與村民委員會的關(guān)系，并不是很清楚，其“領(lǐng)導核心作用”與對村民自治活動的“支持和保障”是什么關(guān)系？而且在此法中也未明確村民委員會與黨組織的關(guān)系。但對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府與村民委員會的關(guān)系還是做了比較明確的規(guī)定，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對村民委員會工作“給予指導、支持和幫助”，并要求其“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這也就解除了人民公社時期公社對大隊、生產(chǎn)隊的領(lǐng)導關(guān)系，從而保證了村民自治。
其五，村民會議及村民對村民委員會的監(jiān)督權(quán)。
村民會議是村民權(quán)利的集合，村民委員會對村民會議負責，并受村民會議的制約和監(jiān)督。第十七條村民會議由本村18周歲以上的村民組成。
召開村民會議，應(yīng)當有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席村民會議。
第十八條村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。
村民會議由村民委員會召集。有1/10以上的村民提議，應(yīng)當召集村民會議。
第十九條涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：
（一）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；
（二）本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準；
（三）從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；
（四）村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案；
（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；
（六）村民的承包經(jīng)營方案；
（七）宅基地的使用方案；
（八）村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
第二十條村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。
村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規(guī)定》，第3-4頁，北京，中國法制出版社，2002。應(yīng)當指出，《中華人民共和國村民委員會組織法》中對村民會議的地位規(guī)定得并不明確，按民主原則，村民會議應(yīng)是集合村民個體權(quán)利為公共權(quán)利的機構(gòu)，因而也是本村的最高權(quán)力機構(gòu)，該法并未明確這一點，但上述條文中，又似乎承認了村民會議的權(quán)利。
村民對村民委員會的監(jiān)督權(quán)，主要通過村民會議表現(xiàn)出來，除上述各項公共事項要由村民會議討論決定外，還要求村民委員會實行村務(wù)公開制度，并接受村民及村民會議的監(jiān)督。該法還規(guī)定了村民對村民委員會成員的罷免權(quán)及罷免程序，第十六條本村1/5以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應(yīng)當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會應(yīng)當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。②這里也可以體現(xiàn)村民會議的作用。
總之，人民公社解體后在農(nóng)村實行的“村民自治”，是現(xiàn)時期中國農(nóng)民以其人身權(quán)、公民權(quán)、民主權(quán)為依據(jù)，派生并集合所在村的公共權(quán)利，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督代表自己的公共權(quán)力機構(gòu)，“由村民依法辦理自己的事情”的必要政治形式。雖然法律的規(guī)范尚不夠完善，村民自治也才剛剛起步，還會受到來自黨政機關(guān)和家族勢力等的干擾，但它卻是中國少有的專門關(guān)于農(nóng)民政治權(quán)利的法律規(guī)定，也是農(nóng)民真正邁入人類近代以來開創(chuàng)的公民社會，擁有并行使民主權(quán)利的起點。對此，應(yīng)當充分認識，并以此作為進一步擴充農(nóng)民經(jīng)濟和政治權(quán)利，發(fā)展商品經(jīng)濟，實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的必要條件。
七、聯(lián)產(chǎn)承包責任制的矛盾與缺陷
聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在人民公社體制矛盾陷入困境后的一種體制性改變。作為中國社會主義公有制一種主要形式的集體所有制的體制，聯(lián)產(chǎn)承包責任制似乎擺脫了人民公社體制上的一些矛盾，釋放了一部分農(nóng)民的權(quán)利，并在短期內(nèi)提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，基本解決了吃飯問題。但并未解決集體所有制的根本矛盾，而且“集體所有，家庭經(jīng)營”又使之形成了新的矛盾，并具有明顯的缺陷，嚴重制約著中國農(nóng)民權(quán)利和素質(zhì)技能的提高，阻抑著商品經(jīng)濟和公民社會一般性原則的實現(xiàn)，妨礙著農(nóng)民的工業(yè)化和城市化進程。
首先，聯(lián)產(chǎn)承包責任制的主要矛盾，就在“集體所有，家庭經(jīng)營”的權(quán)利關(guān)系上。
人民公社體制的主要缺陷，是對農(nóng)民個人權(quán)利的限制，從而限制了農(nóng)民個人的主動性和積極性。克服這個缺陷，并不是要將以集體制組織起來的公有制經(jīng)濟再退回個體小農(nóng)經(jīng)濟，而是改革集體制，實行以農(nóng)民個人權(quán)利為基礎(chǔ)，保證農(nóng)民個人主動性和積極性的合作制。這對中國來說，就是糾正集體制對合作制的不應(yīng)當?shù)母淖儯M而在社會主義原則指導下充實、完善合作制。人民公社體制縱然有諸多缺陷，但它畢竟將分散的個體農(nóng)民組織在一起，也是對之進行合作制改造的必要條件。但聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，卻沒有看到集體制與合作制的區(qū)別，依然固守著集體制是社會主義公有制主要形式之一的蘇聯(lián)教條，而且為了證明堅持社會主義公有制，極力保持土地的“集體所有制”。
然而，在保持土地“集體所有制”的同時，又不能繼續(xù)集體的生產(chǎn)和經(jīng)營，而是釋放農(nóng)民個人的勞動力所有權(quán)，并將土地使用權(quán)承包給農(nóng)民，使之重復進行延續(xù)兩千多年的個體小生產(chǎn)。但這種小生產(chǎn)又不具備穩(wěn)定的土地占有權(quán)，雖然從最初的土地使用權(quán)承包期15年，又延長30年，但農(nóng)民的個體勞動很難在這小塊土地上增加多少效益，又不能為其地力、水利等的改善做更多投入。農(nóng)民的勞動力從集體釋放出來了，但家庭承包的土地使用權(quán)卻不能為其勞動力提供必要的生產(chǎn)資料，形成大量的剩余勞動力，而沒有了經(jīng)濟實體的“集體所有制”并不能為剩余勞動力尋找創(chuàng)造價值的機會，造成勞動力的閑置和浪費，嚴重影響了農(nóng)民生活水平和素質(zhì)技能的提高。為了生活，農(nóng)民不得不自行外出出賣其勞動力使用權(quán)，在為私有企業(yè)提供無窮盡的廉價勞動力的同時，也損害了農(nóng)民的人身權(quán)和勞動力所有權(quán)，而且，外出“打工”的農(nóng)民還要在農(nóng)忙時趕回家耕作其承包的小塊土地。由此而引發(fā)了諸多社會問題。
“集體所有，家庭經(jīng)營”是與時代發(fā)展不相適應(yīng)的經(jīng)濟體制，農(nóng)民的權(quán)利與其個體經(jīng)營生產(chǎn)，都不利于他們擺脫身份的束縛以生產(chǎn)和社會主體的地位與權(quán)利進入商品經(jīng)濟和市民社會，不能在社會主義指導下實現(xiàn)工業(yè)化和城市化。
其次，土地名義上的“集體所有”與實際的國家所有的矛盾。
這是由理論認識的誤區(qū)所引發(fā)并扭曲了的矛盾。土地歸國家所有，這在中國已有兩千余年的歷史，中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導的革命奪取政權(quán)的同時，也奪取了對全國土地的所有權(quán)。這是新政權(quán)的最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是新政權(quán)進行社會變革的必要保證。正是依據(jù)對全國土地的所有權(quán)，才能展開重新分配土地占有權(quán)的改革，才能在將土地占有權(quán)分給農(nóng)民后不久又將其“合”起來，組成合作制，才能不經(jīng)占有權(quán)人同意又將之變成集體制，才能以黨中央和中央政府名義將“集體所有”的土地使用權(quán)分給農(nóng)民家庭承包。半個世紀以來的中國農(nóng)村大變化，如果不是因為國家掌控土地所有權(quán)，是不可想象的。然而，囿于蘇聯(lián)教條的束縛，不僅在理論上，而且在法律上，都在論證和規(guī)定土地的“集體所有制”。可是，在實際中，國家并未放棄對土地的所有權(quán)，并不斷地依據(jù)這個所有權(quán)變更土地占有權(quán)和使用權(quán)，以至其生產(chǎn)經(jīng)營方式。
再者，就是對名義上屬于“農(nóng)民集體所有”的土地，根據(jù)各級政府的需要，合法或不合法地“征用”，而所付的“征地費”與地方政府轉(zhuǎn)手以“招標”方式賣給開發(fā)商的價格相比，竟有數(shù)倍、數(shù)十倍、甚至百倍之差。地方政府成了地產(chǎn)交易的中間商，而且是壟斷性的最大受益者。這期間又有多少人中飽私囊！政府從“農(nóng)民集體”那里征來的“土地所有權(quán)”，而賣給開發(fā)商的卻只是按期限的土地使用權(quán)，到期以后，政府還可以繼續(xù)出賣這個使用權(quán)。這種完全不符合商品等價交換原則的地產(chǎn)交易，恰暴露出國家才是農(nóng)村土地的真正所有權(quán)掌控者，政府對農(nóng)民土地的征用，只有從所有權(quán)與占有權(quán)的關(guān)系才能得到說明，即掌控土地所有權(quán)的國家根據(jù)自己的需要，收回其派生出去的占有權(quán)。因此付給占有權(quán)行使者“農(nóng)民集體”的補償是由政府定的，并沒有市場價格，不是與“農(nóng)民集體”討價還價定的。至于收回土地占有權(quán)后對該土地使用權(quán)的出售，則是按市場行情成交的。如果農(nóng)村土地的所有權(quán)真的屬于“農(nóng)民集體”，那么，它的處置權(quán)就只能在“農(nóng)民集體”，國家依行政權(quán)可以規(guī)劃某些土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)所用，并制訂土地使用權(quán)交易的規(guī)則，但不是作為交易的一方。開發(fā)商所購買的只是土地按期限的使用權(quán)，其價格由其與作為土地所有者的“農(nóng)民集體”協(xié)商，到期后“農(nóng)民集體”再收回此土地使用權(quán)。但現(xiàn)實中作為土地所有者的“農(nóng)民集體”并不具備所有權(quán)應(yīng)有的權(quán)力，而國家則擁有這個權(quán)力。
這樣說，并不是要求國家將其實際掌控的土地所有權(quán)交給“農(nóng)民集體”，或如某些人主張的實行“私有化”。從社會主義公有制原則論，土地作為自然資源應(yīng)屬于全國人民，即“全民所有”，而非只屬于在其上生存的農(nóng)民，更不屬于作為公共權(quán)利行使機構(gòu)的國家。國家只是第一層土地占有權(quán)的行使機構(gòu)，由它再將土地占有權(quán)分配給農(nóng)民。對此，我們下面還要專門探討。
矛盾的焦點在土地的“集體所有制”，這是從高級合作社到人民公社以來中國農(nóng)民權(quán)利問題的關(guān)鍵。按土地“集體所有制”的理論和法律，國家是被排除在農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系之外的，但它又要通過調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系來安排農(nóng)民經(jīng)濟，穩(wěn)定農(nóng)村社會，于是不得不動用實際的土地所有權(quán)。取消人民公社制，本應(yīng)是從解決集體制矛盾入手，但卻受傳統(tǒng)教條約束，不能取消土地的“集體所有制”，只能在土地使用權(quán)上做文章，從而使已經(jīng)不是經(jīng)營集體的村民委員會成了“農(nóng)民集體所有”的土地的所有者，而它又沒有真正所有權(quán)應(yīng)有的權(quán)能和權(quán)力，只能執(zhí)行政府的指令，行使并不完備的土地占有權(quán)。村民委員會在行使土地占有權(quán)時，既與承包土地使用權(quán)的農(nóng)民形成矛盾，又與掌控土地所有權(quán)的政府形成矛盾。而這些矛盾都給其負責人牟取私利留下一定空間。
其三，家庭承包的小農(nóng)經(jīng)濟與科學技術(shù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)工業(yè)化的矛盾。
無可否認的是，“集體所有，家庭經(jīng)營”的承包體制，導致了個體小農(nóng)經(jīng)濟的恢復，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對科學技術(shù)的利用與發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)的工業(yè)化不可避免地形成矛盾。
個體小農(nóng)經(jīng)濟并不是徹底地排斥植根于工業(yè)發(fā)展所形成的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)，如對雜交糧種、化肥、農(nóng)藥，以及中、小型農(nóng)業(yè)機械等，家庭經(jīng)營也會采用，也能提高產(chǎn)量。事實上，20世紀80年代以來中國農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)，與其說是來自聯(lián)產(chǎn)承包責任制，不如說主要得益于農(nóng)作物品種的改進和化肥、農(nóng)藥的使用以及水利設(shè)施的建設(shè)。僅以水稻和小麥雜交品種的應(yīng)用就可以看出這一點。1970年中國平均每公頃產(chǎn)水稻3416公斤，到1980年提高到4144公斤，1990年5716公斤，2000年6264公斤，②③資料來源：FAO（2002），引自樊勝根、錢克明：《農(nóng)業(yè)科研與貧困》，第56頁，第72頁,第78頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2005。其原因主要是水稻雜交品種的廣泛采用以及化肥、農(nóng)藥供應(yīng)的充足和農(nóng)田水利建設(shè)。僅水稻科研的收益就占水稻產(chǎn)值的14%－19%，而其投資主要在20世紀60年代至80年代，90年代以后科研投資減少，水稻單產(chǎn)的增長也放緩。②
小麥是中國僅次于水稻、玉米的第三重要谷物產(chǎn)品，據(jù)樊勝根、錢克明的研究：1961年中國小麥產(chǎn)量為1000萬噸，到2000年增長到8900萬噸，年平均增長率為496%。這一顯著增長主要是因為單產(chǎn)的增加。從1961年到2002年，小麥產(chǎn)出年平均增長率為456%，而小麥種植面積年平均增長率只有039%。小麥品種改良，灌溉條件的改善以及更多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入，如肥料、殺蟲劑的使用等，對小麥產(chǎn)出的顯著增加起了根本作用。③他們的研究還證明小麥品種改良帶來的產(chǎn)量增加有助于減輕中國農(nóng)村的貧困。從1982至1998年，每年約有6523－42582農(nóng)村貧困人口因小麥品種的改良研究而脫貧。詳見下表：
中國小麥研究對農(nóng)村貧困的影響
年份 農(nóng)村總貧困人口 小麥研究減少的貧困人口 CIMMYT研究減少的貧困人口
（百萬人） （百萬人） （人）
1982 140 3.29 42582
1983 123 2.75 29129
1984 89 1.86 10163
1985 96 2.59 20931
1986 97 2.24 15597
1987 91 2.30 29158
1988 86 1.94 15592
1989 103 2.87 23291
1990 97 2.32 22804
1991 95 2.36 12443
1992 90 2.57 18991
1993 80 2.07 15611
1994 70 2.02 12463
1995 65 1.98 12035
1996 58 2.13 8787
1997 50 2.00 8597
1998 42 1.68 6523
樊勝根、錢克明：《農(nóng)業(yè)科研與貧困》，第91—92頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2005。
1982－1998年，小麥品種改良研究帶來的收益占小麥生產(chǎn)總值的10%～30%，收益是中國農(nóng)業(yè)研究總支出的6.6倍。
小麥品種改良研究有助于減輕中國的農(nóng)村貧困。估計結(jié)果表明從1982－1998年，因小麥品種研究而脫離貧困線的農(nóng)村人口達到了3900萬人。樊勝根、錢克明：《農(nóng)業(yè)科研與貧困》，第92頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2005。農(nóng)作物品種改良的科學研究起始于新中國成立，以20世紀70年代到80年代為最突出。優(yōu)良品種的采用與集體生產(chǎn)或個體生產(chǎn)并沒有直接關(guān)系，而且集體生產(chǎn)會更有助于優(yōu)良品種的推廣。80年代以來農(nóng)產(chǎn)品的增長，得益于70年代的農(nóng)業(yè)科研，這不僅在水稻、小麥上明顯表現(xiàn)出來，在玉米和其他農(nóng)作物也是如此。再就是農(nóng)田水利基本建設(shè)，主要投資投力于人民公社時期，土地承包后幾乎很少在這方面投入，但卻承接了前一階段的效益。至于化肥、農(nóng)藥等，在80年代以前很難滿足供應(yīng)，而80年代以后，因70年代投產(chǎn)的化肥廠、農(nóng)藥廠開始大量生產(chǎn)，以至供大于求。這些都不是土地承包制所決定的，但卻是其所受益的。加上激素在農(nóng)作物上的廣泛應(yīng)用，也由家庭承包開始。我們在研究農(nóng)村土地制度變化與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的關(guān)系時，必須將這些體制外的因素考慮進去。也就是說，即使仍保持人民公社體制，這些因素同樣也會發(fā)生作用，甚至會更明顯些。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是在工業(yè)技術(shù)及工業(yè)生產(chǎn)方式的帶動下發(fā)展的，運用工業(yè)所提供的農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)資料、設(shè)備于農(nóng)業(yè)，就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營管理方式的變革，歸結(jié)起來就是社會化的集約生產(chǎn)和經(jīng)營。為此，必須改變個體小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式。中國的合作化是適應(yīng)這種歷史要求的，但被集體制所取代。人民公社從生產(chǎn)方式上說是社會化的集約生產(chǎn)，其問題在于抑制了農(nóng)民個體的主動性和積極性，致使集約生產(chǎn)不能充分發(fā)揮作用。但家庭承包不僅保留了土地的“集體所有制”，又使其使用權(quán)分散于家庭，形成個體小農(nóng)經(jīng)濟，廢除了社會化集約生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式，從而不能充分地利用現(xiàn)代科學技術(shù)和工業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)和農(nóng)業(yè)機械于農(nóng)業(yè)，更不能向科學研究和工業(yè)生產(chǎn)提出新的更大需求。再就是在承包制下，農(nóng)田水利基本建設(shè)很難展開，除在承包地上的小規(guī)模的改良外，大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)既無主體，也無法組織實施。除承接人民公社時期的“遺產(chǎn)”外，二十余年來幾乎無所事事。而農(nóng)田水利基本建設(shè)是農(nóng)業(yè)利用工業(yè)技術(shù)規(guī)模發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。承包制的個體小農(nóng)經(jīng)濟嚴重制約了中國農(nóng)業(yè)的工業(yè)化進程。
其四，農(nóng)民身份與商品經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。
中國在商品經(jīng)濟發(fā)展中的落后，根源在于集權(quán)官僚制和小農(nóng)經(jīng)濟對農(nóng)民在身份上的限制。農(nóng)民的社會地位要比農(nóng)奴高，但仍被束縛于專制之下，尚未達到“市民社會”中市民的程度。這使中國不可能充分地調(diào)動全體民眾的每個個體自由地從事基本權(quán)利平等的商品經(jīng)濟。新中國的成立使農(nóng)民從專制下獲得了解放，但這種解放還不夠，特別是集體制和戶籍制又將農(nóng)民囿于其特定的身份，限制了其個體自由和商品經(jīng)濟的發(fā)展。聯(lián)產(chǎn)承包責任制在一定程度上放寬了對農(nóng)民的限制，特別是承認其勞動力所有權(quán)和“村民”的權(quán)利，使農(nóng)民有了相對寬松的活動空間和行為的自由。但依然保持的土地集體所有制和戶籍制度，仍不能使農(nóng)民擺脫其“農(nóng)民”的身份。從而也就與商品經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了矛盾。
商品經(jīng)濟的發(fā)展要求每個參與其中的人在基本權(quán)利上都是平等的，而現(xiàn)在的農(nóng)民卻因其身份，不能以平等的基本權(quán)利參與商品經(jīng)濟。時下的一些稱謂，就充分體現(xiàn)出這一點，如“農(nóng)民企業(yè)家”，“農(nóng)民工”，雖然職業(yè)已經(jīng)改變，但其本人身份未變，從而在經(jīng)營、貿(mào)易和出賣勞動力使用權(quán)等各方面，都會因“農(nóng)民”的身份而受到歧視和損害。
廣西宜州市合寨村農(nóng)民自發(fā)組建的“村民委員會”，以“村民”自居，表現(xiàn)出中國農(nóng)民對權(quán)利平等的要求。國家以法律認可了“村民”這一提法，承認了農(nóng)民在本村公共權(quán)利和公共事務(wù)上的平等權(quán)利，這是一個進步。但“村民”的權(quán)利還是限于本村，并未擴展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)至縣至市至省至全國，還沒有真正確立“公民”的地位和權(quán)利。這樣，農(nóng)民在商品經(jīng)濟的發(fā)展中就被迫處于劣勢地位，不僅受歧視、受損害，更不能充分地發(fā)揮其聰明才智，不能平等地利用社會條件和資源提高自己和后代的素質(zhì)技能。而這又勢必制約中國商品經(jīng)濟的總體發(fā)展，使已經(jīng)建立的初級社會主義制度不能體現(xiàn)其在世界商品經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)越性，從而也不能為社會主義制度的改革和發(fā)展創(chuàng)造必要條件。
總之，聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為特殊歷史條件下形成的權(quán)利體制，是充滿矛盾，而且是與商品經(jīng)濟發(fā)展和公民社會的建構(gòu)，與社會主義制度和原則是不適應(yīng)的，必須對之進行改革，在確立中國農(nóng)民的公民權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，在社會主義原則的導引下實行農(nóng)民的“自由聯(lián)合”，才有農(nóng)民的現(xiàn)代化，才有中國的現(xiàn)代化。
說明：該文系作者《農(nóng)民權(quán)利論》一書的第五部分。
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