“新縣制”的失敗，究其根源，是其沒有觸及近代中國的根本任務(wù)——把人民從帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山的壓迫中解放出來。要實現(xiàn)這一目標，就必須徹底變革中國社會制度及其治理體系，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系、政治關(guān)系，讓人民徹底獲得解放，才能真正喚起“民眾民力”。
隨著全面抗戰(zhàn)進入戰(zhàn)略相持階段，國民黨在內(nèi)憂外患之下，再次將精力集中于基層政治制度改革，試圖緩解統(tǒng)治危機。在總結(jié)前十年執(zhí)政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國民黨推行所謂“新縣制”，但由于當政者“以地方自治之名，行獨裁統(tǒng)治之實”，導(dǎo)致“新縣制”流于形式，最終走向失敗。
披著“自治”外衣
1938年3月，國民黨臨時全國代表大會通過《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，提出政治改革目標：“實行以縣為單位，改善并健全民眾之自衛(wèi)組織，施以訓(xùn)練，加強其能力，并加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰(zhàn)中之政治的、社會的基礎(chǔ)，并為憲法實施之準備”。1939年4月，蔣介石在中央訓(xùn)練團黨政訓(xùn)練班作題為《確定縣以下各級組織問題》的演講，國民黨中央通過據(jù)此演講修改而來的《改進縣以下地方組織確立自治基礎(chǔ)案》，擬定綱要六十條。隨后，國防最高委員會審議通過該案，定名為《縣各級組織綱要》（以下簡稱《綱要》）并交由國民政府于9月19日頒布實施。至此，“新縣制”登上歷史舞臺，《綱要》成為最權(quán)威的制度依據(jù)。
“新縣制”取代了孫中山的自治思想。孫中山關(guān)于地方自治有一套完整的理念和方案，核心在于興“民權(quán)”與保“民生”。孫中山理想中的地方自治機構(gòu)有兩個特點：一是采用兼具直接民主與間接民主的代議制方式，盡可能擴大政治參與；二是按民生責(zé)任劃分權(quán)力、設(shè)置機構(gòu)，分門別類管理生產(chǎn)、交換、分配、消費各環(huán)節(jié)，保障人民生活。相較而言，“新縣制”的核心是“統(tǒng)治”而非“自治”，其指導(dǎo)思想是“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”，其中“管”居于統(tǒng)領(lǐng)地位，“衛(wèi)”是最重要、最根本的目標。孫中山“民權(quán)”、“民生”的思想，被“服從管理”、“保衛(wèi)領(lǐng)袖”理念所替代。
“新縣制”的“操盤手”李宗黃在解釋“管”的基本精神時說，“管”就是要管到人人有“規(guī)規(guī)矩矩的態(tài)度，正正當當?shù)男袨椋迩灏装椎谋鎰e，切切實實的覺悟”，希望人人從心理上認同這些理念，并轉(zhuǎn)化為行動。蔣介石對于“衛(wèi)”的解釋更為直白，他說：“衛(wèi)”的核心是要團結(jié)精神、共同一致，為了迅速地達成此目標，最簡單易行的方法就是八個字，“嚴守紀律，服從命令”。這種居高臨下的管理思維，與中國共產(chǎn)黨的群眾路線形成鮮明對比：一個說教、規(guī)訓(xùn)民眾，一個帶領(lǐng)、依靠群眾。
“新縣制”披著“地方自治”外衣，中心工作卻是推行保甲制。蔣氏的保甲思想由來已久。1930年10月，蔣介石軍閥斗爭即將獲得勝利，軍事、政治領(lǐng)袖地位逐漸穩(wěn)固，在“雙十節(jié)”當日，以國民政府主席身份發(fā)表《告全國同胞》，要求“厲行保甲制度”，由上至下完善縣一級政權(quán)組織結(jié)構(gòu)。此時，由于孫中山逝世不久，擁護孫中山自治思想的人還很多，蔣介石暫把保甲與自治并列。
九一八事變和“一·二八”事變爆發(fā)后，蔣介石借機擴張保甲制度。一是縱向集權(quán)，將保衛(wèi)團的管轄權(quán)由地方行政和自治機構(gòu)劃給軍方，由國民政府軍事委員會統(tǒng)一指揮這些武裝力量。二是橫向充實保甲基礎(chǔ)，增加自衛(wèi)部隊數(shù)量，從所謂地方“剿匪”武裝為基礎(chǔ)的單一結(jié)構(gòu)，擴展到包含全國正規(guī)軍、警察、保衛(wèi)團、保安乃至全民的多元結(jié)構(gòu)。保甲制度的性質(zhì)亦發(fā)生質(zhì)變，從最初只是一個以人口編組為目標的社會治理制度，發(fā)展成控制人口、社會、武裝力量（尤其是地方武裝）的軍政一體化制度。1934年1月，蔣介石又借福建事變之機擴大保甲制度的推行區(qū)域，提出“停辦自治、改辦保甲”的方略。1935年3月，在蔣介石授意下，李宗黃組織專家團隊重新厘定《地方自治法規(guī)原則》，提出“容納保甲于自治組”、“自治與自衛(wèi)合而為一”的指導(dǎo)思想。至此，孫中山主張的“民生”、“民權(quán)”的地方自治思想，完全被蔣介石的所謂“保甲自治”思想替代。
社會實踐弊病叢生
國民政府原本設(shè)想一年時間就建成“新縣制”，但由于這一制度實踐起來弊病叢生，直到國民黨從大陸敗逃也沒有完成。
為推行“新縣制”，行政院特設(shè)縣政計劃委員會，專門負責(zé)擬定法規(guī)方案及實施計劃的審核工作。國民政府最初的設(shè)想是1940年元旦開始推行“新縣制”，1941年10月完成。然而，各地對于新政執(zhí)行一拖再拖，1942年底，國民黨中執(zhí)會不得不將完成時間延期至1945年底。事實上，原本計劃推動“抗戰(zhàn)建國”的“新縣制”，在抗戰(zhàn)勝利后仍然進展遲緩。蔣介石于1946年6月通令各省催促辦理，要求“一個月內(nèi)訂定實施方案，分別頒行，于兩年內(nèi)完成”。
在組織建設(shè)方面，“新縣制”的制度設(shè)計嚴重脫離實際。比如《綱要》規(guī)定編織保甲遵循“十進制”原則（十戶為一甲，十甲為一保），允許保甲數(shù)量根據(jù)現(xiàn)實情況在一定范圍內(nèi)進行調(diào)整。但是，各地在現(xiàn)實中難以實施，人口稠密地區(qū)超額、強制割裂分編，人口稀疏地區(qū)松散難以編制等問題十分常見。基層執(zhí)行過程中也存在簡化走樣的現(xiàn)象。“新縣制”本意是減少省級政府各部門對縣政府的多頭領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范縣下各級組織機構(gòu)設(shè)置，明確基層政府職權(quán)。但是，縣政府鮮有根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要設(shè)立機構(gòu)的情況，寧可面臨“坐吃山空、無事可做”的窘境，也要按《綱要》盡設(shè)機關(guān)機構(gòu)，導(dǎo)致縣以下各級組織只是從制度文本上“精簡”，實際卻愈發(fā)臃腫。
在財政經(jīng)費方面，自治財政難以獨立運行，民眾經(jīng)濟負擔(dān)加重。“新縣制”推行之初，國民政府將自治財政單列。1941年6月，國民政府召開第三次全國財政會議，合并中央、省財政為國家財政，由中央統(tǒng)收統(tǒng)支；整理縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲等基層財政為自治財政，由縣統(tǒng)收統(tǒng)支，使縣財政在制度層面獲得自主性。遺產(chǎn)稅的25%、營業(yè)稅的30%以上以及屠宰稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅等多項稅收，成為“新縣制”的專用稅源。但好景不長，國民政府為汲取社會資源以支持戰(zhàn)爭消耗，直接在縣一級設(shè)立縣稅局與田賦管理處，代收縣稅，使得自治財政成為“無法兌現(xiàn)的空頭支票”。隨著國民黨發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，這種情況愈發(fā)嚴重，內(nèi)政部檔案中各省《實施新縣制情況報表》顯示，1948年底全國實施“新縣制”地區(qū)的“縣級財政困難達于頂點”。這導(dǎo)致地方財政越整理越匱乏，各地只能巧立名目，到處搜刮，“新縣制”下的財政制度不僅沒能支持新政改革，反而加劇民眾經(jīng)濟負擔(dān)。
在人事工作方面，縣政府既沒有群眾基礎(chǔ)，也沒有成熟高效的官員隊伍，僅僅依靠有限的所謂“地方精英”，導(dǎo)致大量劣紳混入官僚隊伍，把持基層政權(quán)，基層政治生態(tài)進一步惡化。在蔣介石看來，“新縣制”的自治組織“就是保甲，可以說健全保甲，充實保甲，是發(fā)展一切自治組織的先決條件”，“對于保甲長，必慎選人才，嚴加訓(xùn)練”。李宗黃主張各級人才要從原有機關(guān)職員、各級黨部、全縣知識分子、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自然領(lǐng)袖”中選拔。但事實上，所謂新制度所需的人才數(shù)量與政府的培訓(xùn)能力完全脫節(jié)。1941年內(nèi)政部估計全國若完全施行“新縣制”，所需甲長640萬余人、保長77萬余人、副保長及干事300萬余人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員15萬余人。然而，據(jù)國民黨中央訓(xùn)練委員會統(tǒng)計，1937—1944年國民政府各級訓(xùn)練機關(guān)訓(xùn)練干部總計僅有98932人。人才養(yǎng)成速度難以跟上組織擴張速度，土豪劣紳和舊官僚依然把持基層政權(quán)，時人對“新縣制”所謂“新人行新政”的觀感就是“換湯不換藥”，官員隊伍則是“為者不賢、賢者不為”。
人民大眾苦不堪言
“新縣制”設(shè)計者企圖通過設(shè)立民意機構(gòu)，為監(jiān)督縣政府和推行憲政做準備，然而事與愿違，這種貌似西式權(quán)力制衡的制度設(shè)計并未達到預(yù)想效果，反而逐漸暴露蔣介石的獨裁野心和大地主大資產(chǎn)階級的階級本質(zhì)。
粟顯運在《新縣制的理論》中認為，“新縣制”“不僅是政府訓(xùn)練人民，還得要人民自己訓(xùn)練自己，并且人民要透過各級‘民意機關(guān)’來監(jiān)督政府，和訓(xùn)練政府”，“所以說新縣制是實施憲政的基礎(chǔ)”。實際上，各級“民意機關(guān)”不論從數(shù)量還是人員構(gòu)成看，很難起到預(yù)想作用。據(jù)內(nèi)政部政務(wù)次長張維翰所言：截至1943年底，保民大會數(shù)量達到額定目標80%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會達到40%，縣市臨時參議會達到半數(shù)。這些數(shù)據(jù)乍看之下差強人意，但是當時全國只有不到三分之二的縣在推行“新縣制”，因此綜合算來，全國縣級臨時“民意機構(gòu)”只有三成左右。
需要強調(diào)的是，上述“民意機構(gòu)”中的“民意代表”，最終由省政府委員會議在各縣黨部推選名單中決定。這導(dǎo)致只有被國民黨認定為“老成篤實”并聽從命令者，才有機會成為“民意代表”，對于農(nóng)民等勞苦大眾而言，不僅自身利益難以得到維護，甚至成為“民意機關(guān)”嚴加管控的對象，人民群眾所受到的壓迫和控制更甚從前。此外，“民意機關(guān)”的實際權(quán)力基本局限在提建議、聽報告等事務(wù)，并未真正擁有選舉、罷免、創(chuàng)制、監(jiān)督等權(quán)力。國民黨甚至希望利用所謂“民意機關(guān)”限制異己，蔣介石更直言不諱，“新縣制”要鞏固黨組織基層力量，“使共產(chǎn)黨無法活動”。特務(wù)機構(gòu)“中統(tǒng)”以“新縣制”為掩護，策劃對共產(chǎn)黨實施“制裁”，為蔣介石的專制獨裁推波助瀾。
解放戰(zhàn)爭時期，國民黨的基層組織成為攫取地方財富、強征壯丁、實施警特統(tǒng)治的前哨，進一步使全國人民看清楚國民黨和國民政府的反動本質(zhì)。以湖北為例，“各縣縣政府暨各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，攤款派米，層出不窮，有美其名為復(fù)員經(jīng)費者，有藉口縣級公糧不夠者，有藉口招待軍政大員者，花樣百出，窮苛極擾”；省政府向上報告時亦不得不承認：“人民負擔(dān)最重者，莫若鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲之非法攤派”。各級官吏貪污瀆職、勒索報復(fù)、徇私征兵、操弄選舉甚至聚賭抽頭等腐敗現(xiàn)象，嚴重污染基層政治生態(tài)，也讓人民群眾更直觀感受到國民政府之腐朽。
從字面上看，“新縣制”作為國民政府抗戰(zhàn)期間“政治上最重大而最切要之問題”，核心目標是喚起“民眾民力”，促進“地方自治”，加強“地方組織”，完成“抗戰(zhàn)建國”。然而從實際情況看，“新縣制”不僅沒能完成這個目標，反而完全走向反面。“新縣制”的失敗，究其根源，是其沒有觸及近代中國的根本任務(wù)——把人民從帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山的壓迫中解放出來。要實現(xiàn)這一目標，就必須徹底變革中國社會制度及其治理體系，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系、政治關(guān)系，讓人民徹底獲得解放，才能真正喚起“民眾民力”。就此而言，“新縣制”不僅舍本逐末，更是本末倒置。“新縣制”的失敗，在一定程度上預(yù)示了國民黨、國民政府必然失敗的結(jié)局。
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