人類雖然生而具有追求善好的本性，但卻常常不具備足夠的知識能力，可在實踐中足夠好地判斷與掌控這種善。個人看到良善，卻又將其摒棄，人民意欲良善，卻并不總能看到它。
公意總是旨在實現(xiàn)公共福祉，而眾意通常只是民眾主張個體利益的總和，二者之間存在一系列道德和認(rèn)知的裂縫。眾意的相對性，就其為統(tǒng)治提供合法性來說，并不比個別意志的隨意性強(qiáng)過多少。
公意對所有參與者事實上達(dá)成的契約合意有所依賴，因為若是沒有所有人的同意，公意將始終沉默無語。]因此，眾意對于證立統(tǒng)治合法性可謂不起任何作用。在賦予政治統(tǒng)治合法性方面，只有永遠(yuǎn)絕對正確的公意才有能力，擔(dān)當(dāng)起為統(tǒng)治合法性提供決定性基礎(chǔ)的重任。
盧梭既不像自由主義者那樣，一味強(qiáng)調(diào)自由的絕對性，亦不像自由主義者所批判的，只發(fā)現(xiàn)絕對的公意，而是同時以自由和公意作為統(tǒng)治合法化的基石。
眾意是一種現(xiàn)實存在，這種現(xiàn)實存在于正確與否沒有關(guān)系，而公意是正確的眾意，盧梭的公意并不排斥個別意志，在它自身的內(nèi)容中，已然包含不僅限制自由而且還保障自由的，從而因此獲得強(qiáng)制約束力的立法。從這一系列論述中，不難發(fā)現(xiàn)，該契約合意既不是通常意義上的法律規(guī)范也不是純粹的經(jīng)驗現(xiàn)實，而完全是超越法律規(guī)范和經(jīng)驗事實之上的一種理念。
盧梭以其天才的洞見指出，個別意志和眾意則無法成為政治法的基礎(chǔ)。此種區(qū)分，揭開了長久以來遮蔽在政治統(tǒng)治機(jī)體上的面紗，尋找和實現(xiàn)“公意”，才是每個政治體的核心任務(wù)。
正如康德頗為形象的比喻，牛頓發(fā)現(xiàn)了物理世界的萬有引力，盧梭可謂是政治世界中的牛頓，人類的真實本質(zhì)就在于倫理自治，自由之于人民猶如萬有引力之于物質(zhì)。
問題在于，公意與眾意之?dāng)嗔巡粌H使得盧梭無法證立其思想體系的融貫性，亦使得公意本身的神圣性淪為實踐政治上的專斷性。盧梭至少從三種不同的意義上使用人民一詞。人民首先被認(rèn)為是一個“公共人格”。
每個人都從此由一個自然人過渡到積極公民。在這一過程中，肯定會發(fā)生遭后人所詬病的“可怕”的全面轉(zhuǎn)讓，每個人放棄自己與生俱來的自然自由，轉(zhuǎn)而得到一個新的、市民社會意義上創(chuàng)設(shè)的權(quán)利。于是，世上再無前國家的自由，所能享有的只是政治自由。
為此，仍舊要回溯到盧梭的社會契約理念。在盧梭的思想中，社會契約的任務(wù)就在于，為總是包含有一定限制性約束的共同生活的形式提供規(guī)制，正是在這樣一種共同生活的形式中，自由與統(tǒng)治得以和諧共存。
盧梭的社會契約就此完全區(qū)別于霍布斯意義上的社會契約，霍布斯的契約源于在對自然狀態(tài)與對利維坦恐懼之間的優(yōu)化選擇，而盧梭的社會契約旨在將國家限制自由的權(quán)力與人的原初自由協(xié)調(diào)一致。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要滿足兩個要求。首先，必須發(fā)現(xiàn)一種聯(lián)合形式，它“用所有成員全部的共同力量來捍衛(wèi)與保護(hù)每一個成員的人格以及它的外在所有物;如此一來，每個人在其間都可與所有成員相互聯(lián)系，卻只服從自己并一如既往地保有自由。”進(jìn)而，這一要求又應(yīng)通過第二個要求來獲得實現(xiàn)，構(gòu)建一個政治上總體性的機(jī)構(gòu)，在這里，每個人的人格和力量都置身于他所參與而共同達(dá)成的公意的最高領(lǐng)導(dǎo)之下。
兩個要求共同構(gòu)成了社會契約的內(nèi)容，社會契約反過來又為二者提供合法性基礎(chǔ)。因此，盧梭的社會契約盡管使用了契約一詞，但和通常觀念上的交易契約毫不相關(guān)，確切說，決定契約合意的根本不是參與者的同意，而是公意，公意就在那里，僅供發(fā)現(xiàn)。
在《社會契約論》中，“公意”這種主權(quán)人民的意志，可謂是整本書的文眼。公意所表達(dá)的并非經(jīng)驗世界的具體對象，而是一個具有普遍性的精神實體，它可為所有人都帶來公共福利與益處，以至于這一意志必然總是正確的意志。
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