簡(jiǎn)說政府文件產(chǎn)生和執(zhí)行過程

筆者從事政務(wù)工作多年，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作比較熟悉。上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)級(jí)政府，其政務(wù)活動(dòng)規(guī)律、方式、辦事程序等大致相似。

本文試從行政機(jī)關(guān)文件（報(bào)告）產(chǎn)生及執(zhí)行之角度談點(diǎn)看法。列舉事例均屬真實(shí)。建議網(wǎng)友勿將下列內(nèi)容與2012年2月28日世界銀行行長(zhǎng)佐利克拋出的報(bào)告形式類比，若認(rèn)為與下列某種相像，則與筆者無關(guān)。

公務(wù)文件在公眾心目中頗為神秘，亦了解甚少。文件是制發(fā)機(jī)關(guān)和單位實(shí)施管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目的的重要工具，其內(nèi)容涵蓋范圍較廣。以政府名義或受其委托，以正式形式制發(fā)的決定、決議、報(bào)告、計(jì)劃、規(guī)劃、方案、工作要點(diǎn)、指示、請(qǐng)示等屬文件范疇。

一般來說，文件（報(bào)告）產(chǎn)生和執(zhí)行過程主要有以下幾種。

一、政府部門主導(dǎo)的文件（報(bào)告），由主要領(lǐng)導(dǎo)（一把手）或分管領(lǐng)導(dǎo)提議。大致程序是：動(dòng)議（提議）→討論決定→指定辦文單位→安排擬稿人→成稿→分管領(lǐng)導(dǎo)閱簽→呈主要領(lǐng)導(dǎo)審批或受其委托轉(zhuǎn)分管領(lǐng)導(dǎo)審批→印發(fā)執(zhí)行→執(zhí)行反饋。文件（報(bào)告）內(nèi)容和事項(xiàng)為各方共識(shí)，符合實(shí)際，操作性強(qiáng)，會(huì)順利執(zhí)行和在轄區(qū)內(nèi)被遵從，達(dá)到預(yù)期目的。

二、涉及境外單位（組織）和本地多個(gè)部門會(huì)簽的文件（報(bào)告），事前雙方溝通，協(xié)調(diào)意見，目標(biāo)一致。內(nèi)容得到本級(jí)政府一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)同意，并全力支持。有些文件（報(bào)告）本身就由一把手提議或體現(xiàn)其意圖。沒有一把手批準(zhǔn)同意，文件（報(bào)告）絕不可能進(jìn)入調(diào)研、起草程序。

一把手同意后，指定牽頭單位安排擬稿人按照確定的主題擬出草稿，報(bào)經(jīng)兩個(gè)或多個(gè)部門審閱，為強(qiáng)力推動(dòng)，一把手往往親自主持會(huì)議定調(diào)，親批所屬部門配合貫徹。重要文件和方案還指派專人督辦落實(shí)。辦文單位按照批示轉(zhuǎn)涉事單位承辦。一般情況下，在一把手批示面前，大部分單位會(huì)照文辦事，不會(huì)有異議，既使有不同意見也不敢提出質(zhì)疑，惟恐受到責(zé)難。當(dāng)然，可能有的部門會(huì)見風(fēng)使舵，軟磨硬抗，在執(zhí)行中找理由拖滯待變，或打折扣。  

三、事關(guān)轄區(qū)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃，黨委、政府會(huì)思想統(tǒng)一，形成共識(shí)。黨委只管大政方針，具體事務(wù)由政府口去做。這就給政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和部門很大操作空間。政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)可能借此在文件中加入個(gè)人理念。如20多年前，某地上一個(gè)億元項(xiàng)目，財(cái)政列支，中途行政領(lǐng)導(dǎo)突破黨委決議，另行發(fā)文，擅自改變方向，擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模。原資金不敷，便以行政手段，硬性向轄區(qū)干部職工攤派（名曰借款），從工資中直扣，最低在100元。許諾項(xiàng)目投產(chǎn)盈利后本息計(jì)還。結(jié)果因論證不科學(xué)，設(shè)計(jì)不合理，盲目上馬，半途夭折。時(shí)至今日，本息分文未兌現(xiàn)，不了了之。

四、政府認(rèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，設(shè)計(jì)方案，出臺(tái)文件，強(qiáng)行推行。大部分地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)配合是默契的。黨委領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)，行政領(lǐng)導(dǎo)比較尊重，作出 的決議、決定不折不扣執(zhí)行。有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)另一種情形，黨委領(lǐng)導(dǎo)秉性敦厚，事事遷就，而行政領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)，便會(huì)利用政府常務(wù)會(huì)議和辦公會(huì)議決定，先行拋出文件，或者具有指導(dǎo)性強(qiáng)的報(bào)告，以為開路，倒逼黨委表態(tài)和默許。并利用掌握的行政資源，強(qiáng)令推行。如某地行政領(lǐng)導(dǎo)被境外客商忽悠，達(dá)成意向。境外客商與政府聯(lián)手開發(fā)一農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目。客商承諾連續(xù)幾年高價(jià)收購農(nóng)民種植的全部該品種，就地投資設(shè)廠加工高附加值產(chǎn)品等。還煞有介事的簽暑協(xié)議。主要領(lǐng)導(dǎo)以政府名義召開會(huì)議，下發(fā)文件（通知），組織專班，督查進(jìn)度，層層宣講文件精神，落實(shí)種植面積，農(nóng)民騰出上好田地。然而，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品成熟時(shí)，客商早己出境，避與政府見面。政府派人多方尋找無果。農(nóng)產(chǎn)品出土后無人收購，大部分爛在地里。農(nóng)民損失慘重。政府領(lǐng)導(dǎo)始覺上當(dāng)，徒喚奈何。

五、文件具有行政強(qiáng)制力，報(bào)告主要是把事情和意見正式告知上級(jí)和公眾，二者往往相影隨行，配套作用。涉及重大事項(xiàng)，一般輿論先行，報(bào)告說話，文件跟進(jìn)。數(shù)年前，某地掀起企業(yè)改革熱潮，其時(shí)大多數(shù)國(guó)有、城市集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)尚好，效益不錯(cuò)，職工滿意。改制之風(fēng)吹起后，政府聞風(fēng)而動(dòng)。從境外重金請(qǐng)來“專家”、“學(xué)者”把脈參謀，策劃方略，推出報(bào)告，設(shè)壇講座，“指點(diǎn)”、“開導(dǎo)”主管部門和職工盡快與國(guó)際接軌，走現(xiàn)代企業(yè)路子。方法是：租賃、兼并、聯(lián)合、解散、破產(chǎn)等。與領(lǐng)導(dǎo)思路不謀而合，曰：有所為有所不為；只求所在，不求所有。迅速制發(fā)文件，出臺(tái)措施，廣泛動(dòng)員，擬定路線圖、時(shí)間表。文件主題詞：企業(yè)改制 決定。要求上下將思想統(tǒng)一到報(bào)告和文件上來。許諾企業(yè)改制遵循“公平競(jìng)爭(zhēng)”原則。經(jīng)委、發(fā)改局、勞動(dòng)局、工商局、稅務(wù)局、銀行、法院等部門組成改制企業(yè)破產(chǎn)解散清算小組，限期完成企業(yè)關(guān)閉事務(wù)。經(jīng)過一番緊鑼密鼓運(yùn)作后，不少企業(yè)落入預(yù)定對(duì)象手中。領(lǐng)導(dǎo)和有些部門負(fù)責(zé)人的親屬、關(guān)系戶成為最終競(jìng)買者。數(shù)千萬元的企業(yè)廉價(jià)幾十萬元出售，市值億元位于城市黃金地段的企業(yè)，被境外客商幾百萬元購得。國(guó)有企業(yè)瞬間變臉為私營(yíng)企業(yè)。“專家”、“學(xué)者”、改制推手和一些親朋搖身變?yōu)楦闹坪笏綘I(yíng)企業(yè)的股東或合伙人。在文件、報(bào)告的推動(dòng)簇?fù)硐拢慌鹊美嬲哒Q生，并壟斷話語權(quán)；職工成為利益失得者，話語權(quán)喪失。“4050”人員遂然增加，低保大軍驟然擴(kuò)量。

                           〔作者單位∶湖北省恩施市工商行政管理局〕

                                                   2012年3月15日

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