核心提示：網(wǎng)易微博“180度”發(fā)布“耕地保護(hù)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余”的有態(tài)度討論(網(wǎng)易鏈接http://t.163.com/zt/pub/thinking50)。茲認(rèn)為有些不妥。以下逐一說明。
一、西方多國都實(shí)行耕地保護(hù)，所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余”成普世政策
美國不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但是美國也有耕地保護(hù)政策。美國土地資源豐富，人均耕地占有量較多，是我們?nèi)司卣加辛康?倍(2003年)。雖然美國耕地保護(hù)的壓力較小，但他們?nèi)匀皇种匾暩乇Ｗo(hù)工作。一是規(guī)劃保護(hù)耕地，通過土地利用分區(qū)規(guī)劃，劃定耕地(基本農(nóng)田)保護(hù)區(qū)，出臺《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(Basic Farnland Protection Regulation)，嚴(yán)格土地用途管制，農(nóng)民必須保證農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途;二是通過政府補(bǔ)貼保護(hù)耕地，對私人所有的耕地(基本農(nóng)田)，由政府對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入和保護(hù)，無償提供農(nóng)業(yè)技術(shù)支持;三是通過優(yōu)惠性課稅政策保護(hù)耕地，對耕地(基本農(nóng)田)降低或減免其土地稅、遺產(chǎn)稅;四是通過產(chǎn)權(quán)束的分割和約束保護(hù)耕地，在美國，土地所有者可以出售所有權(quán)中的一些權(quán)利而保留另外一些權(quán)利，如出售建設(shè)開發(fā)權(quán)，保留農(nóng)用地耕作權(quán)，把土地限制為農(nóng)業(yè)用途并給予補(bǔ)償，美國建立了購買開發(fā)權(quán)利即保護(hù)地役權(quán)(Purchase of Development Rights/C onservation Easements,簡稱PDRS)制度，可交易開發(fā)權(quán)(Transferable Development Rights,簡稱TDRS)制度，對美國的耕地保護(hù)起到了非常好的效果。
早在20世紀(jì)30年代，美國政府就制定了《水 土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》，60年代開始關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，70年 代優(yōu)質(zhì)農(nóng)地受到足夠重視。上世紀(jì)70年代中期，美國農(nóng)業(yè)部恢復(fù)設(shè) 立土地利用委員會，主要職能是致力于用綜合的政策工具來保護(hù)優(yōu) 質(zhì)農(nóng)地。進(jìn)入80年代，美國聯(lián)邦政府制定了《農(nóng)地保護(hù)政策法》， 決定對納入保護(hù)計(jì)劃耕地的所有者給予補(bǔ)貼。在新農(nóng)業(yè)法支持下， 農(nóng)場主可根據(jù)市場情況，決定將部分符合耕作條件的土地作為保護(hù) 地而獲得備用地保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼。
早在20世紀(jì)30年代，美國政府就制定了《水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》，60年代開始關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，70年代優(yōu)質(zhì)農(nóng)地受到足夠重視。上世紀(jì)70年代中期，美國農(nóng)業(yè)部恢復(fù)設(shè)立土地利用委員會，主要職能是致力于用綜合的政策工具來保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。進(jìn)入80年代，美國聯(lián)邦政府制定了《農(nóng)地保護(hù)政策法》，決定對納入保護(hù)計(jì)劃耕地的所有者給予補(bǔ)貼。在新農(nóng)業(yè)法支持下，農(nóng)場主可根據(jù)市場情況，決定將部分符合耕作條件的土地作為保護(hù)地而獲得備用地保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼。
由于自然條件較好，土地資源豐富，美國在耕地保護(hù)方面壓力不大，從聯(lián)邦到地方政府也沒有專門以保護(hù)耕地為題制訂保護(hù)性的法律和制度，但是美國依然十分重視耕地保護(hù)工作。他們主要是通過規(guī)劃分區(qū)的用途管制保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，以政府財(cái)政補(bǔ)貼來維護(hù)農(nóng)田灌溉設(shè)施確保農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，實(shí)行地役權(quán)保護(hù)(購買土地開發(fā)權(quán))調(diào)動土地所有者保護(hù)耕地的積極性，持續(xù)加大科技研發(fā)投入提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。通過以上做法，在確保耕地一定數(shù)量的同時，更加注重耕地質(zhì)量的提高，確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的速度高于人口增長速度，有效保證了國家糧食安全。我國從法律政策上確立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地的實(shí)踐少、制度設(shè)計(jì)缺乏，使保護(hù)者不能獲得保護(hù)應(yīng)得的補(bǔ)償和利益，耕地保護(hù)的積極性未充分調(diào)動。學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為在堅(jiān)持原有的法律手段和行政措施的同時，要更加注重用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動政府、社會和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，讓承擔(dān)耕地保護(hù)的地方政府和農(nóng)民在讓渡發(fā)展權(quán)的同時獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建議進(jìn)一步總結(jié)廣東省和成都市等地在制訂基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼辦法、建立耕地保護(hù)基金等做法和經(jīng)驗(yàn)，積極探索，規(guī)范運(yùn)行，適時上升為法律制度，提高耕地保護(hù)的質(zhì)量和水平。(來源：國家土地監(jiān)察廣州局http://gzdc.mlr.gov.cn/dcwh/dcsh/201102/t20110214_816062.htm)
目前許多國家都采用了用途管制制度，只是具體叫法不同，如日本、美國、加拿大等國的“土地使用分區(qū)管制”，英國的“土地規(guī)劃許可制”，韓國的“農(nóng)地振興地域制度”和“耕地轉(zhuǎn)用許可制”。
日本在工業(yè)化進(jìn)程中也有喪失大量耕地的歷史教訓(xùn)。日本是市場經(jīng)濟(jì)國家,又有深厚的中央集權(quán)傳統(tǒng),在國土資源管理中,市場和計(jì)劃兩種體制的優(yōu)勢都得到了較好的發(fā)揮,對兩者的關(guān)系也處理得較好;在耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村整備、土地開發(fā)、土地用途管制、規(guī)劃管理等方面日本都取得了令人矚目的成績。
二、“無稽之談”的18億畝耕地傷不起
按官方數(shù)字，我們現(xiàn)在有耕地18.257億畝，如果其中三分之一達(dá)到畝產(chǎn)1噸，再有三分之一達(dá)到半噸，一共可產(chǎn)出9億噸糧食，其余耕地可生產(chǎn)其他農(nóng)產(chǎn)品(6.82,0.00,0.00%)，那我們的糧食自己根本用不完，可以成為世界上最大的糧食輸出國。這樣說來，我們的耕地似乎非常充足，難道還要保護(hù)耕地么?也許有人不贊成保護(hù)18億畝耕地紅線不被突破，正是感到國家糧食安全似乎不是一個“真問題”。但我的看法完全不同。我越是看到我國很高的畝產(chǎn)量，就越是感到保護(hù)耕地的必要性。
的確，按現(xiàn)有的資源情況，如果不考慮環(huán)境代價，我國的糧食安全好像不會有什么問題。1949年，我國人口5.4億，人均糧食產(chǎn)量209公斤;到 1986年，人口超過10億，人均糧食卻超過370公斤，食物消費(fèi)熱量達(dá)到2650千卡/人日，超過了國際標(biāo)準(zhǔn)。去年人均糧食占有人均400公斤左右，總量略超過了國內(nèi)的需求。以往曾經(jīng)發(fā)生過幾次糧食供應(yīng)相對短缺、市場糧價顯著上升的情形，但原因都不是耕地?cái)?shù)量出了問題，而是糧價下跌影響了農(nóng)民投入，很多土地被撂荒了。
今后僅僅依靠常規(guī)農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及，我國糧食還有增產(chǎn)潛力。良種技術(shù)提升、秸稈還田、田地林網(wǎng)建設(shè)、山區(qū)水土保持等一般技術(shù)都有明顯的增產(chǎn)效果。糧食增產(chǎn)潛力也可以從以往趨勢中確定。1978至2006年，我國糧食年增長率1.76%，而人口增長1.12%。預(yù)計(jì)，2033年，我國人口峰值15億，年均增速約0.5%，這要求糧食達(dá)到6億噸，以滿足國內(nèi)需要。從現(xiàn)在開始，平均每年增長0.7%就可達(dá)到目標(biāo)。2033年以后，中國人口開始負(fù)增長，2050年估計(jì)14.37億，年均下降0.25%。糧食生產(chǎn)可以基本停止增長。
三、糧食安全的”無恥借口”
既然我國糧食生產(chǎn)形勢從技術(shù)要素看還比較樂觀，我們?yōu)槭裁催€要保護(hù)耕地?我以為有三個“硬道理”。
第一，隨著城市化的推進(jìn)，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢會發(fā)生結(jié)構(gòu)性下降，一部分山區(qū)耕地會逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產(chǎn)因素。據(jù)我調(diào)查了解，山區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率目前是平原地區(qū)的一半，以后還會降低。我們將越來越依賴平原地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。所以，保護(hù)平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地非常重要。
第二，中國不缺建設(shè)用地，沒有必要濫占耕地。根據(jù)其他研究者提供的資料，我國在上世紀(jì)60至80年代，GDP每增加一個百分點(diǎn)，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。我國城市的人口密度也很低，全國平均每平方公里的人口數(shù)量不到3000人。而上海市的核心區(qū)在1949年人口密度是每平方公里6萬人。一些省份幾乎每個縣都有省級開發(fā)區(qū)。北京市就有幾十個高爾夫球場。就連天津、上海和廣東這樣的地方，也不能說缺少建設(shè)用地，問題只是已有的建設(shè)用地沒有得到有效利用。全國農(nóng)村的非農(nóng)占地問題也很突出，通過土地整理和村莊適當(dāng)合并(山東德州已經(jīng)開始了)，節(jié)約1億畝地不成問題。這個數(shù)量足夠我們今后幾十年搞建設(shè)使用。有這么多的土地沒有得到很好利用，我們?yōu)槭裁催€要濫占耕地呢?
第三，從社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度看，耕地不嫌多，只嫌少。使用化肥、農(nóng)藥，依靠地表水和地下水灌溉，雖然可以大大提高畝產(chǎn)量，但卻極大地付出了環(huán)境代價。據(jù)專業(yè)人士考察，近年來，我國沿海地區(qū)海水入侵淡水含水層的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，從北向南涉及遼寧、河北、山東、廣西、海南等多個省份。其中，環(huán)渤海地區(qū)海水入侵發(fā)展尤為迅速，僅2003年海水入侵面積就達(dá)2457平方公里，比20世紀(jì)80年代末增加了937平方公里，平均每年增加62平方公里。我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家?；誓晔褂昧?637萬噸，按播種面積計(jì)算達(dá)40噸/平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5噸/平方公里的安全上限。加之施肥結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致化肥利用率低、流失率高。如果我們的耕地多，就可以少用化肥農(nóng)藥，可以少灌溉，可以 “廣種薄收”，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，降低中國人的吃飯成本。
我們有充分的理由支持國家的耕地保護(hù)大政方針，但也不是說這項(xiàng)政策在實(shí)施中不能有任何靈活性。我曾經(jīng)參觀過一個海島，這個島既不能發(fā)展農(nóng)業(yè)，也不適合發(fā)展林業(yè)，基層政府要發(fā)展旅游業(yè)，但卻因土地“紅線”而得不到用地批復(fù)文件。我國有不少淺山區(qū)，可以適當(dāng)發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)。只要規(guī)劃合理，山區(qū)發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)可以提高我國的山區(qū)植被覆蓋率，還可以節(jié)約平原地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，更有拉動內(nèi)需的強(qiáng)大功效。我希望通過保護(hù)耕地戰(zhàn)略的適當(dāng)調(diào)整，使這項(xiàng)極端重要的基本國策能得到科學(xué)合理的實(shí)施。(來源：中國為什么要保護(hù)耕地http://opinion.m4.cn/1163784.shtml)
四、產(chǎn)權(quán)到位為了誰？
2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 》，其中關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”這一《決定》已經(jīng)給了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)限。中國幾千年一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)使我們看到，農(nóng)業(yè)的出路一定是規(guī)?；a(chǎn)，因?yàn)橹挥幸?guī)?；拍軝C(jī)械化，而沒有機(jī)械化的農(nóng)業(yè)也一定不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。中央為了適應(yīng)規(guī)?；@一歷史要求，又于2006 年10月31日頒布了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。
《合作法》第一條指出：
為了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，保護(hù)農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定本法。
第二條指出：
農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。
袁隆平曾說：“以前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)比較落后，30多年來，我們的農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展。今后，我們還要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的技術(shù)化、職業(yè)化，把分散的種糧人口集中起來，搞種糧大戶。 ”
沒有組織就沒有力量，農(nóng)民形成組織才有力量，才能在市場經(jīng)濟(jì)中參與博弈，才有可能保護(hù)農(nóng)民的利益。
隨意地、不加思考地引導(dǎo)網(wǎng)友批評我國的耕地保護(hù)政策，是不負(fù)責(zé)任的。指出中國“三農(nóng)”的真實(shí)問題所在，并提出合理建議才是媒體應(yīng)該有的正確態(tài)度。
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