環(huán)球年會(huì)論黨大還是法大：當(dāng)下憲政有其政治算盤

　　時(shí)間：2014年12月6日 地點(diǎn)：環(huán)球時(shí)報(bào)年會(huì)現(xiàn)場(chǎng) 議題：依法治國(guó)為什么不是憲政

　　問(wèn)題一：依法治國(guó)是不是憲政？

　　房寧：十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。法學(xué)界許多朋友愛講：依憲治國(guó)就是憲政。但中央又明確提出：中國(guó)不搞“憲政”。這究竟是怎么回事?如果按法學(xué)界朋友們所說(shuō)，憲政就是依照憲法治國(guó)，那當(dāng)然沒問(wèn)題，我也贊成。但現(xiàn)實(shí)卻沒有這般單純，在當(dāng)下中國(guó)“憲政”大有來(lái)歷，這背后包含著一個(gè)政治盤算。

　　1989年后，西方一些勢(shì)力進(jìn)行了反思，他們得出結(jié)論在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)改變不了中國(guó)現(xiàn)行制度和政權(quán)，需要改變對(duì)華策略，“憲政”即是其中一個(gè)方案。90年代初起，在一些西方基金會(huì)支持下，首先在流亡海外的“民運(yùn)”人士中搞起“憲政”熱，目的是“把憲政話語(yǔ)提升成了中國(guó)知識(shí)界的公共話題”,“在中國(guó)進(jìn)行一次憲政文化掃盲”。這股“憲政”熱在2003年的所謂“民間修憲”時(shí)達(dá)到了一個(gè)小高潮。這里的“憲政”究竟是什么意思，簡(jiǎn)而言之，就是“用憲政馴服統(tǒng)治者”。當(dāng)然，這還只是理論上的闡述。一旦中共接受了“憲政”的說(shuō)法，接踵而來(lái)的，就是進(jìn)一步提出落實(shí)“憲政”的具體措施——憲法司法化。

　　憲法司法化又為何意?其實(shí)那是個(gè)“臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)”。當(dāng)年臺(tái)灣“民主化”運(yùn)動(dòng)有兩大路徑：政治訴訟與基層選舉。臺(tái)灣民進(jìn)黨中有“鋤頭派”與“鐮刀派”之說(shuō)，所謂“鐮刀派”就是以謝長(zhǎng)廷、陳水扁為首的律師團(tuán)，為“鋤頭派”即“美麗島事件”受刑人辯護(hù)。臺(tái)灣“民主化”進(jìn)程中，政治性訴訟為反對(duì)派提供了一種合法而精準(zhǔn)的政治手段，不斷設(shè)置社會(huì)議題，聚人氣，練隊(duì)伍，使民進(jìn)黨從小到大，由弱變強(qiáng)，最后取得了政權(quán)。西方某些勢(shì)力希望在中國(guó)如法炮制，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期，以“憲政”名義，以維權(quán)為由，將個(gè)別問(wèn)題普遍化、將一般問(wèn)題政治化，上綱上線，發(fā)起政治性訴訟，凸顯矛盾，擴(kuò)大分歧，制造對(duì)抗，并最終把對(duì)抗從法庭引向街頭。這樣的“戲碼”在臺(tái)灣，在許多發(fā)生“顏色革命”的地方屢見不鮮，西方某些勢(shì)力早已駕輕就熟。

　　我想，中央堅(jiān)持不搞“憲政”，正是不搞這樣的“憲政”。這和主張依法治國(guó)、依憲治國(guó)顯然不是一回事。我相信，我們當(dāng)中大多數(shù)人也不會(huì)贊同那種“憲政”。中國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化關(guān)鍵時(shí)期，這同時(shí)也是社會(huì)矛盾最多、最為復(fù)雜的時(shí)期，我們要用憲法和法律規(guī)范社會(huì)行為，用法治來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，但要特別防止社會(huì)矛盾政治化。憲法是我國(guó)根本大法，規(guī)定了我國(guó)基本社會(huì)制度和基本社會(huì)準(zhǔn)則。憲法要付諸實(shí)施，但我們也應(yīng)當(dāng)懂得，憲法是一部歷史。社會(huì)準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，是需要條件的。放眼世界，哪個(gè)國(guó)家的憲法最終變成可實(shí)施、可操作的法律不是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的社會(huì)進(jìn)程？我想這也是中央慎重對(duì)待“憲政”這類概念及其憲法司法化問(wèn)題的一個(gè)背景吧。

　　所以，我們大家大可不必再糾纏于“風(fēng)馬牛”式的爭(zhēng)論，這確實(shí)不是原本意義上的那個(gè)法學(xué)問(wèn)題。

　　佟德志(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授)：現(xiàn)在我們一提憲政就會(huì)想到英國(guó)和美國(guó)，認(rèn)為不能用憲法去限制民主。我們提到這兩個(gè)國(guó)家的憲政主要有兩條：限制權(quán)力和保障權(quán)利。美國(guó)的憲政有沒有做到呢？事實(shí)上，當(dāng)年美國(guó)制定憲法最主要的目的，就是限制在美國(guó)已經(jīng)風(fēng)起云涌的民主事態(tài)。一開始美國(guó)要立憲，有人反對(duì)，說(shuō)不能因?yàn)樾⌒〉谋﹣y就把風(fēng)箏放出來(lái)嚇唬院子的小雞。那時(shí)候，美國(guó)的邦聯(lián)沒有任何權(quán)力，收稅的權(quán)力都沒有。因此，美國(guó)制憲會(huì)議不是為了限制，而是為了急劇地?cái)U(kuò)張，這樣才能還美國(guó)的國(guó)債。美國(guó)憲法在整個(gè)發(fā)展的過(guò)程中一直都在擴(kuò)張權(quán)力。

　　回到中國(guó)，我們把依法治國(guó)和憲政放在一起讓人覺得有點(diǎn)突兀。鄧小平在改革開放中提出了民主的制度化與法律化問(wèn)題，即民主與法治的關(guān)系。在憲政和民主關(guān)系問(wèn)題上，西方學(xué)者認(rèn)為它們是沖突的，但中國(guó)30年改革開放的實(shí)踐卻發(fā)現(xiàn)，民主和法治關(guān)系可以是和諧的。

　　有人提違憲審查，說(shuō)美國(guó)就有憲法法院，但這不代表任何一個(gè)國(guó)家都有憲法法院。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，就是一種方式。當(dāng)然，對(duì)于黨和法以及社會(huì)風(fēng)俗發(fā)生沖突的時(shí)候，我們需要有一個(gè)解決機(jī)制。現(xiàn)在我們正在不斷實(shí)踐，不斷的解決問(wèn)題，解決問(wèn)題過(guò)程中我們這樣的制度不斷建立起來(lái)。

　　楊光斌(中國(guó)人民大學(xué)比較政治研究所所長(zhǎng))：憲法不等于憲政，因?yàn)閼椪竺嬗兄髁x的問(wèn)題，即等同于自由主義的憲政主義。比如說(shuō)我們要“自由”，這是社會(huì)主義核心價(jià)值之一，但我們不能說(shuō)自由主義。憲政主義背后都是與自由主義、“黨爭(zhēng)民主”聯(lián)系在一起。憲法就是依法辦事，很簡(jiǎn)單，但把依憲治國(guó)和憲政聯(lián)系起來(lái)就是一種政治設(shè)計(jì)。 

　　我們強(qiáng)調(diào)法治很重要，其實(shí)法治是很矛盾的。一個(gè)方面限制政府，大家都希望法治可以起到這種作用，依法治國(guó)，依憲治國(guó)，限制政府。但是我們不要忘了，歷史上所有的國(guó)家法治都有利于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，弱勢(shì)群體連法律程序的時(shí)間成本都受不了，比如外地民工如果因工資進(jìn)入法院程序的話。

　　過(guò)去10年腐敗的情況，可以說(shuō)都是因?yàn)闆]有良好法治的結(jié)果，因此法治首先是保護(hù)執(zhí)政者。當(dāng)我們談法治的時(shí)候，首先想到的是制度。制度相對(duì)來(lái)說(shuō)容易建設(shè)，但法治與其說(shuō)是個(gè)制度，不如說(shuō)它是文化和信仰。文化和信仰沒有，法治作為制度就得歸零。而信仰和文化的培養(yǎng)，是很漫長(zhǎng)的過(guò)程。法治這個(gè)東西源自羅馬，我們血液中沒有這個(gè)東西。我們現(xiàn)在在換基因，但這是一種文化、一種傳統(tǒng)甚至信仰，很難改變。我們現(xiàn)在在預(yù)測(cè)或討論中國(guó)的問(wèn)題時(shí)，都是在既有思想體系、或者西方話語(yǔ)體系中進(jìn)行，在這一點(diǎn)上我們需要有所改變。

　　以西方流行的觀念比如憲政主義來(lái)看中國(guó)，中國(guó)好像不正常。中國(guó)和其他國(guó)家不同的地方就是是否是黨爭(zhēng)民主和憲政主義的。世界上人口過(guò)億的發(fā)展中國(guó)家共有九個(gè)，包括中國(guó)、印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、印尼、菲律賓、尼日利亞、墨西哥、巴西等等，除中國(guó)外都是黨爭(zhēng)民主的憲政。但是，別說(shuō)這些國(guó)家治理的有效性沒法和中國(guó)比，就是法治化水平，其中的大多數(shù)國(guó)家也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國(guó)，有的國(guó)家的憲法法院甚至是動(dòng)亂之源。所以，不要以為有了好的概念就有好的結(jié)果。

　　李世默(上海春秋發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員)：依法治國(guó)是一種治理模式，憲政從定義上來(lái)講是一種意識(shí)形態(tài)。憲政這個(gè)概念來(lái)自進(jìn)口而非中國(guó)，如果翻譯精確一點(diǎn)的話應(yīng)是憲政主義，而主義就是一種意識(shí)形態(tài)。作為治理模式，依法治國(guó)就是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。作為意識(shí)形態(tài)，憲政主義則是一套完整的價(jià)值觀，具有處方性和規(guī)范性。

　　這里的規(guī)范性是什么意思呢?就是說(shuō)，有的憲法是憲政主義的憲法，有的憲法不是憲政主義的憲法，有的憲法再完善、執(zhí)行得再好也不是憲政主義。依法或依憲治國(guó)的國(guó)家不一定是憲政主義國(guó)家，不依憲治國(guó)的國(guó)家則可能是憲政主義國(guó)家。舉例來(lái)說(shuō)，英國(guó)不是依憲治國(guó)的國(guó)家，它根本沒有憲法。英國(guó)是習(xí)俗治國(guó)，但它是一個(gè)憲政主義國(guó)家。憲政主義有獨(dú)特的文化、政治、宗教背景，說(shuō)穿了就是西方自由主義的宗教和文化背景，這和中國(guó)的歷史不一樣。中國(guó)的憲法不是憲政主義的憲法，中國(guó)的依法治國(guó)或依憲治國(guó)也不是憲政主義，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。

　　陶景洲：憲政這個(gè)詞在共產(chǎn)黨奪取政權(quán)以前就已經(jīng)有了，憲政不是新詞。為什么現(xiàn)在說(shuō)以憲治國(guó)不是憲政呢?這是因?yàn)槲覀凕h在過(guò)去給憲政定義了很多的必要因素。第一民主選舉，要真正的選舉。第二，要解除黨禁，這兩個(gè)我們做不到，所以現(xiàn)在不說(shuō)憲政了。但是, 反過(guò)來(lái)說(shuō), 我比較同意主持人的觀點(diǎn)，我們完全可以說(shuō)依憲治國(guó)就是憲政。也就是說(shuō): 憲法怎么規(guī)定的，我們就按照憲法做，憲法規(guī)定了我們四項(xiàng)基本原則，就按照憲法做就可以了。　 

　　我感覺現(xiàn)在比較好的一點(diǎn)是，過(guò)去說(shuō)是依法治國(guó)，現(xiàn)在升級(jí)了, 說(shuō)依憲治國(guó)。這是一個(gè)比較好的發(fā)展。為什么是比較好的發(fā)展? 依法治國(guó)法律這層就可以了，如果說(shuō)法律違反憲法怎么辦呢?中國(guó)現(xiàn)行的憲法事實(shí)上有這樣的救濟(jì)措施。1987年的時(shí)候我用法語(yǔ)寫過(guò)一篇文章ㄍ中國(guó)的違憲審查制度》，在我們的82憲法里面已經(jīng)有了可以做違憲審查的制度性安排，只是說(shuō)我們的黨不愿意把這個(gè)制度付諸實(shí)施，一直沒有做這件事。違憲審查制度建立起來(lái)才能以憲治國(guó)，不建立起來(lái)的話沒有辦法說(shuō)依憲治國(guó)，我們現(xiàn)在的憲法沒有任何實(shí)際力量，這是一個(gè)問(wèn)題。

　　依法治國(guó), 行政機(jī)關(guān)你的規(guī)定不能違反法律，我們現(xiàn)在的中國(guó)事實(shí)上已經(jīng)做到了依法治國(guó)。為什么呢?法院在判決案件的時(shí)候，不去考慮行政機(jī)關(guān)的各個(gè)部委的規(guī)定，而必須是國(guó)務(wù)院的行政規(guī)章這一級(jí)作為判案的標(biāo)準(zhǔn)。怎么變成依憲治國(guó)? 這還有很長(zhǎng)的路要走。要健全行政訴訟法，對(duì)抽象的行政行為進(jìn)行違法性的審查，同時(shí)把違憲審查制度建立起來(lái)，這是有中國(guó)特色的憲政。

　　現(xiàn)在我們不愿意說(shuō)憲政，就是因?yàn)橛幸粋€(gè)"七不講"文件，是本屆政府出的。如果說(shuō)這文件是上一屆發(fā)布的話, 那現(xiàn)在就肯定可以說(shuō)憲政了。因?yàn)槭潜緦玫模忠驗(yàn)楝F(xiàn)在所有存在的都是正確的，而過(guò)去的都倒是可能有錯(cuò)誤。現(xiàn)在糾正現(xiàn)在的錯(cuò)誤比較難，所以我們就說(shuō)以憲治國(guó)可以，但是憲政這個(gè)詞不能提，這是一種比較虛偽的說(shuō)法。

　　有的時(shí)候真理掌握在少數(shù)人的手里。中國(guó)社會(huì)缺少誠(chéng)信，為什么呢?因?yàn)槲覀冏约翰恢v誠(chéng)信不行，要從最高層講誠(chéng)信，我們的憲法制定出來(lái)不是說(shuō)放在那兒就完了，而是需要執(zhí)行的，你不執(zhí)行憲法，從最根本的文件都不執(zhí)行，你說(shuō)讓下面的人怎么執(zhí)行法律呢?下面怎么執(zhí)行那些規(guī)章制度呢? 因?yàn)槟氵B憲法都不執(zhí)行啊!我們黨章里明文規(guī)定，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)工作，如果說(shuō)憲法不合適你把它改了就完了，我們黨有足夠的力量把它改了，你想變成什么樣就讓它變成什么樣。所以我感覺依憲執(zhí)政是沒有任何的問(wèn)題，現(xiàn)在最主要的問(wèn)題就是有法不依，有憲不去遵守的情況。這應(yīng)該改變。剛才這位先生說(shuō)泰國(guó)的憲法法院沒有起到很好的作用。憲法法院有兩種形式，一個(gè)是通過(guò)憲法法院直接的關(guān)于違憲審查的安排，另外一個(gè)就是對(duì)憲法怎么能夠司法化，把它作為一個(gè)先決的法律問(wèn)題提交給他們，然后法院才去具體的執(zhí)行憲法，這兩種都是可以的。我感覺中國(guó)在這個(gè)方面都沒有任何制度上的障礙，在現(xiàn)有的憲法里都是完全可以執(zhí)行的。對(duì)憲法的實(shí)施不能說(shuō)我們還需要時(shí)間。我們制定的憲法已經(jīng)32年了, 還需要多長(zhǎng)的時(shí)間? 再等32年再執(zhí)行?這足不可能的。以憲治國(guó)現(xiàn)在提出來(lái), 時(shí)不我待。大家不遵守法律和憲法， 把它們變成一紙空文， 變成人治的社會(huì), 這是不行的。

　　問(wèn)題二：黨大還是法大？

　　佟德志：黨大還是法大，這個(gè)問(wèn)題其實(shí)有一個(gè)先后的問(wèn)題，不能說(shuō)黨大，不能說(shuō)法大，黨和法都大，黨在制定法律的時(shí)候一定是大的，為什么呢?黨要制憲，如果法律有問(wèn)題了我們卻不能改變它，那我們?cè)趺催M(jìn)行民主。黨制定出來(lái)的法律一定是大的，自己制定出法律就一定要遵守，我們黨也非常明確的在黨章和在歷次會(huì)議上提到這一點(diǎn)。因此，可以說(shuō)先是黨大，黨制定出法，然后是法大。

　　還有提黨大還是人民大的問(wèn)題，如果說(shuō)沒有人民，黨什么都不是，只有人民大黨才會(huì)大。這里有兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題人民大不大，如果說(shuō)在我們的這個(gè)國(guó)家里人民是小的，那么你不是一個(gè)民主的國(guó)家，人民一定是最大的。第二我們黨能不能代表人民，如果說(shuō)真的某一天某一個(gè)黨不能代表人民了，它就大不了。為什么說(shuō)依法治國(guó)不是憲政，因?yàn)檫@是中國(guó)特色社會(huì)主義法律。

　　李世默：四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)以后，有人開始討論黨大還是法大以及黨和人民之間權(quán)力區(qū)分的問(wèn)題，我覺得這是一個(gè)偽命題。在中國(guó)，黨在憲法里，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法賦予的。憲法保護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨通過(guò)憲法執(zhí)行它的領(lǐng)導(dǎo)，這是一體的，不能硬分開來(lái)。因此，黨和憲法是一體的，黨和人民也是一體的，這是質(zhì)的關(guān)系，不是量的關(guān)系，是中國(guó)制度的根本。

　　楊光斌：依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)并不沖突，歷史上很多法治國(guó)家都是這樣走過(guò)來(lái)的。比如說(shuō)英美是漸進(jìn)的法治秩序，法治是它的自發(fā)秩序，法治之上沒有政治力量，無(wú)黨派。當(dāng)我們談法治的時(shí)候，很多人腦海里出現(xiàn)的就是自發(fā)秩序。

　　但是除了英美，法國(guó)、德國(guó)、日本等是國(guó)家主導(dǎo)的法治道路，發(fā)展中國(guó)家很多也是國(guó)家主導(dǎo)的法治。共產(chǎn)黨毫無(wú)疑需要法治，這個(gè)法治建設(shè)路徑在某種意義上和法國(guó)、德國(guó)、日本、新加坡是一樣的。

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