楊思遠：群眾路線在殷都（連載九）

　　第八章 以群眾路線統攬信訪工作

（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第九部分。）

　　殷都區是安陽市的重要工業區和文化旅游區，既是城鄉一體的新城區，又是經濟發展的熱點區，也是較易產生社會矛盾沖突的聚焦區。

　　2009年以前，全區信訪總量高居不下，集體上訪、越級上訪時有發生，赴京非正常上訪有增無減。2009年1—4月，全區赴京非正常上訪30余人次，形勢十分嚴峻。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉訴信訪工作會議上，作為全省32個涉法涉訴信訪問題較嚴重的縣區之一受到通報批評。

　　面對嚴峻形勢，殷都區委區政府轉變工作思路，將群眾路線引向信訪工作，創造性地提出了“三依二助一親自”的“321信訪工作法”，運用“三不限、三重新、三找出”的辦案原則，放手發動群眾、組織群眾，讓“十大員”全程參與信訪工作，迅速解決了大量陳年積案、“釘子案”、“骨頭案”，在此基礎上，著手建立信訪工作的長效機制。在“一把手”親自上陣和群眾的廣泛、深度參與下，棘手的信訪難題得到化解，訪民紛紛息訴罷訪，短期內打贏了一場信訪工作“翻身仗”。

　　一、嚴防死賭，積案成堆

　　群眾路線是我們黨重要的政治優勢，信訪制度得以建立和發展的指導思想是黨的群眾路線。信訪工作是各級領導了解社情民意的“必修課”，是培養鍛煉干部的“大學校”，是檢驗民心向背的“大考場”。區委書記李南沉多次強調：“信訪是對群眾態度的最后一條保障線，是檢驗黨委政府和各級領導干部執政能力的重要尺度。”[1]信訪工作是“送上門的群眾工作”，是最直接、最現實的群眾工作，如果連送上門的群眾工作都做不好，所謂群眾路線就是一句空話，從這個意義上講，信訪工作的好壞是檢驗執政能力的一塊試金石。

　　殷都區的信訪問題概括起來有幾個特點：一是信訪量高，且增長迅速;二是赴京非正常上訪人次多，負面影響很大;三是無序信訪(集體信訪、重復信訪、越級信訪)問題突出，重復、集體信訪所占比例大，信訪組織化傾向明顯，信訪群體中出現精英人物，突發事件明顯增多。

　　面對嚴峻的信訪問題，殷都區委區政府陷于沉思。公正地說，殷都區信訪工作如此糟糕，原因不在于現任班子，而是多年對上訪群眾嚴防死賭，不從根本上解決訪民訴求積累而成的，許多陳年積案培養出上訪老戶。如荊振河與荊長明建房糾紛案、王鳳珍口糧地案等，都是長達20余年的積案。

　　家住殷都區鐵西路街道郭家莊的荊振河與荊長明兩家，因20余年前上一輩建房發生矛盾，荊振河在取得建設規劃許可證后翻建房屋，荊長明多次阻攔，致使荊振河家多年無法建房。荊振河將荊長明訴至殷都區法院。2009年5月殷都區法院判決：荊長明停止對荊振河在自家院內翻建東屋和南屋的侵害。判決后荊長明不服，向安陽市中級人民法院提起上訴，2010年2月市中院維持原判，荊振河申請執行。2010年8月法院在強制執行時，雙方組織多人，就墻界問題發生爭執，現場異常緊張，局面混亂，執行無法正常進行。雙方就此問題不斷向各級政府、法院等有關部門反映，但一直未得到有效合理解決，成為長達20年的積案。

　　相臺街道梅園莊村民王鳳珍，1986年其口糧地被村里作為宅基地占用。她要求梅元莊村調給口糧地。當時的村干部張明仁、任天學、趙廷武等答應第二年村里調整土地時再給她口糧地，占多少給多少。但25年過去了，一直沒有兌現。任天學和趙廷武均已過世，張明仁因病不能正常表達自己的意愿，王鳳珍所說無法查證，結果久拖成積案。王鳳珍多次上訪未能解決。在殷都區，類似這樣的上訪涉法涉訴案件還有很多，怎么解決?過去采取的辦法就是“一拖二堵”，其結果是越拖上訪越烈，訪民陷入了“利益受損—訴諸上訪—陷于貧困—上訪升級”的怪圈。一些上訪老戶就是這樣形成的。

　　長期上訪的老戶經驗豐富，他們總是尋找在敏感期越級進京上訪，如兩會期間、奧運期間、國慶期間等，他們也知道進京后聚集在何處，對中辦信訪部門和國辦信訪部門的情況十分熟悉。最高信訪部門每遇到來自地方的案件，只能通知各地政府相關部門將訪民領回。地方干部的不當作為，由于越級上訪一下子捅到中央，這令地方黨政領導十分被動。另一方面，全國都到北京告狀，中辦、國辦信訪部門不勝受理，且多數案件屬于地方性質，最終只能在地方獲得解決，因此北京方面自然要通知地方信訪部門。這樣一來，地方出于自身政績考慮，中央出于從實際解決問題的角度考慮，共同形成了“嚴防死堵”的應對之策。

　　為了解訪民動態，全國許多省市區縣都在京設立專人對付上訪群眾，尤其在兩會等敏感時期，圍追堵截上訪群眾，就像當年蔣介石對付長征中的紅軍一樣。大量人員長期駐守京城，來往的車票、住宿、活動經費、補貼等，造成各地巨大經濟負擔，全國維穩費用有增無減;更為嚴重的是，圍追堵截的隊伍并不負責解決訪民實際訴求，往往是追回就算大功告成，但這樣一來，后遺癥更大。首先，訪民受到鼓勵，因為地方既然派人來圍堵，說明地方官員害怕他們上訪，因此，雖然被追回，但上訪取得了初步“勝利”。其次，進京告狀花費不小，只有告下來才有可能追回這些額外損失，就此罷手，前功盡棄不說，所有花費有去無回。最后，被追回的訪民由于沒有解決實際訴求，對地方官員仇恨增加了，對立情緒加重了，多次被追回的訪民容易產生過激行為，自焚、堵塞交通、跪國旗、群體靜坐等，對社會和諧穩定構成威脅。

　　面對圍追堵截上訪群眾，鬧得雞飛狗跳，基層干部高度緊張的現實，區委書記李南沉陷入沉思：為什么共產黨執政的中國，共產黨自己開個會就像當初地下黨開會一樣緊張?黨和政府脫離群眾在信訪工作中充分顯現。

　　應當看到，造成上訪的原因是多種多樣的。有源于群眾之間的矛盾，有產生于群眾同企事業單位之間的矛盾，有歷史遺留的矛盾，至于黨政干部同群眾之間的矛盾導致上訪的案件只是其中一部分，但是必須看到，不管什么矛盾導致的上訪，如果得不到及時妥善解決，都會轉化成群眾同政府之間的對立。這是因為，所有訴求的直接對象是公平正義這一公共產品的提供者，是政府。即使不是政府行為不當造成的案件，訪民訴求得不到及時處理是政府的責任。明明是鄰居占了自己的宅基地，明明是企業拖欠了養老金，明明是交通事故撞傷了人，如果問題得不到解決，最后都會罵共產黨。

　　信訪制度是我國特有的政治制度。新中國成立之初，百廢待興，新生的政權給人民群眾帶來了希望，大家紛紛向黨和政府反映情況、提出建議和要求，掀起了新中國成立以來的第一次信訪高潮，信訪制度應運而生。當時，信訪制度就是黨和政府從密切聯系群眾、傾聽群眾心聲、接受群眾監督的宗旨出發建立起來的。1951年6月7日發布的《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中強調：“各級人民政府應該密切地聯系人民群眾，全心全意地為人民服務;并應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理。”改革開放后，隨著社會矛盾的發展，1989年8月19日江澤民在中央辦公廳、國務院辦公廳國家信訪局《關于信訪工作情況和存在的問題》的報告上所作的批示中指出：“信訪工作是我們黨和政府發揚民主、體察民情、聯系群眾的重要渠道。各級黨委和政府要切實加強對信訪工作的領導，使其在加強社會主義民主與法制的建設中，密切黨和政府與人民群眾的關系中，發揮更大的作用。”

　　人民群眾的信訪權利源于我國現有的政治制度。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是廣大人民群眾行使民主權利、參與管理國家事務的一種有效方式。這就要求廣大人民群眾能夠通過各種形式向自己的代表反映情況、表達意愿、提出建議，以保證人大代表能夠充分地真正地代表人民的利益。信訪制度滿足了這種要求。依照《信訪條例》第9條的規定，人民群眾可以通過寫信、走訪的形式向人大代表反映情況、表達意愿、提出建議，從而達到人大代表能夠真正了解民意、表達民意之目的。

　　另一方面，信訪制度的存在和發展是黨立黨為公、執政為民的需要。我國行政制度最大的特點就是各地各級行政機關都是在黨的領導下運作的，都要接受黨的監督和指揮。而黨奉行“立黨為公、執政為民”的理念，黨為了保證它對行政機關的領導和監督能夠切合廣大人民群眾的根本利益，必然需要傾聽廣大人民群眾的心聲、了解廣大人民群眾的疾苦，真正做到各項政策措施能夠為人民群眾謀福利。而信訪制度能夠為人民群眾提供一個主動向黨和政府反映情況、表達意愿的渠道，因而信訪制度也就成了黨實現其執政理念、為廣大人民群眾謀福利的一個有效的手段。

　　群眾有權信訪，黨和政府又樂于傾聽人民群眾心聲和疾苦，這本來是雙方極為情愿的大好事，何以會發展成圍追堵截上訪群眾呢?“傾聽群眾呼聲”是如何轉變成“害怕群眾上訪”的呢?李南沉書記多次打比喻：“如果我們掉進坑里，不怪眼睛，卻怪我們的腳，不停地懲罰自己的腳，你說這種人是什么人?就是神經病。我們設立信訪部門就是等群眾來表達意愿的，如果人家來了，你又要把別人趕走，你說這樣的人是什么人?要我說也是神經病。”[2]這種脫離群眾的信訪工作充分表明，我們對群眾不信任，群眾對政府也不信任，要根本解決這種被動局面，必須重拾黨的群眾路線。

　　二、相信群眾與依靠群眾

　　從殷都區反映的情況看，群眾信訪檢舉揭發類的居多，批評建議類的非常少，反映的焦點問題相對集中，主要是改革發展過程中出現的一些新的社會矛盾：

　　(1)企業改制、勞動及社會保障問題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業后再就業困難、基本醫療無保障、社?；鸩坏轿坏?，是當前群眾集體來訪中反映較為突出的問題。

　　(2)農民問題。主要是反映一些地方農村稅費改革政策落實不到位，農民負擔沒有明顯減輕;一些村組財務管理混亂，村委會換屆選舉不規范;一些地方違規征占買賣土地、補償標準較低且被層層截留克扣，失地農民得不到妥善安置;農村宅基地問題;鄉村干部作風粗暴，干群之間矛盾重重。

　　(3)涉法涉訟問題。主要是各類糾紛、不服法院判決等。這類問題積案較多，重復類信訪量大，長期滯留信訪的人多，已成為長期困擾各級信訪機關的主要問題之一。

　　(4)城鄉拆遷安置問題，主要是反映不嚴格依法辦事，補償和安置不合理，拆遷戶不能及時回遷，房地產開發不規范等問題。

　　(5)反映干部作風不正和違法亂紀問題。

　　(6)基層機關改革中的問題，主要反映一些地方借機關改革增加編制、增添副職，或者借競爭上崗收受賄賂，安排親友，以及精簡分流搞一刀切等問題。

　　(7)環境污染問題。搞建設急功近利，破壞生態環境。

　　(8)部分企業軍轉干部要求解決政治待遇和經濟待遇問題。

　　這些問題大部分是在改革和發展中出現的問題。我們的改革史無前例，它既包括經濟體制的創新，也包括政治體制的改革。改革必然引起利益的分化和重組，必然觸動社會深層矛盾，如果處理不當，矛盾不僅得不到緩解反而有可能加深甚至激化。因此，依靠信訪渠道及時化解這些矛盾，就顯得尤為重要。但是，嚴防死堵的辦法堵死的恰恰是黨和政府關注和解決群眾最直接關注的重大社會問題的最后一道防線。圍堵沒有解決群眾對涉及自身利益和權利的關切，圍堵的結果反而形成信訪量的與日俱增和信訪秩序的日趨混亂。

　　殷都區在分析這個問題時指出：“我們對信訪問題的處理存在認識上的誤區，在操作中無所適從，使得一些疑難信訪問題難以解決到位。”[3]在認識上存在兩個誤區：一是在“依法”與“依理”上有偏頗。有的方法簡單化，一味強調依法制裁，導致濫用法律強制手段，致使大量群眾訴求不能有效解決;有的過于強調情理，把法律法規丟到一邊，造成失去原則性，錯誤引導了上訪人。二是在“強力”與“懷柔”上有偏頗。有人一味強調對信訪人“懷柔”，過分依靠感情投入，沒有依據地過分遷就，不惜失去原則性，導致調高了上訪人的胃口;有些人則迷信強力打壓，也失之偏頗，造成矛盾激化。

　　在總結以往經驗教訓的基礎上，本著對上訪人和法律“雙尊重”的原則，殷都區樹立了“依法、依理、依感情相結合”的工作理念，并結合“司法救助、困難救助”兩個幫扶方法和“各級領導親自上”的政治優勢，對癥下藥、靈活施治，找到了根治信訪頑疾的良藥。

　　這個“雙尊重”的原則就是“一切為了群眾”在信訪工作中的具體體現。我國制定的一切法律法規本質上都是維護人民群眾利益的，但不是維護個別群眾利益，而是維護人民群眾整體和長遠利益。在信訪案件中，當事人都是普通群眾，發生了利益對立，法律不可能不分是非同時保護這種對立的利益，只能依照社會主義原則制定保護其中一方的法律條文，尊重法律就是尊重人民群眾的根本利益。“尊重上訪人”就是尊重群眾，絕大多數群眾不會無理取鬧，這是相信群眾的表現，那種認為“信訪老戶都是神經病”的觀點，就是不相信群眾。“尊重上訪人”，切實解決上訪人的合理合法訴求就是“一切為了群眾”的具體落實。

　　“依法、依理、依感情相結合”的工作理念的樹立，是站在群眾立場上，從法、理、情三個方面替群眾著想。“司法救助、困難救助”兩個幫扶方法的提出，可謂想上訪群眾之所想，急上訪群眾之所急。沒有群眾觀點，怎么可能在處理信訪問題時，想到具體幫助群眾呢。尤其“司法救助”等于是幫助群眾打官司，而不是一味圍堵訪民。“各級領導親自上”為迅速徹底解決訪民訴求，避免多部門掣肘、推諉，造成上訪行為曠日持久、勞民傷財、激化矛盾提供了組織保障。

　　相信群眾，說來易做到難。一些陳年積案之所以長期解決不了，就是一些領導干部不相信群眾的結果，認為群眾不明真相，認為責任在群眾一方，認為群眾要價過高，認為群眾不懂法，認為群眾不講道理，認為群眾在無理取鬧，認為群眾認死理，等等。這些認識一經形成，很難再去認真聽取群眾的訴求，很難擺正為群眾分憂解難的心態，加之積案多、牽扯面廣、解決起來壓力大，動力不足和壓力太大使得很多本來可以及時徹底解決的案子積壓起來。李南沉多次強調：“要樹立‘愛民如傷’的情懷，對群眾反映的問題，要像對待自己身上的傷口一樣去呵護，把群眾當親人，要熱情接待，認真聽取群眾訴求，想方設法幫助他們解決問題，真正把來訪群眾當‘家人’，把群眾的來信當‘家書’，把群眾反映的問題當‘家事’，把群眾工作當‘家業’。”[4]殷都區提出的“三推定”原則、“三三制”辦案原則、“四解”辦法、“六到位”長效機制等都是相信群眾在信訪工作中的具體體現。

　　群眾如何依靠?多數領導干部遇到問題，首先想到的是錢從哪里出，派誰去處理。其次是對下面壓擔子，什么這個你負責，那個他負責，出了問題滿足于行政問責，就是不懂得如何依靠群眾去解決問題。信訪工作本身是群眾工作，如何讓群眾參與群眾工作，殷都區提出了許多富有啟發性的思路和做法：把群眾組織起來，依托“十大員”組織，建立八個方面的“十大員”群眾信訪工作隊伍，“十大員”參加村級例會，“十大員”參與收集社情民意，“十大員”參與信訪風險評估，“十大員”參與信訪聽證工作，“十大員”參與信訪事件代理，“十大員”參與疏導群眾情緒，“十大員”開展信訪法規宣傳和信訪扶貧解困，等等。實踐表明，這些辦法是新時期依靠群眾管理信訪工作行之有效的方法。

　　三、“321信訪工作法”

　　殷都區結合信訪工作實際，本著對信訪人和法律“雙尊重”的原則，創造性地實施了“三依二助一親自”的“321工作法”。“三依”就是“依法、依理、依情相結合”的辦案理念，“二助”就是司法救助和困難救助，“一親自”就是各級領導親自辦案。依靠這個方法，殷都區在短期內將一大批陳年積案徹底解決，從根本上扭轉了信訪工作的被動局面，實現了信訪工作的理性有序發展，為長效機制的建立創造了前提。

　　“依法、依理、依情相結合”理念，最根本的內涵就是對法律和群眾負責，真心實意維護群眾利益，設身處地解決群眾困難。長期以來，信訪量居高不下，尤其很多陳年積案久不化解，很大程度上就是因為不能從上訪人的角度換位思考，對上訪人的訴求，總是以缺乏法律政策依據為由，輕易就得出上訪人無理或根本無法解決的結論，對群眾不負責任，置上訪人的激烈反應于不顧，導致問題越積越多，越積越難。

　　針對這種思想狀況，殷都區在解決所有信訪問題，尤其是那些缺乏法律、政策依據的疑難問題時，堅持“三推定”原則：一是對上訪人做有理推定，哪怕有1%的道理，也要查清問題的前因后果，查清癥結所在，認真加以解決;二是對責任人做有責推定，哪怕有絲毫的責任，也要予以糾正，并向上訪人道歉，求得群眾滿意;三是對信訪問題做有解推定，哪怕有1%的可能性，也要付出100%的努力，不遺余力地將問題解決在基層。“三推定”原則，為深化應用“依法、依理、依情相結合”理念，有效化解大批歷史積案奠定了思想基礎。

　　按照“依法、依理、依情相結合”理念，殷都區對于一些陳年積案，打破常規地提出了“三三制”辦案原則，即“三不限、三重新、三找出”。不限原領導表態，重新聽取信訪老戶申訴，找出本人要求解決問題的底線;不限原調查結論，重新研究案情，找出過去處理結果與本人要求的差距;不限原處理意見，重新調查核實，找出解決問題的突破口。舊事新辦，組織有關人員對問題重新進行審查，并切實改變以往就事論事，單純依靠法律、政策手段解決問題的做法，依據事實，找到既合理又合情的切入點，使一大批棘手的信訪難題得到了最終解決。

　　“依法、依理、依情相結合”理念的靈魂，在于不拘于法理或情理，而是對癥下藥、靈活施治。殷都區解決每一個信訪問題，都采取“四解”的辦法，運用法、理、情相結合的方式，達到疏導思想、理順情緒、解決問題和化解矛盾的目的。一是思想上解扣。通過耐心聽取上訪人的傾訴，熱心了解其苦衷，誠心幫助其解決問題，給予其充分的理解和關心，在情感上取得上訪人的認同，切實用耐心換取他的安心，用熱心換取他的放心，用誠心換取他的信心，從而盡快解開其思想“死結”。二是法律上解惑。邀請法律工作人員，站在上訪人的角度，分析其訴求的合法性和解決渠道，消除其對法律的曲解或疑惑，維護其合法權益。三是生活上解困。對訴求合理且生活困難的上訪人，通過對其實施經濟救助、落實低保、安排就業、解決住房等不同形式的人性化幫扶救助，解決其基本生存條件和生活出路，進而從根子上促進其息訴罷訪。四是工作上解難。對生活過得去的上訪人，全面了解并幫助其解決生產或工作中的實際困難，做到仁至義盡，進而消除矛盾。

　　“二助”就是司法救助和困難救助。許多信訪事項往往是由于國家權力被國家機關的工作人員濫用，侵犯了公民的合法權益造成的。如果能夠得到切實妥善的處理，信訪制度無疑起到了權利救濟的作用。尤其是一些“信訪老戶”，長期在“連年上訪—生活拮據—情緒惡化”的怪圈中不能自拔，付出的成本越來越高，迫使其通過繼續上訪挽回損失。對其進行適當的幫扶和補償，大多都能息訴罷訪。但是，救助也必須堅持原則性，如果簡單拿錢買平安，極易形成“后遺癥”和產生新的不良影響。對此，殷都區設立了救助對象衡量標準：一是確實依據現有法律、政策無法解決;二是有一定道理;三是家庭確有困難、值得同情。專門安排250萬元救助基金，分別從司法救助、困難救助兩個渠道，對上訪人予以錢款、房屋等經濟安撫、救助，讓上訪人得到最大的實惠，促使他們息訴罷訪。截至2012年年底，共投入230余萬元，分別對58起案件的當事人進行了錢款、房屋等方面的救助，使這些陳年積案實現了案結事了、息訴息訪。

　　“一親自”就是各級領導親自辦案。許多信訪案件牽扯多個地區、部門和行業，基層工作人員往往受自身的閱歷、職權和協調能力所限，處理辦法不多，極易造成久拖難決、久辦不結，形成積案。要想使眾多的“骨頭案”、“釘子案”在短期內得到解決，各級主要領導親自上是關鍵。殷都區大批信訪事項在短期得到解決，措施之一就是全區臨時取消了雙休日、節假日，突擊辦案，所有縣、科級干部一律不準隨意外出，全部親自參與解決信訪難題。

　　“321信訪工作法”的實質就是：“黨委授權，政府出錢，大員上陣;打破常規，靈活處置，解決到位”。[5]可以說既是方法，又是理念，既簡明、又實用，是當前法制不健全條件下，做好基層群眾信訪工作最生動、群眾最易于接受的工作方法。

　　四、信訪工作“十大員”全程參與

　　殷都區將全區范圍內開展的“爭當十大員、為民促發展”活動，同信訪工作實際相結合，建立了8個方面共600余人的信訪工作“十大員”群眾隊伍，賦予 “十大員”名分，讓群眾能夠名正言順地、積極地去排查化解信訪矛盾，織就一張“縱向到底、橫向到邊”的“十大員”全程參與的群眾信訪工作網絡，形成了黨委政府的“千手千眼”，夯實了信訪工作群眾基礎。“十大員”全程參與解決疑難積案、預防新案和建立長效機制等。同“321信訪工作法”相結合，造就了殷都信訪工作“自下而上”和“自上而下”的雙向互動格局，形成了標本兼治，短期攻堅克難和長效預防的完美統一。

　　8個方面的信訪工作“十大員”包括：社情民意調查員、信訪風險評估員、信訪聽證評議員、矛盾糾紛調解員、群眾情緒疏導員、信訪法規宣傳員、信訪事項代理員、扶貧解困服務員。同城管工作四個方面“十大員”、低保發放一個方面“十大員”和計生一個方面的“十大員”相比，信訪工作“十大員”涉及面廣，表明信訪工作矛盾復雜的特點。信訪“十大員”種類只是比社區建設方面的少，后者已經發展到16個方面，這是由社區工作的綜合性決定的。

　　“十大員”參與信訪工作，首先必須授權。黨委和政府授權是掌控“十大員”活動的關鍵所在，也是“十大員”名正言順參與信訪工作的前提。殷都區授予信訪工作“十大員”六項權利帶有鮮明的信訪工作性質。知情權是在法律范圍內，有權通過一定方式，知悉、獲取信訪事項辦理的政策依據、進展程序、落實結果情況;有走訪群眾，傾聽群眾呼聲，了解社情民意的權利。參與權是協助信訪部門開展工作，參與黨的路線、方針、政策及法律法規宣傳落實的權利;依照法律規定，參與社會問題調解、社會矛盾化解等公共事務的權利。管理權是在信訪部門領導下，通過參加村(居)民議事機構，參與信訪工作管理和決策的權利;通過亮身份，進行社會問題調解、矛盾糾紛化解等事務的權利。監督權是對信訪部門的政策貫徹落實情況進行監督的權利;參加評議活動，發表評議意見，督促落實整改，要求在一定期限內給予答復的權利。發言權是對信訪部門的作風及其工作人員的工作態度、成效發表個人見解的權利;對社情民意發表意見和看法的權利。建議權是對信訪部門工作情況，提出批評建議、要求答復的權利;根據了解的群眾訴求，向信訪部門建言獻策，解決群眾生活困難的權利。

　　有權就有責。“十大員”參與信訪工作，必須明確分工和職責，否則就成為“一窩蜂”式的無序的不可操控的群眾運動。殷都區規定：社情民意調查員的主要工作是征求群眾意見，調查了解民意，暢通信息渠道，經常深入村(居)民生活中了解情況，掌握各類人群的思想動態、行為傾向，及時向信訪部門反映事關群眾切身利益和急需解決的問題，為領導決策當好參謀助手，切實做到“民有所呼，我有所應”。信訪風險評估員的主要工作是在法律范圍內，通過一定方式了解評估事項的情況;參加信訪風險評估會議，發表評估意見，按照黨的標準、法律的標準，科學公正地進行評估;向群眾解釋評估意見的政策依據，引導群眾理解和支持評估意見。信訪聽證評議員的主要工作是在法律范圍內，通過一定方式了解信訪事項的情況;參加信訪事項聽證會議，發表聽證評議意見;向群眾解釋聽證結論的政策依據，引導群眾理解和支持聽證結論。矛盾糾紛調解員的主要工作是開展矛盾糾紛排查調處，及時調處民間糾紛，對排查出的不穩定因素和思想傾向進行疏通引導，將矛盾糾紛化解在基層，對重大不穩定因素和思想傾向，及時向黨委政府反饋信息，預防重大突發性群體性事件發生。群眾情緒疏導員的主要工作是有針對性地對上訪群眾開展心理咨詢、心理疏導、說服教育、思想轉化等工作。信訪法規宣傳員的主要工作是做好法律法規和政策的宣傳和解釋，參加定期不定期的信訪法律法規宣傳活動，宣傳依法信訪的規定，以典型事例進行警示教育，增強群眾依法信訪的法律意識，形成規范有序反映問題的信訪秩序。信訪事項代理員的主要工作是引導群眾通過正常渠道依法信訪，做好群眾的思想穩定工作;記錄、整理、轉送信訪人提出的信訪事項;參與協調處理有關的代理信訪事項，督促有關部門對代理事項及時辦理并向有關部門提出工作意見和建議;必要時陪同赴上級部門咨詢政策，反映情況;及時轉達有關部門對信訪事件的處理意見;及時了解、上報轄區不穩定因素。扶貧解困服務員的主要工作是對生活困難的上訪群眾，定期不定期開展社會救助活動，主動為他們辦好事、做實事，及時幫助解決生活困難和實際問題，積極引導他們走發家致富路，退出漫漫上訪路。

　　為保障“十大員”全程參與信訪工作，還必須建立相應的制度。殷都區建立了社情民意收集制度、信訪風險評估制度、信訪聽證工作制度、矛盾糾紛調處制度、信訪事項代理制度、群眾情緒疏導制度、信訪法規宣傳制度和信訪扶貧解困制度等八項制度。有了制度，群眾參與就成為有序的運動，成為真正解決問題的行動。這些“十大員”全程參與制度是我國黨領導的人民代表大會制度下的參與制民主，它與人民代表大會代議制民主一起，共同構成了基層民主制度，是新形勢下我國基層民主制度的重大創新。

　　人民代表大會作為代議制機構，在行政集權政體下存在許多不足：第一，人民意志的集中主要是一次性地體現在人大代表選舉環節，如果人大代表的選舉以及選舉后人民代表的思想、言論和行為不能完全代表、或者完全不能代表人民意志時，國家機構的行為可能背離人民利益和意志，這在信訪工作中經?？梢钥吹健５诙?，單純的代議制容易陷于保護少數人的權利和利益的境地，尤其在行政集權體制下更是如此，候選人的確定、人大代表的專業化能力限制、代表權利的不能充分落實、賄賂等，都會造成代議制民主不能保護多數人的權益。第三，人大代表的人數有限、非專職化和能力限制，不可能在一切方面都能夠很好地代表人民利益和意志。第四，人大代表的代議權利源于選民的公民權，但是代表產生后，選民并沒有喪失公民權，而代議權利的行使只涉及公共事務之一部，不是全部。所以，一切代議制機關的代議權都不能同選民的公民權完全重合，前者總是小于后者，由后者派生而來。例如，有些上訪案件中上訪群眾的合理訴求沒有法律和政策依據，說明法律和政策的宏觀特點不可能顧及個體微觀訴求，這是單純代議制的缺陷。殷都區在“依法”之外，提出“依理、依情”，就是在信訪工作理念上實現了群眾參與制對代議制機構職能的補充，而“十大員”參與的八項制度不過是這個理念的具體化。

　　有了群眾參與制，可以矯正代議制民主的失靈。“十大員”的自愿報名保證了代議制機構一旦缺失、乏力、違背所代表的人民意志，立即表現為一大批群眾自動進入“十大員”隊伍以維護自己的權益。人民群眾對自身的利益和愿望十分清楚，相反，代表們往往不明真相。群眾也有時間、有力量、有辦法，更重要的是有動力維護自己的利益，他們雖非專職人員，但在維護自己權益方面個個比專職人員強百倍，將那些上訪老戶納入信訪“十大員”，何愁其動力和能耐之不足。“十大員”參與所維護的永遠是多數人的權利和利益，因為他們本身是多數，他們的參與是現代廣土眾民社會的直接民主制，具有代議制所不具有的優勢，群眾中孕育著無限的創造力，能夠解決個體微觀方面的各種訴求，這表現在“十大員”種類的不斷增加上。“十大員”也是選民，也享有公民權，與代議制下被代表的選民不同的是，“十大員”在選舉了人大代表后，不是讓公民權潛伏起來，單純由人大代表行使公民權派生給代表的部分權利，而是始終讓公民權真正活動起來，知情、參與、管理、監督、發言和建議，都是對代議權利的有力補充。實際上，與代議制相比，參與制才是更為根本的民主。

　　下面，我們將較為仔細地研究一番殷都區在信訪工作中的群眾參與制度。

　　社情民意收集制度的主體是“十大員”群眾。社情民意是指社會生活基本情況和人民群眾的意見愿望，及時聽取社情民意，解決熱點難點問題，才能反映群眾呼聲、解決群眾困難，所以這項制度是整個信訪工作的基礎和前提。對于代議制機構來講，我們聽到的經常性批評是“脫離實際，脫離群眾”，其實這是一切代議制的根本缺陷，因為代議者和被代議者如果不脫離，就無須代議制。但是，一旦將參與制引入，收集社情民意就不是什么了不起的難事。誰還不清楚自己呢，誰最了解的不是自己周圍的人呢!這項制度規定每個月“十大員”召集一次社情民意懇談會，掌握社會熱點，并向上級反映。制度規定“十大員”收集社情民意的方法有熱線電話、民意征集電子郵箱、走訪活動，其中社情民意調查員可以發揮更大作用。制度設計還規定社情民意辦結機制。群眾工作站對群眾反映的問題和困難要認真、及時解決，對不能解決的要及時上報。各部門對社情民意的處理高度重視，單位一把手為責任人，及時調處。一時解決不了的要做好解釋和溝通工作，使所收集社情民意有處理、有反饋。

　　信訪風險評估制度旨在從源頭上預防和解決信訪突出問題，帶有長效機制的特點。信訪風險評估的主體是黨政決策部門。重點范圍是土地征用、城建拆遷、重點項目建設、村鎮規劃、環境保護、社會保障、合作醫療、計劃生育、教育收費等涉及群眾利益的有關重大決策事項。按照“誰決策，誰評估，誰負責”的原則，區、鄉、街道(區直部門)、農村(社區)對自己職權范圍內的決策事項負責信訪評估。信訪評估組織就擬決策事項向社會或實施地區進行公告、公示，讓群眾知曉，在此基礎上廣泛征求群眾意見。臨時信訪評估組織舉行評估論證會，邀請人大代表、政協委員、信訪風險評估員、有關專家以及與決策有直接利益關系的各方群眾代表參加。臨時信訪評估組織要將評估論證會的結論意見反饋給群眾代表和相關部門，及時聽取修改意見，進一步整理完善評估意見。由臨時信訪評估組織在完善評估論證意見基礎上，向決策單位提交評估報告。關于評估成果應用，制度規定：絕大多數群眾贊成的擬決策事項，按照決策權限提交有關會議研究決策;多數群眾贊成的擬決策事項，同時又提出需要重視和妥善解決的實際問題，決策單位需對決策方案作進一步修改完善提交有關會議研究討論;雖然擬決策事項正確，但多數群眾暫不理解、不支持的，要加大宣傳力度，深入做好群眾工作，待取得群眾理解和支持后，方可進入決策程序;擬決策事項雖然符合群眾長遠利益但超過群眾目前實際承受能力的，決策單位暫緩作出決策;擬決策事項損害廣大群眾利益的，有關單位應堅決終止決策。群眾參與并不排斥代議制機構的作用，所謂參與，不是代替。這一點很重要，參與制的目的是矯正代議制的失靈，不是取消代議制。黨政決策部門的決策權也是源自公民權的，是必要的集中。在沒有參與制下，黨政決策部門充其量只有了解民情的民主作風，缺乏民主制度?，F在不同了，群眾監督不能不顧及群眾利益而拍腦袋決策、拍屁股走人了，否則，出現信訪風險，決策部門自擔。“誰決策、誰評估、誰負責”就是這個意思。信訪風險評估制度的主體是黨政決策部門，但這個主體是受群眾主體制約的。

　　信訪聽證工作制度是為了切實解決重大、復雜、疑難信訪事項，提高信訪事項辦理的公開、公平、公正性，保證和監督各級行政機關依法行使職權，保障信訪人合法權益而制定的。所謂信訪聽證，是指行政機關或相關職能部門在處理信訪事項過程中，以聽證會的形式，依據政策、法律、法規聽取參加人陳述、申辯、質證和進行評議的工作程序。重大、復雜、疑難信訪事項主要指：可能引發群體性事件等不良后果的重大信訪事項;時間跨度長、涉及范圍廣、政策界定不清、矛盾錯綜復雜的信訪事項;部門多且推諉扯皮、久拖不決，經處理，信訪人不停訪息訴的信訪事項。規定了信訪事項聽證堅持屬地管理、分級負責，誰主管誰負責的原則。聽證制度對聽證受理、聽證人員、聽證程序作了詳盡規定。27條規定，充滿著對信訪群眾的信任和關懷。如信訪人有權申請與聽證有利害關系的聽證主持人、評議人、記錄員及其他工作人員回避，信訪人不承擔聽證費用，信訪人可以邀請自己的親友參加聽證，聽證報告由受理機關立卷歸檔等。

　　矛盾糾紛調處制度建立的目的是為了把矛盾和糾紛化解在基層，把信訪問題解決在當地，確保小事不出村(社區)、單位，大事不出鄉、街道。該項制度確立了按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則，規定了矛盾糾紛排查化解工作網絡，要求各級各部門堅持經常性排查與集中排查相結合，充分發揮社情民意調查員、矛盾糾紛調解員作用，村(社區)每周排查一次，鄉、街道每半月排查一次，區每月排查一次，及時發現和掌握矛盾糾紛的苗頭隱患，重大活動與節慶日期間集中排查。對排查出的潛在矛盾和糾紛要逐件登記造冊，在認真研究基礎上，明確包案領導和解決期限，逐案登記建檔，跟蹤管理，確保問題妥善解決。對矛盾和糾紛從涉及面廣狹、激化程度、群體規模大小三個方面進行分類，規定不同的處理機制和化解方案。在矛盾糾紛處理中，充分發揮人民調解員調解、行政調解和司法調解作用，積極引導群眾通過行政復議、司法訴訟、仲裁等渠道化解矛盾糾紛。還對建立矛盾糾紛源頭防范化解制度作了規定。

　　信訪事項代理制度規定了信訪代理員及代理站的設置、明確了信訪代理員職責、規定了信訪代理范圍和代理程序。信訪人需要向信訪代理員提供有關材料，并與之簽訂《信訪事項代理授權委托書》，約定由信訪代理員代其向鄉、街道提出信訪事項，并承諾在此期間不再信訪，但可以跟訪。對于鄉、街道有權處理和無權處理的事項，規定了不同的解決機制。涉及群體利益的，上訪人可推舉最多不超過5人的代表跟訪。信訪代理事項按照《信訪條例》規定進行辦理、復查、復核，復核完畢，信訪事項代理結束。信訪人對復核意見不服，以同一事實和理由提出訴求的，信訪代理站和其他行政機關不再受理。

　　群體情緒疏導制度旨在對信訪人及時進行心理疏導，轉變信訪人心理失衡狀態，建立信訪心理疏導機制，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態，促進信訪人息訴罷訪。該制度規定了信訪心理疏導機制，在各鄉、街道群眾工作站設立群眾情緒疏導室，成立群眾情緒疏導小組，督促疏導工作。對群眾來訪進行分類疏導，對明理型、纏訴型、鬧訪型信訪人，提出了不同的心理疏導方式與內容。該制度還規定對群眾情緒疏導員進行業務培訓。

　　信訪法規宣傳制度意在提高群眾信訪的法制意識，引導群眾以理性方式反映問題，維護正常信訪秩序。制度規定了宣傳的主要內容是《信訪條例》、公民、法人和其他組織以及信訪工作人員、信訪人的權利和義務。舉示了宣傳應采取的多種形式，確定了每年5月為信訪條例宣傳月。對信訪工作宣傳員的職責進行了相應規定。

　　信訪扶貧解困制度是為了推進信訪突出問題的化解，徹底解決“骨頭案”、“釘子案”，幫助解決信訪人的實際困難，以達到息訴罷訪而建立的。制度規定了信訪扶貧解困的三原則：“一是確實窮盡法律、政策，仍無法解決;二是有一定道理;三是家庭確有困難、值得同情。”該制度對信訪扶貧解困適用范圍進行了規定，主要是難以劃分和落實責任主體，長期積累、久拖未決的信訪個案;訴求合理，但沒有明確規定或客觀條件不具備，一時難以解決的個案;跨單位、跨部門和人事分離、人戶分離、人事戶分離等涉及多個責任主體的信訪個案;訴求時間長，解決問題的客觀依據滅失，但信訪人確有實際困難;以及其他疑難個案。對信訪扶貧解困資金使用進行了規定，強調抓住“特殊”和“疑難”兩個要點。要求建立工作臺賬和工作檔案。規定了信訪扶貧解困員的職責。

　　信訪工作八項制度的創建，有如下特點：一是將黨政部門的責任同“十大員”的參與結合起來，代議制和參與制相得益彰。二是為“十大員”開展活動規定了發展空間和約束條件，將群眾運動制度化了。三是充分體現了群眾路線的各項要求，是對“依法、依理、依情”信訪工作理念的具體化。四是制度設計涵蓋了信訪工作全程。

　　信訪工作“十大員”有了授權、明確了職責，又有相應的制度保障，他們聰明才智的發揮就有了廣闊的舞臺。2010年以來，“十大員”共參與召開村級(社區)信訪例會1285次，解決與群眾利益密切相關的問題370余起，調處各類糾紛900余起，大量矛盾和糾紛化解在基層。

　　五、息訴罷訪和信訪工作“翻身仗”

　　殷都區各級政府和信訪部門干部與“十大員”群眾緊密結合，貫徹新機制新辦法，徹底解決各種信訪案件，促使信訪人紛紛息訴罷訪，根本扭轉了信訪工作被動局面，涌現出一批信訪工作先進集體和優秀信訪工作者。他們的事跡雖無籍可載，但有口皆碑。正是他們的創造性工作和出色成績，才換來了一個和諧殷都。

　　鐵西區辦事處針對郭家莊荊振河與荊長明20余年的鄰里建房糾紛案，首先結合村兩委干部，耐心做雙方思想工作，控制局面，防止事態擴大，向當事人表示有信心有能力合理解決問題，以取得雙方信任。之后，積極調動一切有利因素，查找原始依據，聯系法院詳細查閱案卷。情況查清后，協調同區法院及任家村委會反復到雙方當事人家中進行調解，通過法律講解和對比現實案例，讓其認識到僵持下去的利害關系。另一方面通過雙方當事人親朋好友，以情感化開導。工作人員的不懈努力和真誠終于打動當事人，雙方解除了由來已久的思想疙瘩，最終達成和解協議。荊長明為感謝辦事處，贈送了“二十年恩怨一朝解，為民解難促和諧”的錦旗。

　　相臺街道辦事處針對梅園莊村民王鳳珍信訪案件，舊事新辦，通過積極引導，首先對上訪人實施法律救助，免費為其聘請律師，陪同到法院起訴。經法院審理，原口糧地上的樹木作價2000元，已經賠償到位，但口糧地問題，法院不予受理。在此情況下，辦事處做細工作，大范圍大面積走訪當事人的朋友以及村里的老黨員、老干部、部分群眾，基本能夠證實王鳳珍反映的問題屬實，但因牽涉戶數多，全村共有80多戶，數占用王鳳珍承包地較多，且梅園莊沒有機動地可分配，調給其口糧地不現實。在這種情況下，辦事處從根源著手解決，考慮到王鳳珍及其家人身體不太好，收入大部分用于醫藥費，生活比較困難，經協商，辦事處對其實施困難救助5000元，并承諾口糧地的問題，待梅園莊村民小組城中村改造時與其余80戶一并考慮統一處理。王鳳珍對辦事處的處理結果表示滿意，終于息訴停訪。

　　2010年1月29日清早，梅園莊街道宏基公寓住戶敲鑼打鼓來到區群眾來訪接待大廳，送來了錦旗和表揚信，感謝政府及時為小區居民解決了冬季供暖問題。宏基公寓2006年開發建設，2009年4月建成并投入使用。整個小區120戶居民入住，后期配套設施沒有跟上。2009年遭遇罕見大雪和長時間低溫，可小區取暖設備安裝沒有到位。住戶們與開發商多次協調無果，天寒地凍，群眾怨聲載道，聯名信訪向政府求助。區委主要領導接到群眾反映后，高度重視，責成梅園辦和相關部門盡快解決取暖問題，不讓群眾受凍。辦事處和信訪局立即組成專門調查組，一戶一戶深入群眾了解情況。原來宏基公寓開發商賣房時承諾安裝地暖加壁掛爐，但因入住率不高，想拖過一個供暖期，住戶不同意，雙方互不讓步。住戶情緒比較激動，要求最快速度解決。街道辦事處急群眾所急，一方面克服開發商不在轄區，街道權力有限，涉及合同、物業等其他后續問題必須逐一協調等困難，積極爭取上級支持，區委書記專門批示，區委組織部長親自包案，區信訪局領導和街道人員加班加點，商量解決方案，多次和市住建局、市房管局聯系，通過他們與開發商進行協調。另一方面召集小區居民進行宣傳，打消居民“官商相護”的思想顧慮，讓住戶選出7名群眾代表為信訪工作“十大員”，參與監督整個協調過程，隨時提出意見建議。過程的公開取得了群眾信任，“十大員”主動做起那些情緒較大的住戶思想工作。從1月11日群眾反映問題到1月22日，11天時間里，經過多方努力，宏基公司和120戶居民簽訂了協議，無條件為所有住戶安裝壁掛爐取暖設備，一個月內安裝完畢。住戶代表薛師傅激動地說：“真沒有想到這么快能解決，今冬還能用到暖氣，政府這么替群眾著想，我這‘十大員’也會繼續當下去。”

　　北蒙街道辦事處通過發動群眾參與，在源頭預防信訪案件發生，通過因案施策綜合治理，提高積案難案處置效果，成功化解了多起信訪積案，實現了信訪工作赴市以上“零上訪、零影響”的全年目標。2010年5月22日，河北邯鄲市市民鄭建中帶家人到安陽殷都區旅游觀光，由于在游覽地隨手摘了一枚青杏，被管理員罰款100元。鄭建中對此不滿，向省、市有關部門寫信反映安陽市旅游環境差、工作人員態度不好的問題。北蒙街道黨工委書記劉小兵了解情況后，親自過問，對管理員進行批評教育，并要求其主動向該游客道歉。2010年9月6日，分管信訪工作的韓高遠主任，帶領信訪辦工作人員冒雨出現在邯鄲市政府門口，退還100元罰款，并表達了誠摯的歉意。一起由一枚青杏引發的旅游環境糾紛得到妥善化解。郭王度村“十大員”協會會長路金中、黨工委書記劉小兵個人出資請矛盾糾紛雙方吃飯，協調解決了李運平多年不能建房的信訪案件問題。前黃甫村“十大員”協會會長李成新，利用業余時間，有效協調工業園區占地問題。2010年，該街道成功調處11起信訪積案，全年化解矛盾糾紛50起，投入35萬元對上訪人進行司法救助、困難救助，對9起案件當事人進行幫扶。像雙塔牛杰、黃甫屯張百海、西司空村蘇雪華、杜小屯南水北調糾紛、黃甫屯五組糾紛信訪案件等均成功化解，陳年積案全部由劉小兵書記負責協調，取得了上訪人的真滿意，贏得了群眾的真認同。

　　趙開川2010年任花園社區書記。該社區常住人口6800多，人員混雜，群眾工作底子薄、基礎差、上訪事件頻發。趙開川上任伊始就亮出親情牌，向社區干部提出親情信訪口號，把群眾當家人、把群眾來信當家書、把群眾反映的問題當家事，把群眾工作當家業。大年三十晚上，他帶隊挨家挨戶到上訪群眾家拜年。居民李炳林向他說起了自家的官司。小女兒李紅艷2007年被車撞傷，在醫院昏迷一個月，康復后落下殘疾，至今文峰法院未下判決。趙開川立即向街道匯報了情況，然后趕赴文峰區法院了解審理情況，一問之下犯了難：李炳林索賠金額過高，并且在調解中因對具體法律條文的司法解釋和主審法官有不同理解，雙方鬧翻了，一直僵持不下，法院剛更換了主審法官。如何處理這起案件?趙開川上門做思想工作，反復勸李炳林不能因為不現實的天價賠償耽誤了女兒康復治療，也影響家人感情得不償失，又多次和李炳林、代理律師牛運增到法院調解。最終李炳林同意按法律辦事，案件順利判決。趙開川說，要把群眾來信的“信”放大為信任、信息、信心、信念。居民張傳文多次寫信到各部門，反映其女兒張圓圓5年前上小學時被老師毆打致精神殘疾。據查，案情不屬實，張傳文本人也承認寫信的目的是尋求救助?？紤]到張傳文家多人患病，生活困難，趙開川一面做思想教育工作，一面積極給予救濟幫扶。雪天送棉衣棉被，安排領導看望，社區送米面油，協調單位積極捐款，幫助張圓圓入院治療，還在創衛期間為張傳文安排活兒，張傳文感激不已，終于停止信訪。

　　2009年11月，楊哲到電廠路街道任黨工委書記，以“上為政府分憂，下為群眾解難”為己任，勇挑“天下第一難”的信訪重任。他把工作當學問來研究，愛“琢磨事”是他的特點。他琢磨如何整合信訪資源，大膽探索新時期街道信訪工作規律，加強信訪督辦，變上訪為下訪，領導包案，暢通信訪渠道，提高處置力度等問題，逐步形成了街道信訪工作新格局。楊哲琢磨過的事就去干，變上訪為下訪就是一個例子。電廠社區居民因違建房造成房屋拆遷引起糾紛，他們多次到社區反映情況希望盡早解決拆遷補貼問題，每到敏感時期和節假日，就結伴找信訪主管領導提出要求，并揚言如不盡快解決，就到區、市越級上訪。楊哲得知此事，決定變上訪為下訪，多次到信訪戶家里，關注生活、牽頭協調、細致勸導，真正把群眾當親人對待，金誠所致，最終促使上訪戶轉變了思想。楊哲工作中的滿腔熱情，親歷親為的負責態度，善待權力和善待群眾的自律品德，證明了殷都改革試驗能夠塑造出一個嶄新的人生。

　　依靠群眾路線的新理念、新方法，殷都區在短時間內打贏了一場信訪工作的“翻身仗”。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉訴信訪工作會議上，殷都區受到通報批評。半個月后，殷都區不但將中央政法委交辦的12起案件全部辦結，將省政法委巡視組交辦的98起案件辦結91起，辦結率92.8%;而且還將殷都區自身排查出的49起案件辦結46起，辦結率93.8%。在此期間，省政法委4次印發簡報推廣殷都做法。從全省通報批評到全省推廣殷都經驗，這個神奇的轉變，的確是個“翻身仗”。2010年以來，殷都區赴市以上信訪量大幅下降，未發生赴京非正常上訪，未發生赴京到省集體上訪，赴市以上個人上訪同比下降68%，信訪秩序進一步好轉，全區信訪工作進入良性有序態勢。在殷墟大遺址公園建設、花園莊整體搬遷、新107國道改線、沿線村莊拆遷征地等重大項目建設中，殷都區沒有發生一起大的群體性上訪事件。2011年，全區信訪工作“四無”鄉、街道達到50%，“四無”村、社區達到72%，被市委、市政府授予“信訪工作先進縣(市、區)”，被省委信訪領導小組評為信訪工作成效顯著區。2012年殷都區榮獲“全省信訪工作體制機制創新特別獎”，區委書記在全省信訪工作電視電話會議上做了典型發言。所有這些成績的取得，依靠的是群眾路線，打贏“翻身仗”是群眾路線的光輝勝利!

　　六、信訪工作長效機制的創建

　　為了鞏固“翻身仗”的成果，殷都區開始創建信訪工作長效機制，這個機制可以從兩個方面來概括：一是從信訪“十大員”群眾方面建立的信訪工作制度，一是從政府方面建立的信訪工作制度。對于前者我們已經介紹過“十大員”全程參與的八項工作制度，這里介紹后一方面。主要包括信訪工作領導責任制、信訪問責制、信訪評估制、“六到位”長效機制和每周“過堂”制。

　　《殷都區關于進一步明確信訪工作領導責任制的意見》正式確立了信訪工作領導責任制。《意見》對責任劃定、工作任務、具體要求和責任追究作出規定。區委常委對本部門和聯系鄉、街道的信訪工作負總責，承擔主要領導責任。政府副區長對分管部門和分管工作方面的信訪工作負總責，承擔主要領導責任;對聯系鄉、街道的信訪工作負次責，承擔重要領導責任。鄉、街道黨政班子成員，區直部門班子成員對分包村、社區和分管工作方面的信訪工作負總責，承擔主要領導責任?！兑庖姟愤€規定了信訪例會制度，領導干部“五包四親自”的包案制度，對結案率、群眾滿意率規定了具體要求。

　　《殷都區信訪問責實施辦法》確立了信訪問責制。《辦法》規定了“屬地管理，分級負責”和“誰主管，誰負責”的原則，明確了責任人。按照“誰惹事，追究誰”原則，實行責任倒查，嚴格追究當事人及主管領導的責任。分別規定了單位信訪工作責任和信訪工作責任人的責任形式。《辦法》規定以發生信訪量作為考核依據，量化計分，進行排隊，還對責任追究程序進行了規定。

　　《殷都區信訪評估實施細則》確定了信訪評估制?！秾嵤┘殑t》對確立信訪評估的意義、評估事項、評估組織、開展民意調查、舉行評估論證會、反饋評估結果、提交評估報告、評估成果應用、全程跟蹤查詢、制定信訪預案和嚴格責任追究作出詳細規定。評估重點范圍是土地征用、城建拆遷、重點項目建設、村鎮規劃、環境保護、機構改革、組織人事、社會保障、合作醫療、計劃生育、教育收費等涉及群眾利益的重大決策事項?！秾嵤┘殑t》規定了“誰決策，誰評估、誰負責”的評估主體原則。強調評估要走群眾路線。對于評估結果按照群眾贊成不贊成、答應不答應、滿意不滿意為標準分類處理。信訪預案制定以“發現得早、控制得了、解決得好”為目標。

　　殷都區對新發生的信訪問題建立了“六到位”的長效機制，切實堵住了產生信訪積案的源頭。一是訴訟程序引導到位。針對群眾反映的維權問題，統一制作復議、訴訟、仲裁程序告知通知書，引導上訪人按照法律程序進行訴訟，并對其提供司法援助，幫助其找律師梳理案情，建立起依法解決的信心，確保不欠“法律賬”。二是合理訴求解決到位。對政策有明確規定的，嚴格落實有關法規和政策，確保不欠“政策賬”。三是不合理訴求終結到位。對漫天要價的不合理訴求，先由基層拿出處理意見，報區里拿出復查意見，然后再報市里復核并終結信訪程序，切實避免重訪、越級訪的發生，確保不欠“程序賬”。四是過錯責任追究到位。對敷衍塞責、推諉扯皮、簡單粗暴或有失職、瀆職、違紀違法等行為，造成信訪案件和群體性事件的，堅決責任追究到位，確保不欠“責任賬”。五是困難對象幫扶到位。對上訪群眾訴求雖不合理，但生活確有困難、無依無靠的，尤其是“法度之外，情理之中”的信訪事件，采取政府救助、社會救濟、民間互助等手段，使他們的基本生活得到保障，確保不欠“感情賬”。六是違法行為處理到位。對已經作出法律終結決定，并簽訂息訴罷訪協議，且經過法制教育和批評勸導，當事人仍觸犯法律規定的，依法處理。

　　《每周“過堂”集中解決信訪問題制度》確立了每周“過堂”制。這是“四個每”工作法的制度化。殷都區對日常信訪工作建立了常態化管理機制，實行 “四個每”工作法，即每日訪情、每周“過堂”、每月排隊、每季獎懲。每日訪情，就是堅持信訪日報告制度，印發《每日訪情》，包括群眾反映的問題、接訪領導、責任單位、處理結果等內容，報區四大班子主要領導。區主要領導根據信訪情況，及時作出批示，明確責任人，限期解決問題。每周“過堂”，就是每周一，由區主要領導主持召開信訪會議，對上周出現的信訪問題一一“過堂”，親自過問。沒有及時處理的案件，召集相關領導和上訪人，親自聽，親自看，親自拍板。每月排隊，就是針對各鄉辦、局委的上訪量和解決信訪案件的情況，每月排隊。對排位靠后的，予以黃牌警告。每季獎懲，就是針對黨務、經濟、社會、信訪四項工作，每季度落實獎懲，內容包括記功、嘉獎、通報表彰、公開表揚和處分。通過“四個每”工作法，做好信訪工作，依靠群眾參與，“依法、依理、依感情”妥善解決群眾反映的問題，不斷提升群眾工作和信訪工作水平。每周“過堂”制度對“過堂”事件、地點、參加人員以及“過堂”研究內容和要求作出規定。

　　長效機制的建立不僅鞏固了信訪“翻身仗”成果，明確了治本之道，而且對新案出現起到了良好的預防作用。2011年10月安陽市發生沖擊市委大樓的嚴重群體性上訪事件，起因于汽車貿易公司高息融資，資金鏈斷裂，企業主攜款出逃造成集資戶巨額損失。殷都是全市參與集資最多的一個區，但卻沒有出現一起群體事件，充分證明殷都信訪長效機制驚人的預防效果。

　　七、干群一體的信訪工作基本經驗

　　群眾路線是整個殷都改革實踐的靈魂所在，但是應當看到，在將群眾路線引向不同領域時，由于工作性質和環境的差異，群眾路線的貫徹和落實帶有許多不同的特點，需要進行完全不同于其他領域的新創造。以信訪工作來說，貫徹群眾路線必須確立黨政干部的主導地位，殷都區是認真思慮過這個問題的。

　　盡管信訪事項的起因可以由一切社會矛盾引發，但信訪工作涉及的主要矛盾是黨政機構同群眾的關系，在涉法涉訴信訪案件中，還會牽涉獨立的司法機構和律師服務，在許多疑難信訪案件中，會牽涉跨地區、跨部門的復雜關系，這些信訪案件的最終解決，需要黨政主要領導協調，不確立黨政干部的主導地位，就不可能最終徹底解決問題。因此，在信訪工作中群眾發揮作用的空間就受到特定工作性質的限制，殷都區抓住了這個特點，在群眾路線貫徹時，制訂了群眾參與的理念和具體制度。在理念上，“依理、依感情”排在“依法”之后，而不是一上來就強調“依理、依感情”。在“二助”上，將“司法救助”擺在“困難救助”前面，也是這個道理。“法”和“司法”是代議制權力機關確立的，具有全國普遍性質，是必須執行的，黨和政府都必須依法治國。“一親自”是指主要領導干部親自抓信訪工作，所謂“六到位”機制、“三推定”原則、“三三制”辦案原則、每周“過堂”制度等都是以黨和政府為主導的，250萬元救助基金業只有政府才有能力承擔，這是信訪工作領域的特殊性決定的。很難想象，一個單純的“十大員”能夠獨立化解進京越級上訪案件，也很難解決一起大規模群體性信訪案件，更不要說是突發性的案件。

　　但這不等于說殷都區信訪工作“翻身仗”不是群眾路線的勝利，而只是黨政機構和信訪部門的功勞，只是“一把手”的功勞。絕對不能這樣看問題。那么，殷都信訪工作中的群眾路線究竟體現在哪里呢?

　　可以說表現在兩個方面：一是黨政機構和信訪部門在理念、制度和工作方法上體現了群眾路線的要求;二是廣泛動員和組織了“十大員”的參與。在這里，代議制機構和群眾參與制都體現出群眾工作路線。

　　黨政機構也好，信訪部門也罷，過去和現在從形式上看并沒有多大區別，區別發生在理念、制度和機制以及工作方法中是否貫徹了群眾路線。以理念來說，過去經常以“缺乏法律和政策依據”而將許多“合情合理”的信訪訴求擱置起來，形成陳年積案。殷都區成功化解的陳年積案多數不在“依法”上，因為的確無法可依。如郭家莊荊振河與荊長明建房糾紛案、梅園莊王鳳珍口糧地占用案，都是20多年積案，法律依據不足，“100元罰款”的青杏案也屬此類案件，但確屬合情合理的訴求，沒有“依理、依感情”的理念，就解決不了這類案件，而缺乏群眾路線的觀念就提不出“依理、依感情”新理念。 “二助”法、“六到位”機制、“三推定”原則、“三三制”辦案原則、每周“過堂”制度，都蘊含著豐富而生動的群眾觀念。以“三推定”來說，可以說在沒有任何調查的情況下，辦案人員首先從態度上就相信群眾，這是非常難能可貴的。什么叫人民政府，人民政府是群眾自家的政府，當然一遇到案子，首先向著自家人，如果像過去一樣，一聽到越級上訪案或群體案，立即斷定群眾“不明真相”，那就是不相信群眾，就是同群眾路線相背離的。群眾眼睛是雪亮的，對于侵犯他們利益的行為，怎么會“不明真相”呢，這豈不莫名其妙?“三推定”就是相信群眾，相信群眾眼睛是雪亮的。“二助”工作法實際上是以“司法救助”幫助群眾打官司，打不贏再通過“困難救助”去安撫群眾，在群眾心目中樹立了一個陪同苦主含辛奔波的鮮明的助手形象，這樣的黨政干部，群眾怎么能不歡迎呢!

　　在廣泛發動群眾參與方面，不僅對600余名信訪工作“十大員”授予六項權利，還根據需要和個人特長進行分工，明確各自職責，制定相應制度規范群眾參與秩序。“十大員”在社情民意收集、信訪風險評估、信訪聽證評議、矛盾糾紛調解、群眾情緒疏導、信訪法規宣傳、信訪事項代理和扶貧解困服務等方面開展了大量卓有成效的工作，奠定了信訪工作廣泛的群眾基礎。如果說淮海戰役的勝利是人民群眾用獨輪小車推出來的，那么殷都信訪工作“翻身仗”就是依靠“十大員”打贏的。

　　黨政干部和人民群眾不僅都發動起來了，而且還成功實現了相互結合，建立了結合機制。像《每日訪情》直通車，人大政協工作平臺、干部下訪，“四個每”工作法，主要領導“包案”制度，社情民意調查，信訪聽證會以及征求意見箱、座談會、熱線電話、電子信箱等都是有效的溝通機制。所以，群眾路線指引下的黨群一體和干群一體是殷都區信訪工作卓有成效的基本經驗，這個基本經驗是代議制機構與群眾參與制相結合在信訪工作中的具體運用。

　　這個基本經驗的意義在于：它克服了“文革”時期群眾運動脫離黨政機構，“踢開黨委鬧革命”、“砸爛公檢法”的無序群眾運動的破壞性，強調了群眾路線是黨的工作路線，而不是脫離黨的領導的路線。它也克服了脫離群眾的“恩賜型”和“圍堵型”兩種片面信訪工作模式，充分發動和組織群眾全程參與信訪工作。

　　在這個基本經驗下，依法辦事同帶著感情辦事相結合，攻堅克難與長效機制相結合，突擊治標與依靠“十大員”治本相結合，集中解決陳年積案與重點預防新案相結合，也都是重要的經驗。

      【注釋】：

　　[1] 殷都區委群工部、區信訪局：《殷都區用群眾工作統攬信訪工作成效顯著》(2011年3月11日)。

　　2 李南沉：《在與上級領導、專家、學者和媒體記者座談時的匯報》，2011年4月21日。

　　3 李南沉：《打贏“翻身仗”的啟示》，《人民信訪》2010年第7期。

　　4 中共殷都區委群眾工作部、區信訪局：《殷都區用群眾工作統攬信訪工作成效顯著》(2011年3月11日)。

　　5 李南沉：《堅持“321”工作法，妥善解決復雜疑難信訪案件》，《情況交流》2010年第14期。

 　鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載八）

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