楊思遠(yuǎn)：群眾路線在殷都（連載七）

　　第六章 創(chuàng)新計(jì)劃生育群眾自治機(jī)制

　　（編者按：中央民族大學(xué)“985工程”民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新基地，于2011年3月28日以“殷都實(shí)驗(yàn)”為題立項(xiàng)，對(duì)河南安陽市殷都區(qū)群眾路線的實(shí)踐探索進(jìn)行研究。這是左翼做的一個(gè)成功試驗(yàn)，該書是事后的理論總結(jié)。現(xiàn)在左翼要給社會(huì)提出具有建設(shè)性的實(shí)踐方案，從這個(gè)角度看，該書提供了一個(gè)樣板，因此具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本網(wǎng)站將連載該書內(nèi)容。歡迎各位網(wǎng)友的關(guān)注和評(píng)論。此篇為第七部分。）

　　計(jì)劃生育堪稱天下第一難事。殷都區(qū)吸取行政強(qiáng)制型計(jì)生工作模式的教訓(xùn)，在總結(jié)群眾參與計(jì)生工作早期探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過試點(diǎn)，創(chuàng)立了“兩推一落實(shí)”新機(jī)制，以誠信計(jì)生為核心，廣泛動(dòng)員和組織 “十大員”積極參與計(jì)生監(jiān)督和落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭多一人份優(yōu)惠待遇政策，創(chuàng)新了新形勢(shì)下計(jì)劃生育群眾自治機(jī)制。

　　一、行政推動(dòng)型計(jì)生工作模式

　　過去多少年來，殷都區(qū)計(jì)劃生育工作和全國一樣，采行行政強(qiáng)制型工作模式。雖說這種工作模式在計(jì)生工作初期有其必然性和必要性，使我國人口再生產(chǎn)類型在20世紀(jì)90年代中后期，實(shí)現(xiàn)了由高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變。但其弊端也十分顯著，甚至出現(xiàn)了“上吊遞根繩，吃藥不奪瓶”的現(xiàn)象，不僅遭到群眾特別是農(nóng)村群眾的消極抵制，也為國際社會(huì)所詬病。

　　我國傳統(tǒng)生育觀的形成，既有數(shù)千年來政府鼓勵(lì)生育政策的影響，也受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的長期塑造。多子多福，不僅符合當(dāng)時(shí)國家政治需要，也符合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)需要，是宏觀和微觀，政府和民眾，政治和經(jīng)濟(jì)完全一致的生育觀念。新中國成立后，傳統(tǒng)生育觀開始發(fā)生緩慢變化，但是，農(nóng)村改革重建的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，大大強(qiáng)化了傳統(tǒng)生育觀。農(nóng)民群眾生育意愿之所以和國家政策產(chǎn)生較大差距，不是單純的傳統(tǒng)生育觀念問題，而是以“兩家”(即土地家庭承包制和家庭保障制度)為基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)選擇。不過，今天農(nóng)民群眾傳統(tǒng)生育觀所遇到的問題是，微觀需要同宏觀需要相矛盾，群眾生育意愿同政府政策相矛盾，小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)需要同國家政治目標(biāo)的追求相矛盾。

　　在強(qiáng)政府、弱社會(huì)的歷史條件下，解決這個(gè)矛盾的手段自然是脫胎于統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制而來的行政強(qiáng)制型計(jì)生工作模式。在這種計(jì)生工作模式下，“強(qiáng)政府”并非全能政府，一些基層干部把群眾當(dāng)成管理對(duì)象，采用單一的、甚至是粗暴的行政管理手段，強(qiáng)迫一孩婦女上環(huán)、二孩婦女結(jié)扎等懲罰性措施;對(duì)違反政策的更有捆綁、拆房、奪糧、牽牲口、拿走飯鍋等暴力強(qiáng)制，較少考慮對(duì)育齡人口的權(quán)益保護(hù)、人格尊重和意愿理解，致使許多地方干群關(guān)系緊張、法治觀念缺失、公民權(quán)益被侵犯。過去殷都區(qū)的計(jì)劃生育實(shí)踐也暴露出政府的有限能力及政府意愿與公眾利益的沖突，計(jì)劃生育工作成就的背后是巨大的社會(huì)代價(jià)。

　　隨著低生育率階段的到來，這種行政強(qiáng)制型計(jì)生工作模式越來越不適應(yīng)變化了的歷史條件。脫胎于統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制下的行政強(qiáng)制型計(jì)生工作模式相對(duì)封閉的管理機(jī)制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)發(fā)展所形成的開放性格局不相適應(yīng);比較單一的行政調(diào)控和制約手段與經(jīng)濟(jì)、組織、就業(yè)、利益關(guān)系和分配形式的多樣化趨勢(shì)不相適應(yīng)，甚至在某種程度上成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的障礙;隨著政府機(jī)構(gòu)改革的深化，政府以有限的力量去監(jiān)督數(shù)量龐大的育齡人群，顯得力不從心;日益開放的發(fā)展趨勢(shì)，使我國強(qiáng)制執(zhí)法的計(jì)生工作模式中存在的侵犯人權(quán)現(xiàn)象一再遭到國際社會(huì)的批評(píng)和指責(zé)，甚至一度成為國際政治話柄。

　　更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)是：舊的管理機(jī)制與新的社會(huì)力量產(chǎn)生了矛盾。計(jì)劃生育的管理和服務(wù)對(duì)象是目前處于生育旺盛期的育齡人口，這一人口群體在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中長大，生育觀念、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和組織能力迅速轉(zhuǎn)變和提高，計(jì)劃生育、生殖健康的意愿和需求不斷增長。當(dāng)然，新的生育需求只是一種漸進(jìn)過程，對(duì)于自古就缺乏民主觀念的基層民眾來說，和政府強(qiáng)大的推力相比，公民參與途徑和公民意識(shí)嚴(yán)重不足，使得當(dāng)前民眾的自覺力量相對(duì)弱小，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的局面尚未根本改觀。但今天的育齡人口以各種獨(dú)特方式表達(dá)自己的需求，游動(dòng)于全國各大城市的超生游擊隊(duì)，同政府計(jì)生部門展開了一場(chǎng)長期而巨大的生育博弈。流動(dòng)性打破了行政強(qiáng)制型計(jì)生工作模式的靜止性，巨大利益驅(qū)動(dòng)沖擊了極為有限的計(jì)生獎(jiǎng)懲制度，使得傳統(tǒng)強(qiáng)制型計(jì)生工作模式變得百孔千瘡。

　　如果不對(duì)我國的傳統(tǒng)計(jì)劃生育管理機(jī)制進(jìn)行深刻變革，將直接損害可持續(xù)性增長戰(zhàn)略，也使我國在當(dāng)前國際環(huán)境中處于不利地位，甚至加劇某種合法性危機(jī)。嚴(yán)峻的形勢(shì)使得政府必須主動(dòng)，社會(huì)的力量也將為變革提供越來越多的直接或間接的推力。客觀地說，市場(chǎng)與社會(huì)的力量在計(jì)劃生育工作改革中的直接推動(dòng)作用是有限的，但通過分析計(jì)劃生育工作的發(fā)展趨勢(shì)，卻可以發(fā)現(xiàn)某些與治理理念明顯一致的特征。文明的計(jì)生工作路線有沒有?是什么?在哪里?成為全國計(jì)生工作者，也成為殷都在計(jì)生工作中貫徹群眾路線必須解決的時(shí)代課題。

　　二、依靠群眾參與計(jì)生工作的早期探索

　　區(qū)委書記李南沉和區(qū)委副書記、區(qū)長張建國，都曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事過多年計(jì)劃生育工作。張建國同志可以說參與了改革開放以來計(jì)劃生育工作的各個(gè)階段，從“株連制”到“打拉結(jié)合制”，再到殷都區(qū)探索推出“誠信計(jì)生”，他都十分清楚。這里，我們對(duì)李南沉早在1994年就開始探索依靠群眾參與計(jì)生工作的經(jīng)驗(yàn)，作一回顧。之所以這樣做，是因?yàn)槟菚r(shí)的探索對(duì)后來計(jì)生工作新理念的形成和誠信計(jì)生的提出，甚至對(duì)整個(gè)殷都貫徹群眾路線理念的形成都具有先導(dǎo)意義。

　　1994年李南沉從慈周寨鄉(xiāng)黨委書記調(diào)到滑縣縣政府當(dāng)計(jì)生委主任，負(fù)責(zé)縣計(jì)劃生育工作。當(dāng)時(shí)滑縣計(jì)生工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工作重點(diǎn)和難點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，即從大規(guī)模強(qiáng)制性解決征費(fèi)、雙女結(jié)扎、孕檢不到站、引產(chǎn)、尤其0胎計(jì)劃外懷孕的引產(chǎn)、對(duì)違背計(jì)劃生育和隱瞞計(jì)生對(duì)象的處理等難題，轉(zhuǎn)移到細(xì)致地做數(shù)字統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)管理工作、認(rèn)真地做證件發(fā)放和驗(yàn)證把關(guān)工作、周密地做臺(tái)賬制約工作、耐心地做宣傳發(fā)動(dòng)工作和人口教育等工作上來。簡單說就是從強(qiáng)制突擊到穩(wěn)定基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。為了推動(dòng)滑縣計(jì)劃生育工作重點(diǎn)和難點(diǎn)的順利轉(zhuǎn)移，1994年春他在總結(jié)慈周寨鄉(xiāng)計(jì)生工作成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，寫出一篇《對(duì)我縣計(jì)劃生育工作的分析和建議》的重要著作，首次提出了“發(fā)動(dòng)群眾，澄清底子”的群眾參與思想，孕育了后來殷都貫徹群眾路線的基本理念。

　　還是在慈周寨鄉(xiāng)工作期間，李南沉就在計(jì)劃生育工作中初步運(yùn)用了群眾參與的理念，形成了一套具體方法和步驟，依靠這個(gè)方法，慈周寨鄉(xiāng)計(jì)生工作走到了全縣的前列。當(dāng)他主持全縣計(jì)生工作時(shí)，過去行之有效的做法自然在全縣推廣開來。上任伊始他發(fā)現(xiàn)，滑縣的計(jì)生工作形勢(shì)和慈周寨鄉(xiāng)有很大差距，干部仍然在執(zhí)行大轟大嗡強(qiáng)制性粗暴工作方法。李南沉認(rèn)為，這種方法在計(jì)生工作初期是難免的，也有必要性，但它不能適應(yīng)計(jì)生工作重點(diǎn)和難點(diǎn)轉(zhuǎn)移的需要，需要進(jìn)行改革。

　　李南沉分析當(dāng)時(shí)滑縣計(jì)劃生育重點(diǎn)和難點(diǎn)“集中地反映在普遍的底子不清和執(zhí)行政策不公上”[1]，并且認(rèn)為這兩個(gè)方面實(shí)際是同一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面，底子不清才是當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)。之所以這樣說，是因?yàn)樵谇耙浑A段的四項(xiàng)手術(shù)和征費(fèi)實(shí)行強(qiáng)力推進(jìn)，出現(xiàn)重大突破之后，由于底子不清，不能健全一套經(jīng)常化、制度化的工作機(jī)制，必然還要以不斷的“打突擊”來維持計(jì)劃生育的局面，給全縣計(jì)劃生育工作上軌道、上水平造成不可逾越的障礙。滑縣1993年之所以受到黃牌警告，就是因?yàn)榫C合節(jié)育率和統(tǒng)計(jì)符合率沒有完成任務(wù)，而自然增長率大大低于目標(biāo)要求，這是因?yàn)榈鬃硬磺澹瑘?zhí)行政策不公的現(xiàn)象普遍存在，查假措施不可能有效，因此四項(xiàng)手術(shù)不徹底，綜合節(jié)育率上不去。由于底子不清，統(tǒng)計(jì)報(bào)表混亂，造成統(tǒng)計(jì)符合率低得可憐。他的結(jié)論是，“澄清底子成了我縣計(jì)劃生育工作進(jìn)一步向縱深發(fā)展的最大制約因素，是我們擺脫目前面臨的計(jì)劃生育工作困境所必需首先解決的問題，因此是我們工作的重點(diǎn)。”

　　對(duì)當(dāng)時(shí)澄清底子的工作，他做了實(shí)事求是的分析。“我們鄉(xiāng)村干部的思想方法普遍存在著一個(gè)‘怕’字，所以需要推行強(qiáng)制措施為主，突出一個(gè)‘敢’字，因此一直都在鼓勁、加油、升溫，甚至提出了一些過激口號(hào)，比如：該扎不扎，房屋拉塌;叫引不引，立即就捆;上吊不解繩，喝藥不奪瓶等，不一而足。從工作作風(fēng)上體現(xiàn)了‘狠’字、‘猛’字和‘粗’字，這樣雖然在雙女戶結(jié)扎、引流產(chǎn)，甚至一胎引產(chǎn)、征費(fèi)等方面實(shí)現(xiàn)了突破，但鄉(xiāng)村干部已習(xí)慣于做大轟大嗡、粗線條的工作，他們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中形成了一個(gè)固定觀念，認(rèn)為計(jì)劃生育就是強(qiáng)制。”[2]這種思想方法和工作方法，不能適應(yīng)新的工作階段的要求，為解決新的計(jì)劃生育問題帶來很大困難。隨著計(jì)劃生育工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，“軍人政權(quán)”要轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;文人政權(quán)”，“敢、狠、猛、粗”要讓位于全面、系統(tǒng)、周密，純粹的室外工作要逐漸轉(zhuǎn)移到越來越多的室內(nèi)工作。但當(dāng)時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量部署和工作格局，以及思想方法和工作方法同工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移恰恰相反，做重點(diǎn)工作的人員少、素質(zhì)差。

　　運(yùn)用矛盾分析方法，他對(duì)計(jì)劃生育中政府和群眾的矛盾作出了精彩論述：“計(jì)劃生育對(duì)象混跡于群眾的汪洋大海之中，采取靈活巧妙的‘游擊戰(zhàn)術(shù)’，把我們的‘正規(guī)軍’拖得筋疲力盡。如何才能使我們迅速擺脫這種困境呢?就是要適應(yīng)計(jì)劃生育工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的要求，改變思想方法和工作作風(fēng)，解決當(dāng)務(wù)之急——澄清底子。”[3]

　　人們?cè)诔吻宓鬃庸ぷ魃洗嬖谝环N簡單化的觀念。按簡單的邏輯推理，只要堅(jiān)持應(yīng)到站的育齡婦女按期孕檢就行了，問題的關(guān)鍵是怎樣才能將應(yīng)到站孕檢的所有育齡婦女全部掌握，這就需要澄清底子，怎樣澄清呢?育齡婦女占總?cè)丝?8%左右，作為執(zhí)政黨和強(qiáng)有力政府機(jī)關(guān)以及一大群干部，怎么連個(gè)人口數(shù)字就查不清呢?很多人說，關(guān)鍵是村干部不說真話，為此，簡單化的觀念開出了“不說真話就撤職”的辦法。

　　李南沉認(rèn)為，正是這個(gè)數(shù)字集中反映了計(jì)劃生育工作中的諸多矛盾，如果解決不好這些矛盾，就別想澄清它。他認(rèn)真研究了這些矛盾。他對(duì)村級(jí)干部群眾進(jìn)行分類。李南沉認(rèn)為，村干部不一定能掌握全部情況，就是說了真話，也不一定能澄清底子，因?yàn)橛泻芏噙`背計(jì)劃生育的對(duì)象在千方百計(jì)地對(duì)干部隱瞞情況。村干部不說真話有促使他不說真話的因素，不去掉這些因素，撤換干部無濟(jì)于事。這些因素有：不好意思打破情面不隱瞞;為保自身不被傷害，不敢不隱瞞;為了討好各種勢(shì)力而樂于隱瞞;隱瞞了對(duì)自身和被隱瞞者卻不會(huì)有什么危害，一方面是上級(jí)不易發(fā)覺，另一方面村干部對(duì)撤職看得并不重。由此可見，村干部群體中出現(xiàn)了三種思想層次：大多數(shù)不想隱瞞，但不得已而隱瞞;一部分是自己有短處，為護(hù)己短而不敢不隱瞞;一少部分干部故意隱瞞以討好人。

　　那么，怎么樣去掉促使鄉(xiāng)村干部不說真話的因素呢?李南沉的答案是：“這一切弊病只有一種靈丹妙藥，這種鑰匙能打開纏在村干部身上的種種鎖鏈，那就是——充分發(fā)動(dòng)群眾。”[4]說到發(fā)動(dòng)群眾，人們存在種種偏見。一是懾于“文革”群眾運(yùn)動(dòng)存在負(fù)面影響，人們心有余悸;二是長期在計(jì)劃生育工作中超常規(guī)使用強(qiáng)制手段，造成鄉(xiāng)村干部與群眾的對(duì)立;三是縣鄉(xiāng)干部長期脫離群眾，不懂得做群眾工作了。由于這些原因的存在，很多共產(chǎn)黨的干部失掉了群眾觀念，“相信群眾、依靠群眾、為了群眾、團(tuán)結(jié)群眾”停留在文件和口頭上，在具體工作中卻走到反面，脫離群眾、害怕群眾、對(duì)抗群眾、埋怨群眾等。

　　如何發(fā)動(dòng)群眾呢?他從分析群眾的思想狀況入手，尋找群眾中計(jì)劃生育工作能夠依靠的力量和反對(duì)的對(duì)象，為發(fā)動(dòng)群眾提供思想基礎(chǔ)。李南沉認(rèn)為，在計(jì)劃生育國策上，群眾形成了矛盾心理。一方面，絕大多數(shù)群眾對(duì)“土地迅減，十萬火急，應(yīng)阻止人口猛長”的國策是完全理解的，這個(gè)道理群眾是支持的，應(yīng)當(dāng)相信群眾，對(duì)群眾的認(rèn)識(shí)不要建立在他們不理解計(jì)劃生育國策上。另一方面群眾又形成了強(qiáng)烈的生育觀念，這是由社會(huì)存在決定的，我國農(nóng)村停留在手工勞動(dòng)基礎(chǔ)上，對(duì)人手、對(duì)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)感到十分必要;土地實(shí)行家庭承包后，按照中國傳統(tǒng)，家庭是以男子為中心建立的，因而產(chǎn)生對(duì)男孩的需要比集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)烈得多，土地家庭承包強(qiáng)化了生育意愿;家庭保障制度的客觀存在，使群眾生、老、病、死全靠家庭支撐，養(yǎng)兒防老、久病孝子等強(qiáng)化了對(duì)男孩的需要;加之封建宗法勢(shì)力在農(nóng)村的殘留，擴(kuò)大家庭成員才有力量保障自己不受侵害。

　　這兩個(gè)方面形成群眾矛盾心理，集中表現(xiàn)在“談起國策知重要，說起超生又必要”。解決這個(gè)矛盾的原則當(dāng)然是個(gè)人眼前利益服從國家長遠(yuǎn)發(fā)展利益，在這個(gè)大原則支配下制定和執(zhí)行的強(qiáng)制性規(guī)定面前，群眾矛盾心理變成“甭讓別人生，我生一個(gè)不要緊”，以及“我不能生，大家都別生”的公平主義思想。其中，“我生一個(gè)不要緊”的思想在少部分有條件的群眾那里轉(zhuǎn)變成想方設(shè)法超生(有權(quán)、有錢、有勢(shì)、有關(guān)系、逃跑、隱瞞、游擊都是條件)，而“我不能生，大家都別生”的思想則在沒有條件的群眾那里形成對(duì)生育不公平現(xiàn)象的深惡痛絕。

　　在對(duì)群眾思想分析基礎(chǔ)上，李南沉確定了計(jì)生中“能夠依靠的力量”和“反對(duì)的力量”。“能夠依靠的力量”包括：(1)那些以國策為重不以個(gè)人家庭利益為重的覺悟者，農(nóng)村知識(shí)分子、信賴共產(chǎn)黨、有樸素正義感的人、村干部，他們是計(jì)生骨干;(2)那些已經(jīng)超生并已受到徹底處罰的家庭，他們不希望別人超生，自己已超生的既得利益不容別人分享，另一方面對(duì)別人超生卻未受到處罰有討得公平的愿望;(3)那些生過一個(gè)計(jì)劃內(nèi)，有愿望也有可能(上環(huán)不等于結(jié)扎)再生育的人，是動(dòng)搖分子，在強(qiáng)制措施得力時(shí)，他們的心理是：“我不生，別人也不能生”，是可以依靠的力量，強(qiáng)制放松時(shí)，他們搞投機(jī)，搶生和偷生;(4)其他沒有計(jì)劃生育任務(wù)的人，他們可能袖手旁觀，一旦發(fā)動(dòng)，必然倒向國策一邊;(5)農(nóng)村中各種矛盾和私憤也可加以利用，是打開缺口的有效手段之一。“反對(duì)的力量”包括：(1)那些置國家民族的前途和命運(yùn)于不顧，嚴(yán)重個(gè)人主義，不理解國策，對(duì)計(jì)劃生育政策有敵對(duì)情緒的人，有些老年人構(gòu)成對(duì)青年的封建威迫;(2)那些在村中家族勢(shì)力大，能挾持村干部的人;(3)那些有錢的個(gè)體戶，買通村干部以求隱瞞超生者;(4)一些在外地工作，在家鄉(xiāng)能施加影響的人，部分村干部利用手中權(quán)力自己超生和包庇親朋超生的;(5)生過一胎的動(dòng)搖分子。[5]

　　在發(fā)動(dòng)群眾的時(shí)機(jī)問題上，他認(rèn)為要具備認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一、強(qiáng)制措施普遍采取因而《河南省計(jì)劃生育條例》嚴(yán)格得到執(zhí)行之后、有一個(gè)能負(fù)責(zé)的村班子三項(xiàng)條件，就可以發(fā)動(dòng)群眾。

　　發(fā)動(dòng)群眾中要遵循深度發(fā)動(dòng)、充分發(fā)動(dòng)的原則，不能簡單廣播一下、貼一下標(biāo)語、做幾次電視講話了事，要采取面對(duì)面、摸得著看得見的方法，把政策、規(guī)定、方法、措施、紀(jì)律、獎(jiǎng)懲以及進(jìn)展的日程、反映問題的途徑、解決問題的決心等教給群眾，做到家喻戶曉、人人皆知，毫無保留地把各種武器發(fā)到群眾手里，才能使群眾參加“戰(zhàn)斗”。群眾發(fā)動(dòng)之后，要將反映問題和檢舉揭發(fā)的渠道暢通，熱情接待、設(shè)立舉報(bào)、及時(shí)落實(shí)處理問題、反對(duì)打擊報(bào)復(fù)。在發(fā)動(dòng)策略上，要先黨內(nèi)后黨外，先干部后群眾，在對(duì)象群體中，要分開新婚、節(jié)育措施、生育胎次、年齡段等層次，便于群眾監(jiān)督。發(fā)動(dòng)群眾要嚴(yán)明工作程序、嚴(yán)格組織紀(jì)律，把宣傳教育貫穿始終，把發(fā)動(dòng)群眾作為澄清底子的一個(gè)主渠道。

　　發(fā)動(dòng)群眾、澄清底子的方法是：通過動(dòng)員，召開村干部會(huì)、黨員會(huì)和群眾大會(huì)，將準(zhǔn)備的文字材料用口頭和書面形式交給黨員和群眾;利用廣播、電視、宣傳車、標(biāo)語口號(hào)等輿論工具;將鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部及全體鄉(xiāng)干部職工及其直系親屬的計(jì)劃生育執(zhí)行情況制成表冊(cè)，在全鄉(xiāng)各村列榜公布，接受檢舉監(jiān)督;將各村支書、村長、會(huì)計(jì)三個(gè)主要干部本人及其直系親屬計(jì)劃生育執(zhí)行情況在各自所在村列榜公布，接受檢舉揭發(fā);將全村群眾執(zhí)行計(jì)劃生育情況分組列榜公布，互相監(jiān)督、檢舉;推行“十戶聯(lián)保制”，一保十戶的人口構(gòu)成，二保無計(jì)劃外出生，三保孕檢到站，把群眾發(fā)動(dòng)得更加深入，把底子澄清得更加具體和詳細(xì)，使責(zé)任更加分明。

　　通過發(fā)動(dòng)群眾，階段性的澄清底子工作就告一段落，其效果是：(1)對(duì)本村的計(jì)劃生育情況想說清而不敢說清的干部，敢于說清了。因?yàn)檎f清問題不會(huì)由村干部個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)了，而是由群眾的力量共同承擔(dān)來自對(duì)象的壓力。(2)自己有短處的干部先洗凈了自己，腰桿子挺起來了。不洗也不行，因此都下決心洗。(3)想以違背政策討好的干部，沒有活動(dòng)的市場(chǎng)了。這樣就從根本上消除了村干部說不清的因素。既幫助了干部，解脫了干部，也充分利用了干部。結(jié)果必然是：(1)村干部開始由與鄉(xiāng)里不一心變得一心起來，因?yàn)闆]有不一心的必要，也堵死了不一心的路。(2)干部和群眾的對(duì)立一下子成了干群一致，因?yàn)楦扇汗餐?ldquo;不公”現(xiàn)象。(3)隨之而來的是計(jì)劃生育各種對(duì)象將積極主動(dòng)地上站接受檢查和接受各種手術(shù)。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉報(bào)渠道暢通后，令人頭疼的越級(jí)上訪就會(huì)自消自滅。

　　在計(jì)劃生育工作這個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾體系中，最根本的矛盾就是底子不清與高標(biāo)準(zhǔn)要求之間的矛盾，正所謂“解決了主要矛盾，次要矛盾將迎刃而解了”。在澄清底子后，經(jīng)常性工作就可以開展起來，順利實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作重點(diǎn)和難點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。這些次要矛盾主要包括：“十戶聯(lián)保”和新立戶及時(shí)入保，加強(qiáng)證件的階段性整理和經(jīng)常性管理，維護(hù)經(jīng)常起作用的檢舉制度，隨機(jī)突擊抽查，經(jīng)常性的從村到鄉(xiāng)、縣的動(dòng)態(tài)數(shù)字管理，臺(tái)賬工作，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。只要這些工作做好了，四項(xiàng)手術(shù)將不費(fèi)吹灰之力，就會(huì)達(dá)到夢(mèng)寐以求的“一遍凈”和實(shí)現(xiàn)年底“上水平”的高要求。[6]

　　在發(fā)動(dòng)群眾參與計(jì)生工作的同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)不能忽視加強(qiáng)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育隊(duì)伍建設(shè)，就是說，將發(fā)動(dòng)群眾同加強(qiáng)政府作用有機(jī)結(jié)合起來。

　　在分析各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作情況時(shí)，他發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)都有壓力，但都各自為戰(zhàn)，各有重點(diǎn)，步調(diào)不一，抓法不一，進(jìn)度不一，非常混亂，縣里難以通盤指導(dǎo)。各自為戰(zhàn)的結(jié)果是造成很大的不平衡性，容易出現(xiàn)漏洞，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“火焰”不靠攏，難以形成“烈火”，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不是計(jì)生工作專家，工作標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。為結(jié)束各自為戰(zhàn)狀態(tài)，他主張將各鄉(xiāng)“所長”匯總、歸納、提煉、加工、反饋指導(dǎo)，對(duì)各鄉(xiāng)“所短”有針對(duì)性地進(jìn)行彌補(bǔ)和加強(qiáng)。他列出急需解決的三個(gè)方面問題：(1)要求各鄉(xiāng)單月孕檢必須到鄉(xiāng)所進(jìn)行，并限定日期;(2)統(tǒng)一證件辦理，包括身份證、結(jié)婚證、孕檢證，這是從根本抓起的一項(xiàng)工作;(3)在階段性澄清底子工作后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)劃生育隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一要求。

　　對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育隊(duì)伍建設(shè)，李南沉根據(jù)階段性澄清底子后，計(jì)劃生育經(jīng)常性工作的三個(gè)步驟需要，提出隊(duì)伍建設(shè)的三個(gè)組成部分。三個(gè)步驟：一是證件和數(shù)字的管理(軟件);二是技術(shù)和服務(wù);三是執(zhí)行和強(qiáng)制。根據(jù)計(jì)劃生育工作重點(diǎn)和難點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，他重新部署計(jì)生隊(duì)伍力量，建設(shè)三支既相對(duì)獨(dú)立又互為前提、相互制約、協(xié)調(diào)一致的隊(duì)伍：鄉(xiāng)計(jì)劃生育辦公室、鄉(xiāng)計(jì)劃生育執(zhí)行隊(duì)、鄉(xiāng)計(jì)劃生育宣技所。他規(guī)定了各支隊(duì)伍人數(shù)，明確了職責(zé)和分工，力圖實(shí)現(xiàn)制度化管理。

　　總結(jié)李南沉早期計(jì)生工作，不難發(fā)現(xiàn)這樣兩條基本經(jīng)驗(yàn)：一是相信群眾和大膽發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾力量的參與解決計(jì)生難題，實(shí)現(xiàn)計(jì)生工作重點(diǎn)和難點(diǎn)的順利轉(zhuǎn)移;二是將發(fā)動(dòng)群眾參與同發(fā)揮政府作用結(jié)合起來，越是發(fā)動(dòng)群眾，對(duì)政府機(jī)構(gòu)和干部的要求越高、越嚴(yán)格。當(dāng)然，早期發(fā)動(dòng)群眾參與沒有制度化，既沒有授權(quán)，也沒有明確群眾參與的職責(zé)和分工，沒有形成群眾組織，沒有群眾參與的制度建設(shè)。這些不足，在后來的殷都區(qū)貫徹群眾路線中得到彌補(bǔ)。

　　三、“兩推一落實(shí)”新機(jī)制

　　計(jì)劃生育涉及千家萬戶，群眾問題必須依靠群眾來解決。實(shí)際工作中，殷都區(qū)把過去的工作方法和現(xiàn)有的政策法規(guī)結(jié)合起來，相信群眾、依靠群眾，確立了“以群眾路線引領(lǐng)誠信計(jì)生”的總體思路，提出計(jì)劃生育群眾自治機(jī)制的革新。首先選擇前皇甫村作為試點(diǎn)，在北蒙街道辦事處配合下，殷都區(qū)人口和計(jì)劃生育基層群眾自治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，向試點(diǎn)村派出了工作組，蹲點(diǎn)指導(dǎo)，運(yùn)用解剖麻雀的方法，探索出了“兩推一落實(shí)”人口和計(jì)劃生育基層群眾自治工作新機(jī)制。即：以推行“誠信計(jì)生”為核心，以推行“十大員”群眾監(jiān)督為抓手，以落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭多一人份優(yōu)惠待遇政策為載體。

　　“誠信計(jì)生”建設(shè)是“兩推一落實(shí)”的核心，是全國計(jì)劃生育綜合改革倡導(dǎo)的方向，也是殷都區(qū)政治文明三大舉措的要求。殷都區(qū)按照群眾自愿的原則，充分體現(xiàn)“政府誠信、群眾守信、村民互信”和人民群眾當(dāng)家作主的主體地位，將誠信計(jì)生家庭創(chuàng)建、計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督、落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭多一份優(yōu)待政策，融入計(jì)劃生育群眾自治整體之中，激勵(lì)和引導(dǎo)群眾自愿參與計(jì)生工作，真正實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育基層群眾自治。在落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策的同時(shí)，為群眾建立誠信檔案，由鄉(xiāng)(辦)、村(社區(qū))、計(jì)生家庭分別作出誠信承諾，簽訂三方協(xié)議書。對(duì)于不按時(shí)參加康檢、政策外生育等違反政策的，按照群眾自治公約規(guī)定，落實(shí)懲處，退回已經(jīng)享受的各種計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)和集體福利。并將不誠信行為采集工作，與全區(qū)大誠信網(wǎng)絡(luò)資源共享，使不講誠信者到處碰壁，寸步難行。為促進(jìn)活動(dòng)扎實(shí)開展，殷都區(qū)每年開展一次誠信計(jì)生家庭評(píng)選活動(dòng)，頒發(fā)誠信計(jì)生家庭星級(jí)光榮牌，通過開展誠信建設(shè)活動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)以法律和誠信來約束干部權(quán)責(zé)和規(guī)范群眾行為的目的。

　　推行“十大員”群眾監(jiān)督是“兩推一落實(shí)”的群眾基礎(chǔ)，是真正實(shí)現(xiàn)人口和計(jì)劃生育基層群眾自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“依靠群眾參與”是殷都區(qū)開展一切工作的基礎(chǔ)、前提和抓手。事實(shí)證明，只有充分依靠群眾、相信群眾，讓群眾在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮主體作用，才能保證各項(xiàng)政策陽光落實(shí)，才能避免諸多人為矛盾和問題。殷都區(qū)的做法是，按照“十大員”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)有的“十大員”隊(duì)伍中，選聘威望高、能力強(qiáng)、能夠起到帶頭執(zhí)行計(jì)劃生育政策作用的人員，組建計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍。計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員作為群眾代表，在監(jiān)督村內(nèi)計(jì)劃生育政策落實(shí)中，享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、發(fā)言權(quán)和建議權(quán)“六項(xiàng)”權(quán)利，全程參與計(jì)劃生育監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作群眾自治。

　　落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭多一人份優(yōu)惠待遇政策，是“兩推一落實(shí)”的載體。實(shí)行計(jì)劃生育的家庭，少生了孩子，減少了勞動(dòng)力，減少了經(jīng)濟(jì)收入，家庭成員少，在農(nóng)村可能還會(huì)被歧視，在現(xiàn)實(shí)中計(jì)生家庭就成為社會(huì)的弱勢(shì)群體。落實(shí)計(jì)生優(yōu)惠政策是建立誠信政府、改善民生的需要。按照河南省和安陽市文件規(guī)定：“在農(nóng)村分配集體經(jīng)濟(jì)收入、集體福利和征地補(bǔ)償時(shí)，對(duì)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》家庭給予多分一人份優(yōu)待。”[7]這一規(guī)定是各級(jí)各部門對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭落實(shí)優(yōu)惠政策的一個(gè)工作目標(biāo)。根據(jù)這項(xiàng)政策，對(duì)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的家庭，同等條件優(yōu)先劃分宅基地;優(yōu)先提供技術(shù)服務(wù)幫助計(jì)劃生育家庭發(fā)展致富項(xiàng)目;在扶貧、救災(zāi)等方面給予優(yōu)待和照顧。計(jì)劃生育家庭除享受國家、省、市、區(qū)規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)政策外，享有以下本村獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策：(1)育齡婦女生育第一個(gè)孩子，產(chǎn)后3個(gè)月內(nèi)自覺落實(shí)長效措施(放環(huán))的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)10元;(2)符合政策生育第二個(gè)孩子，自覺落實(shí)絕育措施(即結(jié)扎)的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)50元;(3)對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育家庭的子女，考上重點(diǎn)高中的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)200元;考上全日制二本以上大學(xué)的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)500元;(4)已落實(shí)長效節(jié)育措施、意外懷孕后，自覺采取補(bǔ)救措施的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)30元;(5)按時(shí)參加生殖健康檢查的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)5元;(6)自領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》之日起，對(duì)獨(dú)生子女領(lǐng)證家庭多分一人份的集體福利獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待。農(nóng)村夫妻響應(yīng)國家實(shí)行計(jì)劃生育的號(hào)召，按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策生育或依法收養(yǎng)子女，只有一個(gè)子女，依法領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的家庭，夫妻雙方均為農(nóng)村戶口或界定為農(nóng)村居民，且有分配責(zé)任地和享有村集體福利資格的(離異或喪偶的按本人戶口性質(zhì)確認(rèn))，自領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》之日起，除按照規(guī)定享受國家、省、市、區(qū)各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策外，按照規(guī)定程序通過資格確認(rèn)的，可享受多一人份的集體福利優(yōu)惠待遇。殷都區(qū)是如何充分利用這個(gè)規(guī)定的呢?那就是結(jié)合實(shí)際，因地制宜，先落實(shí)多一人份的集體福利，這不僅僅是讓計(jì)生家庭得到實(shí)惠，更重要的是在落實(shí)政策過程中，通過“四議兩公開”工作法，將其納入計(jì)劃生育群眾自治公約，讓廣大群眾都能夠理解和接受，提高計(jì)生家庭的政治地位，這才是落實(shí)多一人份集體福利真正目的所在。因此在落實(shí)多一人份集體福利的時(shí)候，必須嚴(yán)格按照對(duì)象資格確認(rèn)、村級(jí)審核、公開公示、規(guī)范落實(shí)、接受監(jiān)督、鄉(xiāng)(辦)備案六個(gè)環(huán)節(jié)的程序認(rèn)真操作。建立計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策檔案和計(jì)劃生育“誠信計(jì)生家庭”檔案，村委會(huì)與計(jì)生家庭簽訂《計(jì)劃生育誠信守約承諾書》。

　　“兩推一落實(shí)”新機(jī)制，基本形成了“兩委干部負(fù)責(zé)，四議程序決策，群眾共同參與，利益導(dǎo)向推動(dòng)，誠信制度保障，大員公開監(jiān)督”的計(jì)劃生育工作格局，實(shí)現(xiàn)了計(jì)生家庭自覺遵守計(jì)劃生育政策，自愿簽訂誠信計(jì)生承諾書，“十大員”群眾自主參與計(jì)生工作監(jiān)督，違背政策自動(dòng)接受懲罰的真正意義上的基層群眾自治。這個(gè)新機(jī)制得到了河南省、安陽市人口計(jì)生委的充分肯定。殷都區(qū)人口計(jì)生委、前皇甫村在安陽市計(jì)劃生育基層群眾自治推進(jìn)會(huì)上作了典型發(fā)言，安陽市人口計(jì)生委主任祁榮在講話中唯一提到縣區(qū)經(jīng)驗(yàn)，就是殷都的“兩推一落實(shí)”新機(jī)制。此后又在殷都區(qū)三項(xiàng)活動(dòng)總結(jié)會(huì)議上給予高度評(píng)價(jià)和充分肯定：“近年來殷都區(qū)人口計(jì)生的許多工作，創(chuàng)出了特色，形成亮點(diǎn)，走在了全市的前列。在基層基礎(chǔ)工作方面，殷都區(qū)堅(jiān)持在基層群眾自治中著力創(chuàng)建和打造誠信計(jì)生，初步探索形成了‘兩推一落實(shí)’工作新機(jī)制，很有創(chuàng)新意義，很有典型意義。”[8]這個(gè)新機(jī)制的創(chuàng)建，從根本上實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃生育工作重心下移，夯實(shí)了基層工作基礎(chǔ)，提升了殷都區(qū)人口和計(jì)劃生育工作水平。2011年，殷都區(qū)被評(píng)為“省級(jí)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)區(qū)”。

　　四、誠信計(jì)生

　　“誠信計(jì)生”是計(jì)劃生育史上繼“株連制計(jì)生”和“打拉結(jié)合制計(jì)生”之后的新目標(biāo)和新階段，是“兩推一落實(shí)”新機(jī)制的核心。誠信計(jì)生就是通過制定計(jì)劃生育群眾自治公約，簽訂誠信計(jì)生合同，記錄計(jì)劃生育家庭不誠信行為，建立誠信計(jì)生家庭檔案，并配合相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法而建立的計(jì)劃生育行為自我約束機(jī)制。誠信計(jì)生建設(shè)的成功才真正實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃生育基層群眾自治。

　　改革開放以來，我國計(jì)劃生育史可劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是不文明階段，主要的計(jì)生約束機(jī)制是“株連制”。在這個(gè)階段，群眾生育愿望與國家政策存在較大差距，20世紀(jì)80年代末至90年代初政府采取強(qiáng)制手段控制人口，計(jì)劃生育工作實(shí)行“株連制”，一家違反生育政策，鄰居跟著遭殃。“上吊遞根繩，喝藥不奪瓶”就是這個(gè)階段出現(xiàn)的。雖然做法比較極端，但沒有這一時(shí)期暴風(fēng)雨式的工作方法，就沒有后來的計(jì)劃生育工作基礎(chǔ)。第二階段是過渡階段，主要的計(jì)生約束機(jī)制是“打拉結(jié)合制”。20世紀(jì)90年代末，國家頒布了《七不準(zhǔn)》條例，開始提倡依法、文明開展計(jì)劃生育工作，采取“一打一拉”的方法，通過建立利益導(dǎo)向機(jī)制，來推進(jìn)計(jì)劃生育工作。“打”就是對(duì)不主動(dòng)執(zhí)行計(jì)劃生育政策的群眾給予嚴(yán)懲，“拉”就是對(duì)主動(dòng)執(zhí)行計(jì)劃生育政策的群眾給予獎(jiǎng)勵(lì)。第三個(gè)階段我們認(rèn)為就是現(xiàn)在殷都區(qū)所倡導(dǎo)的“誠信計(jì)生”，引導(dǎo)群眾自覺遵守計(jì)劃生育政策。

　　殷都區(qū)所創(chuàng)立的誠信計(jì)生，包括政府誠信和個(gè)人誠信兩個(gè)方面。首先，政府表明誠信態(tài)度，出臺(tái)誠信政策，落實(shí)誠信措施，營造誠信環(huán)境;其次通過民主決策，制定群眾自治公約，形成村級(jí)計(jì)生管理“小憲法”，規(guī)范干部和群眾的生育行為。形成政府誠信、群眾守信、村民互信的新模式。

　　殷都區(qū)推行誠信計(jì)生的工作方法包括三個(gè)部分：構(gòu)建誠信計(jì)生模式;形成誠信計(jì)生建設(shè)基本程序;規(guī)范誠信計(jì)生建設(shè)的管理。

　　建立政府誠信、群眾守信、村(居)民互信的“雙向承諾，充分自愿，依法自治”的誠信計(jì)生模式。整個(gè)模式包括三方承諾、充分自愿、依法自治和誠信檔案四個(gè)部分。

　　三方承諾：鄉(xiāng)(街道)計(jì)生辦和村(社區(qū))向已婚育齡婦女承諾依法兌現(xiàn)實(shí)行計(jì)劃生育的相關(guān)權(quán)利，已婚育齡婦女承諾自覺遵守計(jì)劃生育政策，落實(shí)避孕節(jié)育措施，不違反誠信協(xié)議。

　　充分自愿：已婚育齡婦女在互信的前提下，自愿簽訂《計(jì)劃生育誠信守約合同書》，形成自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

　　依法自治：在法律法規(guī)范圍內(nèi)，每個(gè)成員自覺履行自治公約和《計(jì)劃生育誠信守約合同書》中規(guī)定的義務(wù)。誠信守約的計(jì)劃生育家庭優(yōu)先享受有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策。

　　誠信檔案：建立誠信計(jì)生家庭檔案，誠信檔案只記錄不誠信行為，凡是違背了法律、法規(guī)、政策和紀(jì)律的生育行為，全部記錄在案。對(duì)于誠信守約的，要進(jìn)行宣傳、鼓勵(lì)和表彰;對(duì)有不良記錄的，要進(jìn)行警告、批評(píng)教育，計(jì)生誠信檔案與殷都區(qū)整個(gè)誠信平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源共享，其目的是使計(jì)生不誠信行為對(duì)公民個(gè)人誠信發(fā)生影響，在就業(yè)、低保、救助等其他方面造成強(qiáng)大約束，使人不能不誠信。

　　誠信計(jì)生建設(shè)基本程序包括四個(gè)部分：管理體制、民主計(jì)生制度、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲和陽光計(jì)生。

　　管理體制是鄉(xiāng)(街道)指導(dǎo)，村(社區(qū))為主。鄉(xiāng)(街道)負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)計(jì)生管理員、小組長進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)誠信計(jì)生工作，建立兩委負(fù)總責(zé)，計(jì)生管理員具體抓指導(dǎo)的村級(jí)計(jì)生層級(jí)管理體制，使基層計(jì)生干部發(fā)揮誠信計(jì)生宣傳員和服務(wù)員的作用。

　　民主計(jì)生就是發(fā)揚(yáng)民主，建章立制。依靠群眾參與，召開村(社區(qū))會(huì)議或代表會(huì)議，宣傳創(chuàng)建誠信計(jì)生檔案制度的目的和意義，組織村(社區(qū))討論《計(jì)劃生育誠信守約合同書》、《計(jì)劃生育基層群眾自治公約》中不符合誠信計(jì)生要求的內(nèi)容，明確村(社區(qū))干部、群眾的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，使之成為共同遵守的行為規(guī)范。

　　兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲就是嚴(yán)格落實(shí)法律、法規(guī)規(guī)定和各級(jí)制定的獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、救助政策，各村(社區(qū))帶頭講誠信，兌現(xiàn)承諾，以政府的公信力推進(jìn)誠信計(jì)生工作。

　　陽光計(jì)生就是堅(jiān)持公開、公正，接受群眾監(jiān)督，這是實(shí)現(xiàn)誠信計(jì)生的前提。

　　規(guī)范誠信計(jì)生建設(shè)的管理，就是加強(qiáng)計(jì)劃生育誠信檔案管理規(guī)范化，明確各級(jí)管理權(quán)限和責(zé)任，規(guī)范不誠信信息采集主體、采集渠道、采集程序、審核程序、告知程序等工作機(jī)制，使整個(gè)計(jì)劃生育誠信建設(shè)管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化，保證計(jì)劃生育誠信建設(shè)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、準(zhǔn)確地運(yùn)行。

　　殷都區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)誠信計(jì)生建設(shè)，探索出了新形勢(shì)下人口和計(jì)劃生育基層群眾自治的有效工作機(jī)制，以人為本，穩(wěn)定了低生育水平，促進(jìn)了基層人口計(jì)生工作思路和方法的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的下移，將計(jì)劃生育的歷史順利推進(jìn)到“誠信計(jì)生”新階段。

　　五、計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員

　　依靠計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員參與計(jì)生工作，是殷都區(qū)推行計(jì)生工作基層群眾自治的創(chuàng)新之舉，其目的在于全力打造透明計(jì)生、民主計(jì)生、和諧計(jì)生與誠信計(jì)生工作新隊(duì)伍，提升計(jì)劃生育基層群眾自治工作水平。計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員是“十大員”之一種，但從來源上看，殷都計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員是按照計(jì)劃生育工作的特殊要求從其他“十大員”中挑選出來的。2010年殷都區(qū)出臺(tái)《關(guān)于建立計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍的意見》，將計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)制度化。

　　根據(jù)《意見》，計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員評(píng)選方法，按照殷都區(qū)“十大員”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)選程序進(jìn)行，在評(píng)選出的“十大員”中選任。其評(píng)選條件有五：(1)能夠堅(jiān)持原則，政治立場(chǎng)堅(jiān)定，關(guān)心人口計(jì)生事業(yè);(2)能夠模范執(zhí)行人口和計(jì)劃生育政策，具有一定的政策、法律水平及較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn);(3)具有一定社會(huì)活動(dòng)能力和群眾基礎(chǔ)，能夠客觀反映人民群眾對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的意見;(4)實(shí)事求是，公正廉潔，聯(lián)系群眾，深得人心;(5)身體健康，能堅(jiān)持正常工作。

　　我們知道，殷都區(qū)“十大員”是群眾自愿報(bào)名的，但各鄉(xiāng)辦和街道又需要評(píng)選，評(píng)選的標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)很低，在轄區(qū)居住，關(guān)注和關(guān)心、熱愛公共事務(wù)的人員，均可報(bào)名參加。就是說，如果群眾自己愿意出任“十大員”，那么能夠當(dāng)選是不成問題的。但是對(duì)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員來說，評(píng)選的標(biāo)準(zhǔn)就要高一些，因?yàn)槿丝诤陀?jì)生工作有較強(qiáng)的法律性、政策性、專業(yè)性和群眾性。不能堅(jiān)持原則，不能依法辦事，在群眾中威望不高，是很難做好工作的。這和衛(wèi)生秩序協(xié)管員可大不相同。殷都區(qū)在高度重視群眾參與的建設(shè)性、有序性之外，還極為重視群眾參與的有效性，不搞大呼隆的群眾運(yùn)動(dòng)。這是一條非常重要的經(jīng)驗(yàn)。早在革命戰(zhàn)爭年代，我們的部隊(duì)發(fā)動(dòng)群眾，也不搞大呼隆，需要支前，那就深入發(fā)動(dòng)、廣泛發(fā)動(dòng)群眾;如果僅需要給部隊(duì)當(dāng)向?qū)В徽沂煜ぢ非榈睦汐C戶、采藥人，這也是出于效果的考慮。

　　計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍評(píng)選出來后，要充分發(fā)揮作用，還必須解決授權(quán)、明確職責(zé)、工作內(nèi)容和能力培訓(xùn)四個(gè)問題。

　　殷都區(qū)人口與計(jì)劃生育委員會(huì)授權(quán)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員如下六項(xiàng)權(quán)利：

　　(1)知情權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)知曉村內(nèi)對(duì)各級(jí)人口計(jì)生政策落實(shí)情況，各項(xiàng)工作開展情況，涉及村(居)民切身利益，村(居)民普遍關(guān)注的人口計(jì)生政策、法規(guī)、辦事程序、育齡群眾實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利和義務(wù);有權(quán)知曉計(jì)劃生育期內(nèi)生育及四項(xiàng)手術(shù)落實(shí)情況，一孩、二孩生育證發(fā)放情況，計(jì)劃生育獎(jiǎng)扶、特扶和獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策落實(shí)情況，區(qū)、鄉(xiāng)(辦)兩級(jí)人口計(jì)生部門監(jiān)督舉報(bào)電話。

　　(2)參與權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)參與制定或修改《人口和計(jì)劃生育自治公約》及《村規(guī)民約》;有權(quán)參與村內(nèi)各項(xiàng)計(jì)劃生育優(yōu)先優(yōu)惠政策的制定，參與評(píng)議各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠對(duì)象資格確認(rèn);有權(quán)列席鄉(xiāng)村兩級(jí)人口計(jì)生工作會(huì)議;有權(quán)參與計(jì)劃生育宣傳活動(dòng)，宣傳國家人口和計(jì)劃生育方針、政策、法律、法規(guī)，傳播計(jì)劃生育、生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育等知識(shí);可協(xié)助村委會(huì)改進(jìn)工作，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

　　(3)管理權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)協(xié)助管理人口計(jì)劃生育各項(xiàng)事務(wù);有權(quán)參與管理重要的計(jì)劃生育服務(wù)事項(xiàng)，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠、救助等各項(xiàng)政策的落實(shí);有權(quán)引導(dǎo)群眾自覺落實(shí)避孕節(jié)育措施、接受計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo);有權(quán)參與管理違反法律法規(guī)生育子女的群眾，督促其依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　(4)監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)監(jiān)督計(jì)劃生育政務(wù)事務(wù)公開，工作職責(zé)、辦事依據(jù)、辦事程序、辦事結(jié)果等向社會(huì)公開情況;有權(quán)對(duì)計(jì)劃生育違法違紀(jì)行為檢舉、報(bào)告，監(jiān)督信件、電話、網(wǎng)絡(luò)、短信等多種形式有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí);有權(quán)監(jiān)督計(jì)劃生育依法行政，計(jì)劃生育節(jié)育措施落實(shí)，孕情跟蹤服務(wù)開展情況和群眾 “兩非”行為;有權(quán)監(jiān)督計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動(dòng)開展情況，計(jì)劃生育合同履行情況，各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)情況，人口和計(jì)劃生育“一票否決”的執(zhí)行情況。

　　(5)發(fā)言權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)對(duì)人口計(jì)生工作人員工作作風(fēng)、工作態(tài)度、成效發(fā)表意見;有權(quán)代表群眾進(jìn)行客觀、公正的評(píng)議，直接反映群眾的意見和呼聲，直接反映計(jì)生工作中存在的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，達(dá)到發(fā)展好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好人民群眾根本利益的目標(biāo)。

　　(6)建議權(quán)。監(jiān)督員有權(quán)對(duì)人口計(jì)生系統(tǒng)工作情況提出意見和建議，根據(jù)群眾訴求，向上級(jí)人口計(jì)生部門建言獻(xiàn)策，發(fā)表個(gè)人見解;監(jiān)督員有權(quán)通過建立的“讓群眾說話，促干群溝通，為群眾辦事”的工作溝通機(jī)制，利用手機(jī)互通平臺(tái)，通過電話信息及時(shí)反映群眾所急、所想、所求的問題;有權(quán)對(duì)迅速解決計(jì)生工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題提出合理化建議。

　　根據(jù)《意見》規(guī)定，計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)主要有:(1)對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行反映、檢舉;(2)監(jiān)督本村黨員干部執(zhí)行國家人口和計(jì)劃生育方針政策、法律法規(guī)情況，監(jiān)督本村計(jì)劃生育管理員開展人口和計(jì)劃生育各項(xiàng)工作;(3)參與計(jì)劃生育各項(xiàng)活動(dòng)，及時(shí)向村(社區(qū))支部或村(居)委會(huì)報(bào)告監(jiān)督情況;(4)了解基層計(jì)劃生育各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策落實(shí)情況，并及時(shí)提出相關(guān)工作意見和建議;(5)反映人民群眾對(duì)人口計(jì)生系統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)及所屬單位和工作人員的批評(píng)、意見和要求。

　　計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員工作的主要內(nèi)容：一是在修訂村規(guī)民約及計(jì)生群眾自治活動(dòng)中負(fù)責(zé)收集群眾意見;二是負(fù)責(zé)監(jiān)督村兩委按公約規(guī)定履行職責(zé);三是負(fù)責(zé)監(jiān)督和采集不誠信行為;四是監(jiān)督多一人份集體福利按規(guī)定發(fā)放。

　　具體來說，在申報(bào)二孩生育證的過程中，計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員參與對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的評(píng)審工作。在開展計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助、特別扶助、一次性獎(jiǎng)勵(lì)、一次性救助、獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)政策對(duì)象摸底、資格確認(rèn)、評(píng)議、上報(bào)、發(fā)放等環(huán)節(jié)中，監(jiān)督員參與對(duì)獎(jiǎng)優(yōu)對(duì)象資格進(jìn)行評(píng)審，提出評(píng)審意見，并在評(píng)審意見上簽字。全程監(jiān)督各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、救助資金的落實(shí)。在開展“四術(shù)”對(duì)象的術(shù)后慰問工作時(shí)，監(jiān)督員協(xié)同計(jì)劃生育工作人員開展慰問活動(dòng)。協(xié)助計(jì)生管理員向持生育證育齡婦女贈(zèng)送孕期免費(fèi)保健卡，向產(chǎn)婦送育兒知識(shí)和避孕方法知情選擇資料，向術(shù)后育齡婦女送生殖健康教育處方、避孕藥具、連心卡等工作，并監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。在獨(dú)生子女病殘兒申報(bào)過程中，監(jiān)督員發(fā)揮監(jiān)督作用。對(duì)違反人口和計(jì)劃生育政策的對(duì)象，監(jiān)督對(duì)其執(zhí)行行政征收和行政處罰。參與轄區(qū)流動(dòng)人口清理清查，對(duì)發(fā)現(xiàn)漏管、漏檔信息及時(shí)上報(bào)。參與對(duì)政策內(nèi)孕情跟蹤訪視對(duì)象和政策外孕情監(jiān)控對(duì)象的監(jiān)督，根據(jù)情況反映信息。對(duì)落實(shí)長效節(jié)育措施人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)應(yīng)采取補(bǔ)救措施人員進(jìn)行動(dòng)員和監(jiān)督。全程參與制定人口和計(jì)劃生育宣傳教育工作規(guī)劃，協(xié)助開展全民性人口和計(jì)劃生育宣傳教育活動(dòng)及計(jì)生政策知識(shí)宣傳品發(fā)放。監(jiān)督村級(jí)計(jì)劃生育各項(xiàng)制度的落實(shí)情況，對(duì)落實(shí)過程中存在的問題，可及時(shí)提出合理化建議。可以參與基層群眾自治公約起草、修訂、審議、表決，監(jiān)督自制公約的執(zhí)行和落實(shí)。協(xié)助排查計(jì)劃生育工作中的不穩(wěn)定因素，及時(shí)反映信息。

　　為了發(fā)揮計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員的作用，要求區(qū)、鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)在各項(xiàng)計(jì)劃生育事務(wù)開始時(shí)，通過各種有效溝通渠道提前通知計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員。鄉(xiāng)(街道)不定期地走訪社會(huì)監(jiān)督員，定期組織社會(huì)監(jiān)督員召開座談會(huì)，及時(shí)收集監(jiān)督員掌握的群眾信息，做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作，更好地促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督員發(fā)揮作用。同時(shí)，對(duì)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員實(shí)行“三公開”：工作情況定期公開，個(gè)人信息、聯(lián)系電話公開，監(jiān)督情況及處理結(jié)果公開。“十大員”下為群眾辦事，上為黨政分憂，因此黨政部門十分重視培育“十大員”在群眾中的威信，及時(shí)公開監(jiān)督事項(xiàng)的處理結(jié)果，正是出于這個(gè)考慮。如果“十大員”反映的問題不了了之，這個(gè)機(jī)制很快就會(huì)報(bào)廢。

　　為了進(jìn)一步提高基層計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的工作能力，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，2011年3月殷都區(qū)人口計(jì)生委黨組還專門對(duì)全區(qū)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員進(jìn)行全面的人口計(jì)生業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為此制定了培訓(xùn)實(shí)施方案。培訓(xùn)內(nèi)容以人口計(jì)生基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)和基本方法為重點(diǎn)，包括計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員的主要職責(zé)、權(quán)利及參與計(jì)生工作的方法和內(nèi)容等。培訓(xùn)目的在于增強(qiáng)“十大員”群眾參與計(jì)生工作的積極性和責(zé)任感，確保依靠社會(huì)力量的有效參與，推動(dòng)計(jì)生工作再上新水平。培訓(xùn)方式由區(qū)人口計(jì)生委領(lǐng)導(dǎo)班子成員分頭對(duì)所聯(lián)系鄉(xiāng)(街道)進(jìn)行督查，并參與培訓(xùn)，各鄉(xiāng)(街道)主管計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)親自主講，以鄉(xiāng)(街道)為單位組織培訓(xùn)。

　　六、人口計(jì)劃生育管理服務(wù)三級(jí)工作機(jī)制

　　計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員人數(shù)眾多，參與監(jiān)督的計(jì)生工作覆蓋全程，每日都會(huì)反映大量計(jì)生工作信息，這些信息能否得到及時(shí)正確處理，是“兩推一落實(shí)”新機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。三級(jí)工作機(jī)制的建立，旨在健全網(wǎng)絡(luò)組織，暢通溝通渠道，明確區(qū)、鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)計(jì)生系統(tǒng)工作職責(zé)，保障計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員有效行使六項(xiàng)權(quán)利，建立起計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員的群眾參與同計(jì)劃生育管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的有機(jī)結(jié)合。

　　2011年，殷都區(qū)制定了《關(guān)于建立計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員參與人口計(jì)劃生育管理服務(wù)三級(jí)工作機(jī)制的辦法》(以下簡稱《辦法》)，確立了三級(jí)工作機(jī)制。這一機(jī)制的主要內(nèi)容包括建立聯(lián)絡(luò)組織、暢通溝通渠道和明確區(qū)、鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)計(jì)生工作職責(zé)。

　　關(guān)于建立聯(lián)絡(luò)組織，《辦法》規(guī)定以村(社區(qū))為單位成立計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員梯形聯(lián)絡(luò)組織，在村(社區(qū))報(bào)名參加的計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員中選出威信較高、能力較強(qiáng)的人員擔(dān)任本村(社區(qū))的聯(lián)絡(luò)組長，再將本村(社區(qū))計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員分為若干小組，明確若干名聯(lián)絡(luò)小組長，自上而下逐步形成村(社區(qū))為單位的梯形服務(wù)組織，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)。

　　在暢通溝通渠道方面，《辦法》規(guī)定以村(社區(qū))為單位，利用廣播、公告、信息平臺(tái)等形式建立起村(社區(qū))與計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員的溝通渠道，做到各種信息及時(shí)便捷傳遞。注重發(fā)揮聯(lián)絡(luò)組組長及小組長的組織聯(lián)絡(luò)作用，做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作。鄉(xiāng)(街道)計(jì)生部門要建立與所轄村(社區(qū))的計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員的溝通渠道。區(qū)人口計(jì)生委通過12356陽光計(jì)生熱線、信息平臺(tái)等形式，建立起與廣大計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員的溝通渠道，保證反映計(jì)劃生育社情民意的渠道暢通。

　　《辦法》明確了區(qū)、鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)計(jì)生工作的不同職責(zé)。

　　村(社區(qū))工作職責(zé)是：廣泛動(dòng)員，通過多種渠道宣傳村(社區(qū))監(jiān)督員的六項(xiàng)權(quán)利，使廣大群眾自覺、自愿爭當(dāng)計(jì)生監(jiān)督員;對(duì)報(bào)名參加的計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍建立檔案;按照《關(guān)于落實(shí)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員全面參與人口計(jì)生管理工作的相關(guān)規(guī)定》的要求，認(rèn)真組織計(jì)生監(jiān)督員參與計(jì)劃生育經(jīng)常性工作;廣泛搜集意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)關(guān)于監(jiān)督員參與計(jì)劃生育工作情況存在的問題及建議，整理并上報(bào);組織做好人口計(jì)生《每日民情》收集和上報(bào)工作;對(duì)計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員參與計(jì)劃生育工作的監(jiān)督情況、活動(dòng)情況、參與為群眾解決問題數(shù)量及質(zhì)量等記入監(jiān)督員工作日志，并以此為依據(jù)客觀公正地向上級(jí)推薦優(yōu)秀候選人;按區(qū)、鄉(xiāng)(街道)兩級(jí)要求，做好“十大員”其他工作。

　　鄉(xiāng)(街道)工作職責(zé)是：對(duì)村(社區(qū))監(jiān)督員定期開展形式多樣的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高監(jiān)督員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì);監(jiān)督、指導(dǎo)村(社區(qū))按照《關(guān)于落實(shí)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員全面參與人口計(jì)生管理工作的相關(guān)規(guī)定》，落實(shí)好計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員參與計(jì)劃生育服務(wù)管理的日常工作，在政策制定、計(jì)劃生育信訪聽證等方面，廣泛征求計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員的意見;擬定并落實(shí)本鄉(xiāng)(街道)對(duì)計(jì)生監(jiān)督員評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)辦法;每日對(duì)村(社區(qū))上報(bào)的《每日民情》進(jìn)行收集整理，并以紙質(zhì)或電子版的形式上報(bào)區(qū)人口計(jì)生委;鄉(xiāng)(街道)每季度召開一次計(jì)生監(jiān)督員經(jīng)驗(yàn)座談會(huì)，根據(jù)村(社區(qū))推出優(yōu)秀監(jiān)督員候選名單，評(píng)選出優(yōu)秀監(jiān)督員，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì);按要求做好“十大員”其他工作。

　　區(qū)工作職責(zé)是：指導(dǎo)鄉(xiāng)(街道)落實(shí)《關(guān)于落實(shí)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員全面參與人口計(jì)生管理工作的相關(guān)規(guī)定》，并搜集反饋意見，不斷完善此項(xiàng)工作;深入調(diào)研基層計(jì)生監(jiān)督員工作情況，挖掘典型、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推廣;按照《關(guān)于落實(shí)計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員全面參與人口計(jì)生管理工作的相關(guān)規(guī)定》，在政策制定等方面，廣泛征求計(jì)生監(jiān)督員的意見并接受監(jiān)督;按權(quán)限辦理人口計(jì)生《每日民情》中的意見和建議，并做好反饋和上報(bào)工作;為強(qiáng)化骨干帶動(dòng)作用，按照“村推薦、鄉(xiāng)評(píng)獎(jiǎng)、區(qū)表彰”的要求，評(píng)選出優(yōu)秀計(jì)生社會(huì)監(jiān)督員，年終按比例進(jìn)行表彰，給予精神及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　七、殷都計(jì)劃生育群眾自治基本經(jīng)驗(yàn)

　　“兩推一落實(shí)”是殷都計(jì)劃生育群眾自治的基本經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)涵主要包括誠信計(jì)生、“十大員”參與和落實(shí)多一人份優(yōu)惠待遇。如果我們從政府和群眾關(guān)系來看，這一基本經(jīng)驗(yàn)確立了以“十大員”為主體，計(jì)生工作部門為配合，實(shí)現(xiàn)群眾自治的基本格局;如果從人民群眾內(nèi)部關(guān)系來看，則從“株連制”關(guān)系轉(zhuǎn)變成相互信任關(guān)系。

　　在考察殷都區(qū)信訪工作時(shí)，我們?cè)吹剑旁L工作的基本經(jīng)驗(yàn)是以政府部門為主導(dǎo)的，“十大員”群眾參與只能起到配合作用。之所以如此，是由于信訪案件的最終解決涉及跨地區(qū)跨部門的協(xié)調(diào)，涉及獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)和律師服務(wù)，需要雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，不仰賴黨政部門是不可思議的。相比之下，計(jì)劃生育主要涉及已婚家庭，擴(kuò)大一點(diǎn)也就是整個(gè)家族的事情。由于工作性質(zhì)不一樣，殷都區(qū)注意區(qū)分了群眾參與的深度和廣度。依靠群眾參與是一句簡單的話，但實(shí)行起來卻須臾離不開創(chuàng)造。

　　計(jì)劃生育工作和信訪工作均號(hào)稱“天下第一難事”，殷都區(qū)信訪工作“十大員”有8種之多，而參與計(jì)劃生育工作的“十大員”只有1種，就是計(jì)劃生育社會(huì)監(jiān)督員。這個(gè)區(qū)別源自信訪案件處理起來十分復(fù)雜，而計(jì)劃生育工作牽涉面較窄。正是如此，計(jì)劃生育可以群眾為主體實(shí)現(xiàn)基層群眾自治，而信訪工作則必須以政府為主導(dǎo)，群眾廣泛參與才能實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。官民矛盾的解決在不同領(lǐng)域有著不同的形式，盡管如此，在計(jì)劃生育工作中仍然離不開政府部門的引導(dǎo)和推動(dòng)，尤其從行政強(qiáng)制計(jì)生工作模式向群眾自治模式轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，更是離不開政府部門的作用。

　　從群眾內(nèi)部關(guān)系來看，“株連制”和“打拉結(jié)合制”都是利用群眾內(nèi)部矛盾對(duì)立來推進(jìn)計(jì)劃生育工作，“誠信計(jì)生”則是建立在基層群眾相互信任基礎(chǔ)上。計(jì)劃生育“小憲法”，即《人口和計(jì)劃生育自治公約》的制定，計(jì)劃生育家庭誠信合同的簽訂，都根本轉(zhuǎn)變了行政主導(dǎo)計(jì)生工作模式的群眾基礎(chǔ)，這是計(jì)生工作重心能夠成功下移的關(guān)鍵所在。

　　即使在今天，群眾的生育意愿同國家的人口政策仍然存在較大差距，殷都區(qū)何以能夠?qū)崿F(xiàn)從不文明的計(jì)生工作模式向文明的計(jì)生工作模式轉(zhuǎn)變，根本原因仍然是堅(jiān)持了相信群眾和依靠群眾的路線。低生育水平是國家人口政策的需要，而國家如果真正能夠反映人民的利益，人民群眾沒有理由在總體上拒斥這個(gè)政策，這就是相信群眾得出的結(jié)論。問題在于，過去的工作模式和工作方法，不是強(qiáng)化了國家利益和人民利益的一致性，而是弱化了這種一致性，在政府部門同超生游擊隊(duì)的博弈中，雙方利益均受損。殷都區(qū)所探索出來的新機(jī)制和新辦法，則實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，以至于“天下最難的事”，竟然可以交給群眾自治解決。

　　由此我們可以得出結(jié)論，政府主導(dǎo)同群眾參與的結(jié)合有不同的形式，有政府占主導(dǎo)地位的行政模式，有群眾為主體的自治模式，還有二者不同程度的結(jié)合模式。群眾參與度是衡量參與深度的指標(biāo)，參與度越高，群眾自治成分越大，反之政府干預(yù)成分越大。計(jì)劃生育工作“十大員”雖然只有1種，但群眾參與度較高。令人感興趣的是，如何正確規(guī)定群眾參與度，是做好群眾工作的關(guān)鍵所在。影響群眾參與度的因素包括：部門工作性質(zhì)、公共事務(wù)復(fù)雜程度、解決問題的條件、對(duì)問題的駕馭能力等。殷都區(qū)的實(shí)踐表明，區(qū)委發(fā)出的群眾路線一般號(hào)召，只有同各個(gè)具體工作部門藝術(shù)性地結(jié)合起來，找到合適的群眾參與度才能取得實(shí)際效果，而殷都計(jì)生部門的創(chuàng)造性實(shí)踐證明，他們確實(shí)掌握了這門群眾工作藝術(shù)。群眾參與度指標(biāo)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革亦具有重要參考價(jià)值，群眾參與度越高的領(lǐng)域，自治程度高，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和公務(wù)員配備就可減少;反之則要增加。

      【注釋】：

　　1]李南沉：《對(duì)我縣計(jì)劃生育工作的分析和建議——為實(shí)現(xiàn)縣委、縣政府今年計(jì)劃生育工作的總體部署而擬》，第3頁，1994年4月10日打印稿。本節(jié)內(nèi)容主要源于該文。

　　2 同上，第4頁。

　　3同上，第5—6頁。

　　4 同上，第8頁。

　　5 同上，第13—15頁。

　　6 同上，第22—23頁。

　　7 轉(zhuǎn)引自侯山松：《在全區(qū)人口和計(jì)劃生育基層群眾自治工作推進(jìn)會(huì)議上的講話》，2011年。

　　8 參見侯山松：《在全區(qū)人口和計(jì)劃生育基層群眾自治工作推進(jìn)會(huì)議上的講話》(2011年)。

　　鏈接：楊思遠(yuǎn)：群眾路線在殷都（連載六）

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