2007年4月7日上午，于建嶸又一次走進了東莊，這個在中國版圖上目前不同于一般意義的村莊。
于建嶸已經(jīng)說不清自己來東莊多少次了。作為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任，為評估新《信訪條例》實施近兩年來的績效，他和課題組成員從2006年12月起，便將“家”搬到了這個因聚居上訪者而“著名”的村莊，住進了村里一個只有4平方米的小屋。從此，于建嶸和上訪群眾吃住在一起。碰到有人問他是做什么工作的，于建嶸自己就說“我是上訪的”。
4個月后，通過對560名上訪者進行訪談和問卷，兩份調(diào)查報告寫了出來。調(diào)查結(jié)果讓于建嶸和課題組成員多少有些失望。調(diào)查報告顯示的情況表明：新《信訪條例》實施近兩年來，一些地方政府壓制上訪群眾，甚至變象打擊報復的現(xiàn)象依然存在，信訪形勢不容樂觀。
獨特的“上訪文化” 顯現(xiàn)“上訪村”
東莊位于北京永定門地區(qū)，這里緊鄰北京南站，交通便捷，“中共中央辦公廳和國務院辦公廳人民來訪接待室”、“全國人大常委會辦公廳人民來訪接待室”以及“最高人民法院人民來訪接待室”都聚集在這方圓幾百米的地方。因此，這里成了進京上訪者聚居的首選之地。
年過古稀的上訪者商學珍就住在東莊，而且一住就是3年多。
3年前，已經(jīng)從山東省濟南市再生物資公司退休的商學珍因一起感情糾紛被打傷。直到現(xiàn)在，商學珍還是一直犯頭疼，大小便失禁，并伴有遺精現(xiàn)象。他到公安局報案后，公安機關(guān)經(jīng)過法醫(yī)鑒定，認為構(gòu)成輕微傷，屬于治安案件，不構(gòu)成刑事犯罪。但是又多收了他60元鑒定費。為此，商學珍懷疑公安機關(guān)弄虛作假，隨后他向公安機關(guān)索取法醫(yī)鑒定結(jié)論書又遭到拒絕。拿不到法醫(yī)鑒定結(jié)論，他到法院起訴又被拒之門外。無奈之下，他踏上了漫漫上訪路。
和商學珍一樣住在東莊的上訪者眾多。社科院的調(diào)查報告數(shù)字顯示，“上訪村”平時大約有2000名訪民，而“兩會”或國家重大政治活動前后，人數(shù)會增至萬 人。這個龐大的上訪群體在上訪村形成了一種獨特的“上訪文化”。
在“上訪村”，訪民的生活條件十分惡劣。由于長期上訪，他們沒有絲毫收入，只得以乞討和撿拾垃圾為生。露天居住的訪民舉目皆是。在“上訪村”路邊的小攤上，國家頒布的各種法規(guī)應有盡有，大到《憲法》、《信訪條例》、《拆遷法》，小到各地頒布的法規(guī)、規(guī)章，不一而足。小攤上最引人注目的東西是以上訪者的上訪經(jīng)歷為藍本而改編成的《上訪歌》。有一位訪民還當著記者的面用家鄉(xiāng)的沂蒙小調(diào)唱起了《上訪歌》，唱到傷心處，聲淚俱下，很具有感染力。
社科院的調(diào)查報告認為，進京上訪人員長期聚集在一起，會出現(xiàn)許多意想不到的問題。比如，上訪人員的相互影響，對各自的案件傳遞一些錯誤信息，造成各種傳言流行，在這里容易形成自發(fā)組織上訪的“集體行動”。
近六成群眾“告御狀”為給地方政府施壓
2005年5月1日，新《信訪條例》正式實施。“把問題解決在基層”的原則曾短暫緩解了上京信訪的形勢。此后，各地紛紛開展“變上訪為下訪”及“大接訪”的活動，以圖消除進京上訪。
然而，社科院的調(diào)查顯示，許多上訪者是由于對答復不滿意或者對地方領(lǐng)導人不信任，再次進京上訪。記者在采訪中了解到，一些訪民已經(jīng)把“上訪村”作為一個社區(qū)組織，他們堅信只要能引起中央領(lǐng)導重視，自己的問題一定就能夠解決。
社科院的調(diào)查也表明，超過60%的訪民希望通過進京上訪引起中央領(lǐng)導的重視，問題可以直接解決。而且也確實有訪民因上訪得到中央領(lǐng)導的重視而解決了問題。
2004年底，農(nóng)民張麗反映她家的一個臨時房屋被拆遷，但是她沒有得到任何補償。在上告這個問題的時候，為了增加分量，順便把村干部、鄉(xiāng)干部在退耕還林補償款等方面的問題，也抖出來了。因為她所在縣在國家信訪局外面有人截訪，所以通過在京打工老鄉(xiāng)的幫助下把狀紙遞進去了。結(jié)果，引起了國家信訪局有關(guān)領(lǐng)導的重視。該縣信訪辦立刻責成她所在的鄉(xiāng)政府解決，但前提是不要再來北京告狀了，并給了她200 元錢，讓她回家。回去后，賠償問題圓滿解決。
在調(diào)查中，課題組同時發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)訪民也知道通過上訪直接解決問題的可能性不大。他們上訪的主要目的是催促辦理。超過半數(shù)的訪民希望得到中央的批文。60.71%的上訪者進京上訪的目的主要是把問題反映到中央來，讓中央知道情況。還有 59.77%的訪民表示，到北京上訪的目的是給地方政府施加壓力。
于建嶸告訴記者，由于在基層上訪過程中受到了不公正的待遇，一些上訪者的信訪訴求已經(jīng)發(fā)生改變。在他們看來，他們在信訪過程中所形成的問題要比最初他們要解決的問題嚴重得多。此前要反映的問題解決與不解決已經(jīng)變得無關(guān)緊要。
58歲的黃進安原來是一個包工頭。1999年6月，他承包了河南省駐馬店市豫劇團住宅樓工程。然而，工程完工后，60萬元的工程款對方分文未付。為此，雙方不惜對簿公堂。黃進安最終勝訴。官司打贏了，法院卻不執(zhí)行，黃進安還是拿不到一分錢。無法面對300多名民工討要工資的目光，黃進安開始背井離鄉(xiāng)到北京上訪。
8年過去了，黃進安的案件成了一個“懸案”。然而，他給記者的材料中，更多是反映他在上訪過程中的不公待遇。在和記者的訪談中，他反復叮囑記者：“我的案子不重要，我們上訪群眾的真實生活你一定要反映反映。”
處理信訪過程中 也有腐敗現(xiàn)象
新《信訪條例》問世前，社科院曾經(jīng)對信訪現(xiàn)狀做過一次調(diào)查。報告顯示，少數(shù)地方政府使用暴力等手段攔截上訪人進入上級黨政機關(guān)已是公開的事情。
這一嚴重問題引起了中央政府的重視。為此，新《信訪條例》將保護信訪人的權(quán)利確定為信訪工作的重要原則。新《信訪條例》實施后，一個最明顯的變化是，國家信訪局的信訪大廳及周邊都出現(xiàn)了保安站崗，不允許地方接訪人員再攔截上訪者。
然而，在許多地方，上訪量一直是上級政府及政府部門對下級考核的重要指標。如果上訪量高，特別是越級上訪和集體上訪的多，地方政府領(lǐng)導就會被追究責任。一位基層接訪干部說：“集體訪、個人訪達到了多少起，上面就批評，甚至換位子，摘帽子。”
社科院的調(diào)查報告顯示，在“截訪”這條路被堵死的情況下，為了避免增加基層的上訪記錄，向上級信訪機關(guān)接待部門有關(guān)人員送禮拉關(guān)系應運而生。
中部地區(qū)某縣一位接訪人員說：“請客送禮，登記了可以消掉；不請客送禮，一旦上級信訪部門登記上就沒有辦法補救了，或者說補救的難度就更大了。所以，信訪接待人員不得不想辦法與上級信訪部門的人員拉關(guān)系，請客送禮。河南某地黨委下達正式文件也稱，“銷賬是無奈之舉，是最后一招，也是最直接的花錢買穩(wěn)定。”
《信訪法》，化解信訪 困境的現(xiàn)實出路？
《信訪條例》出臺后，信訪群眾對其寄予厚望。社科院的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有多達81.26%的訪民學習過《信訪條例》。然而，新《信訪條例》實施近兩年后，只有18.8%的信訪群眾認為應當加強信訪部門的權(quán)力，大多上訪群眾認為現(xiàn)行信訪制度應當徹底改革。有36.65%的訪民認為應撤銷各級信訪部門；還有41.73%的訪民認為應當由人大代表來負責接訪，并協(xié)助處理問題。
其實，上訪群眾提出的徹底改革現(xiàn)行信訪制度早在兩年前學術(shù)界就有過激烈的爭論，但新《信訪條例》的修改最終采取了“擱置爭議，規(guī)范為主”的原則。
社科院的調(diào)查報告認為，改革現(xiàn)行信訪制度在上訪人群中同樣產(chǎn)生爭議表明，目前信訪制度改革傳遞給社會的信息較為混亂，需要對信訪改革的方向加強研究和宣傳。就目前的情況來看，要進一步把信訪的救濟的功能分離出來。
于建嶸負責的課題組的方案是，將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人民代表大會。
于建嶸認為，信訪制度的功能，本質(zhì)上應該是一種法律監(jiān)督和行政監(jiān)督，而法律監(jiān)督和行政監(jiān)督正是人大機構(gòu)的主要和基本的職能之一。信訪的發(fā)生，主要是政府機關(guān)和司法機關(guān)執(zhí)行法律中發(fā)生了問題，讓執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)自身進行監(jiān)督，很難產(chǎn)生良好的監(jiān)督效果，讓人大實行“異體監(jiān)督”，是人大對一府兩院所進行的法律監(jiān)督和行政監(jiān)督的組成部分，是人大的基本職能之一。
民革中央調(diào)研部研究員蔡永飛贊同于建嶸的建議。但是他同時提出，必須先制定一部《信訪法》，對信訪工作的性質(zhì)、定位、作用、機構(gòu)設置、機構(gòu)職能及運作程序等作出具體明確的規(guī)定。
蔡永飛認為，現(xiàn)有國務院的《信訪條例》只適用于行政機關(guān)，范圍狹窄，法律效力也比較低。而規(guī)范和調(diào)整信訪活動應當是體現(xiàn)和實現(xiàn)國家根本政治制度、保護和規(guī)范公民基本權(quán)利的規(guī)范，應當是憲法性規(guī)范，必須由全國人大進行立法。
蔡永飛大膽建議，在全國人大建立對全國人大常委會負責的“全國人大信訪監(jiān)察委員會”，這個委員會在全國人大機關(guān)中不設辦事機構(gòu)、不直接接待來訪，而把各省、自治區(qū)、直轄市的信訪局隸屬于這個委員會，作為辦事機構(gòu)，接待信訪。這樣，省、自治區(qū)、直轄市的信訪機構(gòu)就是中央信訪機構(gòu)，上訪人員到省城上訪就等于到了首都。
能否化解目前嚴峻的信訪形式，僅僅靠制定一部《信訪法》夠不夠？于建嶸認為，還必須加強國家的法制建設，樹立司法的公正、公平和權(quán)威。然而，大多數(shù)法律界人士對此持消極態(tài)度。“只要老百姓頭腦中的官本位意識、青天意識和政府萬能意識還存在，信訪問題就難以得到真正的解決。”
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