4月19日上午9點(diǎn)，溫州蒼南縣靈溪鎮(zhèn)發(fā)生一起城管與群眾的沖突事件。城管執(zhí)法時(shí)將一名拍照的群眾打倒后，隨后引發(fā)群眾圍堵城管執(zhí)法車輛。沖突過程中5名城管工作人員被打傷，其中兩人休克、傷情危重。據(jù)當(dāng)?shù)爻枪懿块T回應(yīng)，被圍毆的城管系臨時(shí)工作人員。早些年，在多起責(zé)任事故中，相關(guān)單位和主管部門不約而同地把“臨時(shí)工”當(dāng)成替罪羊，辭退了事，是為“臨時(shí)工”現(xiàn)象。
毋庸置疑，在一些行政或安全責(zé)任事故中，“臨時(shí)工”擔(dān)責(zé)已是甚為普遍的現(xiàn)象。但是，就此認(rèn)定相關(guān)單位和部門有意讓“臨時(shí)工”當(dāng)替罪羊，則是言過其實(shí)。因?yàn)椋陀^事實(shí)是，“臨時(shí)工”的確更容易成為事故的肇事者。從正常的行政管理看，“臨時(shí)工”一般處于科層制的最下層，對(duì)“臨時(shí)工”的管理或許還要嚴(yán)于對(duì)“正式工”。但是，恰恰是受到嚴(yán)格管理的“臨時(shí)工”容易犯錯(cuò)。某種意義上，“臨時(shí)工”的使用是個(gè)困境，一方面，當(dāng)前的很多行政事務(wù)離不開“臨時(shí)工”，另一方面，加強(qiáng)對(duì)“臨時(shí)工”的管理產(chǎn)生的效果卻適得其反。“臨時(shí)工”早已有之，但“臨時(shí)工”現(xiàn)象卻是近些年的新現(xiàn)象，其間轉(zhuǎn)化的邏輯在什么地方?
蒼南城管5名臨時(shí)工打傷拍照路人被圍毆
“臨時(shí)工”本是過去國有企業(yè)“臨時(shí)職工”的簡(jiǎn)稱，指的是時(shí)間一般不超過1年的臨時(shí)性、季節(jié)性用工。“臨時(shí)工”在待遇、管理、使用方式等方面，都與“正式工”有重要區(qū)別。一般情況下，“臨時(shí)工”從事技術(shù)要求并不高的輔助性勞動(dòng)，工作強(qiáng)度可能更大，待遇更低，管理也不夠規(guī)范嚴(yán)格。事實(shí)上，不僅在國有企業(yè)，其它的行政、事業(yè)單位也廣泛存在“臨時(shí)工”，因?yàn)椋魏我豁?xiàng)主營業(yè)崗位都需要輔助性崗位來支持，比如，行政事業(yè)單位總是需要后勤保障的。還有一個(gè)普遍情況是，一些單位的主營業(yè)崗位不夠充實(shí)，需要“臨時(shí)工”來補(bǔ)充，如教育行業(yè)的代課老師、民辦教師，社會(huì)治安管理領(lǐng)域的治安聯(lián)防隊(duì)和協(xié)警，交通管理和城市管理中的協(xié)管。從勞動(dòng)關(guān)系角度上看，1995年《勞動(dòng)法》開始實(shí)施后，所有用人單位與職工全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，用人單位在臨時(shí)性崗位上用工，可以在勞動(dòng)合同期限上有所區(qū)別，就企業(yè)而言“臨時(shí)工”的稱謂或用工形式已經(jīng)過時(shí)。但是，大量行政和事業(yè)單位的“臨時(shí)工”依然以勞務(wù)派遣的形式存在，“臨時(shí)工”的生存狀況并沒有實(shí)質(zhì)改變。
在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，對(duì)于大部分人而言，在黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位從事“臨時(shí)工”工作是一項(xiàng)不錯(cuò)的選擇，收入比較有保障，勞動(dòng)強(qiáng)度也要比很多工作小，但是，相對(duì)于“正式工”的“鐵飯碗”，“臨時(shí)工”隨時(shí)要擔(dān)心丟飯碗。因此，絕大多數(shù)“臨時(shí)工”有強(qiáng)烈的意愿獲得工作保障，希望盡量把“臨時(shí)”延續(xù)長(zhǎng)一些，在工作崗位上也盡職盡責(zé)，用人單位也覺得這是一個(gè)廉價(jià)而高效的用工方式。在某種意義上，對(duì)“臨時(shí)工”的管理雖然不夠規(guī)范，但卻極為嚴(yán)格，甚至超過對(duì)“正式工”的行政控制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“臨時(shí)工”變得不那么有吸引力，但一些行政事業(yè)單位如社會(huì)治安管理、城市管理對(duì)“臨時(shí)工”的需求卻急劇增大，供需關(guān)系的顛倒直接導(dǎo)致了“臨時(shí)工”的整體素質(zhì)在下降，而行政控制卻在減弱。應(yīng)該說，我們現(xiàn)在所說的“臨時(shí)工”亂象基本上是上世紀(jì)九十年代以后的事情了。
上世紀(jì)九十年代以來，在一線行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于“臨時(shí)工”容易直接侵犯群眾利益，激起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，比如，治安聯(lián)防隊(duì)粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法現(xiàn)象屢禁不止，近些年來的城管執(zhí)法亂象也層出不窮。這是“臨時(shí)工”從理念、制度到技術(shù)的全方位轉(zhuǎn)變的結(jié)果。
“臨時(shí)工”從來不是個(gè)問題，問題在于如何看待“臨時(shí)工”。在現(xiàn)代社會(huì)，一線行政領(lǐng)域中出現(xiàn)“臨時(shí)工”，顯然有違法治理念。可是，從基層治理生態(tài)角度上說，“臨時(shí)工”不僅是必須存在的，且還有存在的政治合法性。傳統(tǒng)國家對(duì)官員數(shù)量的控制甚為敏感，認(rèn)為這會(huì)增加百姓負(fù)擔(dān)，因此，正式官員一直比較精簡(jiǎn)。但是，這卻為非正式行政提供了廣泛空間。大體而言，行政體系中的“臨時(shí)工”由三部分構(gòu)成：一是所謂的“吏”，大部分“吏”沒有正式工資或工資極少，而主要依靠官員發(fā)放，或由地方民眾承擔(dān);二是幕僚，幾乎每個(gè)主政一方的地方官員都需要幕僚協(xié)助處理政府，而幕僚的工資是由官員付給的;三是地方社會(huì)治理中半正式行政人員，如鄉(xiāng)約。古代的非正式行政人員較為穩(wěn)定，比如，地方官的師爺、戶部里的會(huì)計(jì)，因?yàn)樾枰屑訌?qiáng)的專業(yè)技術(shù)，成為一種帶有明顯地域色彩的“行業(yè)”，科舉出身的官員反而不能勝任。還有，地方的鄉(xiāng)約基本上與地方社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)相配合，流動(dòng)性也極少。可以這樣認(rèn)為，行政體系中“臨時(shí)工”的存在，完全符合傳統(tǒng)政治中禮法治國，簡(jiǎn)約主義的治理理念。把“臨時(shí)工”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;正式工”，是現(xiàn)代國家的理念，使得“吏”、私人幕僚基本上納入了正式官僚體系了。
但是，從行政理念上看，簡(jiǎn)約治理的傳統(tǒng)一直延續(xù)下來，反映到各行各業(yè)中，即是半正式或非正式的行政人員仍然廣泛存在。在行政領(lǐng)域，到上世紀(jì)九十年代，仍然廣泛存在各種半正式行政人員，他們大多是從村干部“提拔”上來的。這一部分半正式行政人員因?yàn)槭煜さ胤绞聞?wù)，擅于運(yùn)用熟人社會(huì)中的治理方式，是鄉(xiāng)村治理簡(jiǎn)約而有效的補(bǔ)充。只是，這一部分行政領(lǐng)域也恰恰是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的根源，在行政理性化的過程中，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已極為少見半正式行政人員。在各類執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一些半正式的輔助人員也一直存在，且具有極強(qiáng)的政治合法性。公安工作要走群眾路線是新中國公安系統(tǒng)的工作法寶，在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中充分發(fā)揮群眾性組織的作用，治保會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)在社會(huì)治安管理中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。上世紀(jì)九十年代，由于城市社會(huì)治安管理任務(wù)極為嚴(yán)峻，治安聯(lián)防被賦予了更為重要的功能，并開始了專職化進(jìn)程，治安隊(duì)的“群眾性”不斷消解，產(chǎn)生了諸多問題。城管工作與治安聯(lián)防的轉(zhuǎn)變相類似，一開始也援引了群眾路線的政治遺產(chǎn)，但專職化的協(xié)管往往容易出現(xiàn)行政瑕疵，被迫走上了行政理性化的道路。
很顯然，簡(jiǎn)約主義的政治傳統(tǒng)是“臨時(shí)工”的合法性來源，在現(xiàn)代化還沒完成，國家能力仍然有限的情況下，賦予半正式行政的特殊意義未免不是一種實(shí)用主義選擇。況且，在微觀行政領(lǐng)域，“臨時(shí)工”也有存在的強(qiáng)大理由。在人口流動(dòng)不太劇烈的情況下，無論是鄉(xiāng)村，還是城市，基本上都是熟人社會(huì)的治理。從行政實(shí)踐的角度上看，來自于當(dāng)?shù)氐姆钦焦ぷ魅藛T更容易收集信息，非正式的行政方法也更能起到作用，因此，半正式行政是正式行政的重要輔助。不過，一旦熟人社會(huì)不復(fù)存在，陌生人社會(huì)建立起來，半正式行政的弊端就會(huì)凸顯出來。典型如治安聯(lián)防和城管，它本來是群眾路線的產(chǎn)物，符合群眾觀點(diǎn)，但是，隨著城市擴(kuò)張，熟人社會(huì)的基礎(chǔ)單位制的破解，半正式行政的優(yōu)越性已不復(fù)存在，反而會(huì)造成嚴(yán)重問題。
基本上，一線行政中的“臨時(shí)工”面臨的不是合法性不足的問題，而是背后的理念錯(cuò)亂的問題。從“臨時(shí)工”的政治合法性來說，它是歷史上的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)和群眾路線的產(chǎn)物，并且，為人民服務(wù)至今還是一線行政的宗旨。在“臨時(shí)工”出現(xiàn)行政瑕疵伊始，相關(guān)的行政執(zhí)法部門就不約而同地選擇了“依法行政”的理念，試圖通過行政理性化和法治來約束這些一線行政人員。從理論上說，依法行政和為人民服務(wù)不應(yīng)該沖突，但在具體操作中，卻處處顯得不相適應(yīng)。為人民服務(wù)基本上是一個(gè)積極行政理念，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義，因此，早期的治安聯(lián)防隊(duì)和城管協(xié)管，在一線執(zhí)法中的“臨時(shí)工”身份彰顯不出來，都在積極地辦案、管理城市，因?yàn)椋瑸槿嗣穹?wù)可不分“臨時(shí)工”還是“正式工”。為了將行政事務(wù)辦好，對(duì)程序的要求并不那么嚴(yán)格，出現(xiàn)一些行政瑕疵，只要沒有惡意，也是可以原諒的。但是，法治基本上是消極行政理念，其核心在于防止濫權(quán)，消除行政瑕疵，因此，并不鼓勵(lì)積極行政，也極為強(qiáng)調(diào)程序正義。因?yàn)?ldquo;臨時(shí)工”沒有執(zhí)法權(quán)，其一線行政實(shí)踐中的身份反而得到了凸顯。某種意義上，越是強(qiáng)調(diào)其“非法”身份，就容易出現(xiàn)行政瑕疵。
客觀上說，街頭執(zhí)法的復(fù)雜性，導(dǎo)致了執(zhí)法權(quán)的行使并不可能那么嚴(yán)格;此外，街頭執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)積極行政的需求極大，執(zhí)法人員如不主動(dòng)介入，街頭秩序就難以管理。因此，幾乎所有行政部門，無論是出于理念，還是出于現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)群眾路線的呼喚要比法治來得切實(shí)一些。協(xié)警和協(xié)管都屬于輔助性崗位，他們沒有執(zhí)法權(quán)，但是，由于執(zhí)法力量有限，正式執(zhí)法人員要有效執(zhí)法，基本上依賴于“臨時(shí)工”，某種意義上，正式執(zhí)法人員有意讓渡其部分權(quán)力給“臨時(shí)工”。從邏輯上看，一些行政部門有意讓“臨時(shí)工”在最前線行政執(zhí)法，的確有讓“臨時(shí)工”當(dāng)替罪羊的考慮。因?yàn)椋诸^執(zhí)法極為復(fù)雜，是最容易出現(xiàn)行政瑕疵的領(lǐng)域，即便是正式執(zhí)法人員，也不可避免出錯(cuò)。這樣就導(dǎo)致了一個(gè)錯(cuò)位，正式行政人員在法治觀念的引導(dǎo)下，盡量避免出現(xiàn)行政過錯(cuò)，最安全的方法是消極行政，而最直接有效的措施是讓“臨時(shí)工”沖上前線。
為了解決“臨時(shí)工”執(zhí)法的困境，執(zhí)法機(jī)關(guān)有意在行政管理上下工夫。比如，公安機(jī)關(guān)在治安聯(lián)防隊(duì)中實(shí)行“干警帶班”制度，一些城市的城管對(duì)正式城管和協(xié)管進(jìn)行“捆綁式”管理。從表面上看，這些制度加強(qiáng)了正式行政人員街頭執(zhí)法的責(zé)任，尤其是強(qiáng)化了其對(duì)非正式行政人員約束的職責(zé)。但實(shí)施的邏輯卻很可能演變?yōu)椋谡叫姓藛T與非正式行政人員之間，創(chuàng)造了一個(gè)行政等級(jí)，同是一線行政人員的正式行政人員可以合法地管理非正式行政人員，因此，一線執(zhí)法人員真的只能是那些協(xié)警、協(xié)管了。某種意義上，這是在進(jìn)一步強(qiáng)化非正式行政人員的“臨時(shí)工”身份。
實(shí)際上，弱化非正式行政人員“臨時(shí)工”身份的最有效措施并非加強(qiáng)行政管理，而是提高其在行政體系中的位置，比如，勞動(dòng)法所規(guī)定的同工同酬，將“臨時(shí)性”用工轉(zhuǎn)化為相對(duì)穩(wěn)定的用工，將治安聯(lián)防隊(duì)員改編為協(xié)警，或許是出于這種目的。事實(shí)上，早些年聯(lián)防隊(duì)員犯罪的惡性事件，在這些年已難覓蹤跡。而大城市的城管，也很難發(fā)生城管執(zhí)法犯法的現(xiàn)象，反倒是一些中小城市，仍然面臨“臨時(shí)工”困境。
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