中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子和政府形成之后，城市化或者城鎮(zhèn)化，已經(jīng)被提到中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的最高議程之一。在中國經(jīng)濟發(fā)展的下一階段，城市化的確非常重要。中國前些年已經(jīng)進入中等收 入社會，高經(jīng)濟增長階段已經(jīng)過去，但如果在今后相當(dāng)長的一段時間里(15年到20年左右)，能夠維持一個中速增長水平，就可以比較順利地從中等收入社會，轉(zhuǎn)型成為高收入社會。
這種轉(zhuǎn)型的意義不僅僅在經(jīng)濟層面，更是社會政治層面。今天中國社會所面臨的大多數(shù)問題，都是大多數(shù)長期陷于中等收入陷阱社會所共同面臨的問題，例如收入分配差異大、社會高度分化 、社會思想意識極端化、社會抗議不絕、官員腐敗等等。如果中國能夠轉(zhuǎn)型成為高收入社會，今天所面臨的很多問題就會得到控制，甚至消失。當(dāng)然，到那個時候，中國也會面臨高收入社會 的問題，但問題不會像今天那樣嚴(yán)重。
在實現(xiàn)長期的中速增長過程中，城市化是可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的一個關(guān)鍵領(lǐng)域和重要資源。可持續(xù)經(jīng)濟增長要求中國經(jīng)濟實現(xiàn)多方面的轉(zhuǎn)型，其中一個轉(zhuǎn)型就是從出口導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向內(nèi)需型，也就是要建設(shè)消費社會。中國消費社會的建設(shè)主要取決于城市化，消費社會主要是一個城市現(xiàn)象。同時，城市化也是中國社會建設(shè)的重要方面，這里不僅涉及到城鄉(xiāng)整合，減少城鄉(xiāng)差別，而且更為 重要的是要消滅中國所特有的“三元”社會現(xiàn)象。這“第三元”，也就是農(nóng)民工，是中國制度的特有產(chǎn)物，是社會非正義和不穩(wěn)定的根源。這一點，中國各方已經(jīng)討論多年，無需再作說明。
城市化處處充滿陷阱
從這些方面來說，城市化的確可以給人們帶來對未來的美好想象。但是，在實際層面，城市化卻處處充滿陷阱。人們所理解的城市化，和各級政府官員所實際上追求的城市化之間，有巨大的差異，甚至是相反的。在研究中國城市化時，人們需要提出和回答的一個重要問題是：對各級政府尤其是地方政府來說，城市化意味著什么?這個問題最為重要，因為各級政府官員是行動者 ，他們對城市化的認(rèn)知和這種認(rèn)知之下的行為，決定了中國城市化的實際進程和前途。
對各級政府官員來說，城市化又意味著什么呢?要回答這個問題，不能光看他們就城市化在說些什么，更為重要的是他們做過什么?正在做什么?還會做什么?
如果從各級政府官員的行為看，這個問題并不難回答。從經(jīng)驗看，各級政府官員的行為，在不同時期具有相當(dāng)?shù)囊恢滦浴?strong>他們首要的考量是城市化所能帶來的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）效應(yīng)，和對地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻。無論是GDP還是經(jīng)濟發(fā)展，主要的因素是財政收入，尤其是對地方政府來說。這里既有中央層面的稅制因素，也有地方層面甚至官員個體層面的因素。
從國家的稅制來說，自從1994年實行分稅制以來，財政收入大規(guī)模地向中央傾斜，但中央政府在其所擁有的財權(quán)和其所承擔(dān)的責(zé)任，兩者之間沒有一致起來，財權(quán)遠遠大于其責(zé)任，這使得地 方財政負(fù)擔(dān)一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出錢。無論是執(zhí)行中央政策還是謀取地方發(fā)展，地方政府需要財政的支持。這要求地方政府到處去找錢。這些年的土地財政就是這樣 造成的。
其次，GDP主義仍然橫行。盡管講科學(xué)發(fā)展已經(jīng)多年，但上級政府在衡量地方官員業(yè)績的時候，仍然看重GDP。要GDP，就要發(fā)展地方經(jīng)濟。也就是說，GDP仍然是地方官員升官的必要途徑。從 地方官員個體層面來看，搞GDP導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展工程，能夠帶來無窮的正面效應(yīng)。不搞些工程，地方政府就會變成“清水衙門”，一搞工程就會是“車水馬龍”。搞GDP工程因此是地方政府官員的理性選擇。當(dāng)然，這里面隱含著多少腐敗的機會，則是盡人皆知的事情。
下一個問題是：在這種GDP主義邏輯主導(dǎo)下，圍繞著城市化這一議題，政府官員會如何行動?在實踐層面，有些行為模式已經(jīng)相當(dāng)清楚地表露出來。簡單地說，地方官員所關(guān)心的是幾件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他們想利用城市化的合法話語，獲取土地資源，主要是農(nóng)村的土地資源。第二是到處籌錢，向中央要錢，向地方籌錢，當(dāng)然也可以自己搞債務(wù)。城市化需要大量的金融投入，沒有錢就很難有城市化。這也就是近來人們在談?wù)摰某鞘谢锌赡艽俪尚乱徊ㄕ顿Y，數(shù)額之巨大，很難想象。但無論錢從哪里來，如果城市化演變成為大規(guī)模的籌錢運動，一場深刻的地方財政危機，乃至國家財政危機不可避免。
在很大程度上，中國已經(jīng)面臨一場地方債務(wù)危機。地方政府大量舉債已經(jīng)有年，積累了數(shù)量驚人的債務(wù)。但這個趨勢隨著城市化進程不僅很難減緩，并且會有增加的趨勢。很荒唐的是，地方官員的舉債行為，往往能夠變成其政績行為。地方官員都會在其任期內(nèi)大量舉債，而不顧這種行為的長遠惡果。只要上述制度因素，尤其是上級政府衡量官員政績的GDP主義不變，地方的這個 行為方式，永遠不會得到改變。
第三，從以往的經(jīng)驗看，城市化有可能造成中國城市的縱向行政升級運動和橫向行政權(quán)擴張運動。改革開放以來，中國在這方面已經(jīng)無聲無息地犯了不少錯誤，例如把縣改為市、把行署升級為地級市、設(shè)置計劃單列市等等，造成了中國行政系統(tǒng)的大擴張。這些所謂的改革，事先從來就沒有進行任何理性的論證，甚至簡單的討論。為什么這些大事情可以做得那么得心應(yīng)手?很簡單，因為符合各方面的利益。城市的行政等級一升等，人人都可以升官。連城市居民都不會反對，大家從一個縣級“市民”儼然變成了地級“市民”。但大家都沒有意識到，中國整體社會和行政制度成為了受害者。今天所面臨的那么多的行政層級，那么龐大的官僚系統(tǒng)，都和這些制度變化相關(guān)。在今天的城市化過程中，也已經(jīng)開始出現(xiàn)了城市行政權(quán)擴張運動。
城市變成官僚的城市
在一些地方，城市化簡單地把原來的縣改成區(qū)。“縣”是農(nóng)村的象征，改掉了“縣”這個概念，似乎就實現(xiàn)了城市化。“縣”可以說是中國歷史上最最穩(wěn)定的行政單位，現(xiàn)在在權(quán)力面前悄悄地消失，其惡果遠遠超出人們的想象。實際上，改“縣”為“區(qū)”，更多的是地方領(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)擴展要求的結(jié)果。這和1980年代把“縣”改為“市”是同樣一個道理。更為嚴(yán)峻的是，現(xiàn)在也出現(xiàn)了行政級別升等的呼聲，說是要把多少縣級市升格為地級市，要把多少縣轉(zhuǎn)化成為市。這樣，縣委書記就可以變成地委書記，縣長可以變成市長。而中央政府不僅看不到這樣做的嚴(yán)重后果 ，有些時候反而會鼓勵這樣做，因為這可以為地方官員提供政治和行政上的“改革”動力。
在這樣的情況下，城市化會走向何方就變得相當(dāng)清楚了。在經(jīng)濟面，資本和權(quán)力一旦結(jié)合，再加上地方官員的個人動機，沒有人可以阻擋得住城市化的沖動。資本，無論是私人資本還是國有 資本，無論是本土資本還是國際資本，其本質(zhì)都是一樣的，那就是擴張。如果沒有城市體制的改革，資本和權(quán)力主導(dǎo)的城市化，很快就會演變成為一場新的大規(guī)模的掠奪農(nóng)民土地的運動。在行政面，如果沒有實質(zhì)性的城市體制改革，在地方官員的權(quán)力沖動主導(dǎo)下的城市化，也很快會導(dǎo)致城市的再一次官僚化，城市變成官僚的城市，而不是市民的城市。
如果城市化陷入如此陷阱，最終很有可能導(dǎo)致深刻的政治社會危機。首先應(yīng)當(dāng)意識到，不管有無中央政府的政策議程，城市化實際上已經(jīng)變得不可避免。從理論上說，現(xiàn)在要通過體制改革來 實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，但實踐上沒有一個地方是改革得動的。公務(wù)員、國有企業(yè)、銀行、大學(xué)、城市居民，這些全都是體制的既得利益者，他們所處的體制，都很難改革。盡管今天的中國到處有農(nóng)民反抗，但農(nóng)民總體上說還是一個最弱勢的群體，他們的利益還是最容易犧牲的。因此，無論是資本還是權(quán)力，必然轉(zhuǎn)向農(nóng)民。其實，這也是中國數(shù)千年的歷史經(jīng)驗。
中國歷史上，為什么有那么多的農(nóng)民起義?一個王朝剛剛建立的時候，還比較能夠照顧農(nóng)民的利益，主要是和土地相關(guān)的利益，朝廷的稅收和勞役會比較輕一些。但隨著時間的推移，王朝內(nèi)部的既得利益越來越大，并且所有的既得利益都是有組織的力量，它們只追求自己的利益，而不顧朝廷利益。很自然，朝廷所需要的改革也越來越難。最終，朝廷必然轉(zhuǎn)向毫無組織的農(nóng)民。 與這個過程同時進行的還有兩個過程。一是土地越來越集中到既得利益手中，農(nóng)民所擁有的土地越來越少；二是朝廷尤其是為朝廷服務(wù)的中央官僚和地方官員規(guī)模越來越龐大。這幾個過程同時進行，表明朝廷向農(nóng)民征收的稅率越來越高。這樣，很快就會到達農(nóng)民忍無可忍的臨界點。這個時候，農(nóng)民就會開始造反。盡管現(xiàn)在中國社會已經(jīng)到了工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不再重要 ，但從農(nóng)村土地的角度來看，這個傳統(tǒng)邏輯還沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的變化。如果城市化演變成土地掠奪運動和官僚化運動，這個邏輯照樣會發(fā)生作用。如果大量農(nóng)民失去土地，但沒有被融入城市，不被城市接納，他們的行為是可以預(yù)期的。
很顯然，中國一方面要推進城市化，另一方面必須盡最大的努力來避免陷入城市化的這些陷阱。
作者是新加坡國立大學(xué)東亞所所長，本文部分內(nèi)容是他在中國國際經(jīng)濟交流中心主辦的第三屆全球智庫峰會(北京，2013年6月28日至29日)發(fā)言的第一部分。
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