2月3日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千村示范，萬整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》明確，啟動第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點工作，在全國引起了很大反響。按照習(xí)近平總書記提出的“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。對此，我們有必要討論，土地承包順延30年在實施中如何體現(xiàn)公平公正的原則，如何總結(jié)和吸取實行包產(chǎn)到戶以來的經(jīng)驗和教訓(xùn)，正視和解決包產(chǎn)到戶四十年后出現(xiàn)的新變化、新形勢，以便尋求共識，把農(nóng)村耕地制度改革推向深入，確保我國糧食主糧基本自給的國策不會出現(xiàn)大的波動。
不同的生產(chǎn)力水平適用不同的經(jīng)營模式
耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的先進(jìn)與落后就體現(xiàn)在對耕地的使用上。能對耕地實行保護(hù)性的開發(fā)使用，不斷提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量，滿足人民生活的需求，就是先進(jìn)的生產(chǎn)力；否則，就是落后的生產(chǎn)力。
生產(chǎn)力是人類改造自然、獲取生活資料的能力。生產(chǎn)關(guān)系是人們在生產(chǎn)過程中形成的相互關(guān)系。按照歷史唯物主義的觀點，生產(chǎn)力水平?jīng)Q定相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系；而生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力；適合生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系可以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。所以，不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平有著不同的經(jīng)營模式。
實行土地承包責(zé)任制的原則是，承包戶“交夠國家的、留足集體的、剩下全是自己的”。當(dāng)初實行包產(chǎn)到戶，是按照家庭人口平均分配土地的，也有一部分農(nóng)民因無勞力等原因只是包了口糧田、沒有包責(zé)任田。二輪承包時，有的農(nóng)民因負(fù)擔(dān)不起過重的稅費而放棄了土地承包權(quán)。經(jīng)過40多年的變遷，約有35%的農(nóng)村人口已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶籍，約有40%的農(nóng)村人口在外打工或在外地定居，常年留在村里的人口約為25%。土地順延30年，保護(hù)了75%不在村里種地的人的土地承包權(quán)，特別是已經(jīng)在城市里落戶的那些人的權(quán)利。從某種程度上說，政策保護(hù)了“小土地出租者”的利益，實際上損害了在村農(nóng)民的利益。更重要的是，延續(xù)40年且相對固定的承包關(guān)系，很多農(nóng)民形成了“土地承包權(quán)就是財產(chǎn)權(quán)”的觀念（很大程度體現(xiàn)在現(xiàn)實生活中），實際上造成了農(nóng)村中最大的不公平。例如，剛包產(chǎn)到戶時，有戶農(nóng)家5個孩子都在上學(xué)，這5個孩子畢業(yè)后，都在城市找到穩(wěn)定的工作，成了城里人；雖然他們不種地了，但依然享受政府對承包地種地補(bǔ)貼款和承包地流轉(zhuǎn)費，而沒有進(jìn)城打工的農(nóng)民兒女只能高價流轉(zhuǎn)“城里人”的承包地進(jìn)行耕種。
流轉(zhuǎn)費用高又是導(dǎo)致土地撂荒的重要原因。如果不改變土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀，各地撂荒地的現(xiàn)象就很難得到根本的治理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系就很難理順，進(jìn)而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展與提高。從一定程度上說，包產(chǎn)到戶改革對打破人民公社的僵化體制起了積極的歷史作用，但不能把包產(chǎn)到戶視為不可改變的“金規(guī)玉律”。
關(guān)于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有的人給出的解決方案是走美式資本主義農(nóng)業(yè)的道路，動員農(nóng)民把承包地流轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)資本手里，采取現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。事實上，雖然巴西、阿根廷等國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不低，但糧食生產(chǎn)為少數(shù)跨國資本家所壟斷，導(dǎo)致產(chǎn)糧大國一半以上的人口吃不飽飯。原中央農(nóng)辦主任陳錫文 2022年在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》第5期發(fā)表的《充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在共同富裕中的作用》一文中講到：“巴西等拉美國家為了經(jīng)濟(jì)起飛，為了擴(kuò)大資源性產(chǎn)品的出口，鼓勵大資本下鄉(xiāng)，大量兼并小農(nóng)戶，于是小農(nóng)戶失去土地，失去家園，不得不流落到城市，但城市又不具備相應(yīng)的條件和能力，不能為大量進(jìn)城的農(nóng)民提供就業(yè)、社保和公共服務(wù)，于是巴西、阿根廷、墨西哥等國家的城市里就都出現(xiàn)了規(guī)模巨大的以破產(chǎn)農(nóng)民為主體的貧民窟，造成嚴(yán)重的社會問題。”
還有些人的想法比較簡單，沒有充分考慮農(nóng)民對土地的感情，對農(nóng)村的復(fù)雜性了解不夠。現(xiàn)實情況是，既然承包地成了農(nóng)民的私家財產(chǎn)，有的農(nóng)民寧愿土地荒廢了，也不會把承包地流轉(zhuǎn)出去。
十多年前在一次座談會上，二位村支書的發(fā)言給我留下深刻印象。一位來自浙江的書記說，村黨支部開過村民大會，征得村民的同意，決定轉(zhuǎn)型開發(fā)文旅項目，要將村里一塊一百多畝的地塊建設(shè)成花海，村委會以當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)最高價格支付。村委會三天內(nèi)就與200多戶村民辦好了流轉(zhuǎn)手續(xù)。但有一戶村民因為不同意成了釘子戶，最后惹惱了全村人，村里的老年人輪番到這家人門前“罵陣”，最后這家人屈服了，流轉(zhuǎn)出承包地。村里文旅項目建成后，一年收入300多萬元。
來自某市的陳書記說，他與黨支部一班人做通了村民工作，重新修建了街道和村民住宅，建成了商業(yè)化的小鎮(zhèn)；并對全村農(nóng)田進(jìn)行了整修，騰出了一百多畝土地，正計劃大干一場，結(jié)果縣領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制村委會把這一百多畝土地再分到農(nóng)戶手中。陳書記遺憾地說，我們村失去了成為富強(qiáng)村的機(jī)遇。
新一輪土地承包經(jīng)營的五種思路
三輪土地承包經(jīng)營如何開展？我認(rèn)為有五種思路可以考慮。
承包地可以順延，但內(nèi)容和方式應(yīng)該有所改變
留在本村的種地農(nóng)戶，愿意繼續(xù)承包土地可以順延，但承包地塊要適當(dāng)調(diào)整，將之前五六塊分散的土地盡量調(diào)整為一塊地，便于耕作經(jīng)營。不在村里生活但戶籍還在農(nóng)村的農(nóng)戶，依然有承包土地的權(quán)利，但其承包地要由村委會托管；如沒有政策上的變化，國家對種地的補(bǔ)貼款農(nóng)戶繼續(xù)享受，村委會應(yīng)該按照本村流轉(zhuǎn)土地的地租標(biāo)準(zhǔn)支付土地流轉(zhuǎn)費。如農(nóng)戶已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)出去，應(yīng)按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條——承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案，向村委會報備。對戶口已經(jīng)遷移進(jìn)城的農(nóng)戶，取消他們對土地的承包權(quán)，但不取消宅基地的使用權(quán)利。對遷移進(jìn)城農(nóng)戶交回村里的承包地和已經(jīng)絕戶農(nóng)家的承包地，要作為集體財產(chǎn)來管理使用，不再分到農(nóng)戶手中。村委會對集體掌握的土地可以集體經(jīng)營，可以入股合作社和其它經(jīng)濟(jì)組織來經(jīng)營，也可以在本村組內(nèi)發(fā)包經(jīng)營，誰出的承包費高，誰的信用好，就承包給誰。集體收回的土地具體如何使用，要由村民大會作出決定，戶口不在村里的人沒有投票權(quán)。集體土地收回的承包費或分成利潤作為集體經(jīng)濟(jì)收入，用于村委會辦公、扶貧養(yǎng)老、社會公益等方面的開支，具體開支明細(xì)也應(yīng)由村民大會作出決定。
承包地目前執(zhí)行的政策是，承包土地以戶為單位，村民家人死了不抽地，新生人口不補(bǔ)地。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十九條，絕戶人家留下的承包地，或其它方式增加的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。實踐證明，村委會很難執(zhí)行這一條，建議這些土地留給村委會作為機(jī)動公田使用。
大力推廣黨支部領(lǐng)辦合作社經(jīng)驗
山東煙臺市在學(xué)習(xí)貴州安順市塘約村經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜，大膽創(chuàng)新，開拓進(jìn)取，大力推行黨支部領(lǐng)辦合作社，2021年全市已經(jīng)有70%的村建起了黨支部領(lǐng)辦合作社。煙臺黨支部領(lǐng)辦合作社不是村社一體管理，村社是分開的，但村黨支部書記出任合作社理事長，這是制度性的規(guī)定。在煙臺，實行村委會主任和黨支部書記“一肩挑”。村黨支部和村委會成員要經(jīng)過合作社社員大會競選。村黨支部發(fā)起帶動村民加入合作社，充分尊重村民經(jīng)營自主權(quán)，村民自愿申請加入合作社。合作社采取股份合作經(jīng)營模式，村民以土地、現(xiàn)金、勞動力、其他財產(chǎn)全部折合成現(xiàn)金，以現(xiàn)金來確定股份的份額。外村人和公司也可申請加入合作社，但外來資金股份一般控制在20%以內(nèi)，以確保本村農(nóng)民在合作社具有主導(dǎo)地位。村里現(xiàn)有的公用土地、水利設(shè)施、公共財產(chǎn)、空閑地、荒山等各種資源，折算成現(xiàn)金入股合作社。政府投入到村里的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金和各種支農(nóng)資金，也折算成股份，歸村集體所有。實際上，村集體是黨支部領(lǐng)辦合作社的最大股東，黨支部書記出任合作社理事長也就順理成章。合作社的利潤提出積累后是分紅基金，歸合作社成員所有、按股份分配。村集體按照所持股權(quán)從合作社得到的收入，歸在冊全村人所有，用于全村的公用、公益事業(yè)或者投資其他產(chǎn)業(yè)。合作社具體經(jīng)營按公司制方式管理。比如，果園經(jīng)營團(tuán)隊由會員大會推選出來的人組成，合作社其他成員參加果園勞動，按日工、月工資或者包工方式結(jié)算，也可雇傭外村勞工。年底果園純收入，經(jīng)營團(tuán)隊按比例提取管理費用和獎金。煙臺黨支部領(lǐng)辦合作社，充分調(diào)動發(fā)揮了村民的積極性，而且每個合作社都有自己的特色。
煙臺黨支部領(lǐng)辦合作社，實際上是將土地集體所有權(quán)和村民承包經(jīng)營權(quán)捆綁在一起，以村里土地等資源入股合作企業(yè)，土地按照市場價格折算入股資金，這樣既保護(hù)了集體和村民的利益，使他們能夠分享產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶來的利潤；同時又為資本、技術(shù)下鄉(xiāng)打開了渠道，給公司企業(yè)留出了巨大的發(fā)展空間。
值得一提的是，黨支部領(lǐng)辦合作社與一般農(nóng)民專業(yè)合作社的不同在于：一般農(nóng)民專業(yè)合作社中，資本發(fā)揮決定性的作用，村里大戶能人強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，或者城鄉(xiāng)資本相互結(jié)合，按照公司法的規(guī)則運行、開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。而黨支部領(lǐng)辦合作社面向全體村民，黨組織起到核心領(lǐng)導(dǎo)作用，成為了貧困弱勢農(nóng)民的依靠。沒有黨組織起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，很難辦好合作社。
李昌平創(chuàng)辦的模式
著名“三農(nóng)”專家李昌平2011年創(chuàng)辦了中國鄉(xiāng)建院，以專業(yè)團(tuán)隊的方式與各地黨政部門合作，開展黨支部領(lǐng)辦的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。這種合作社在全國各地有300多個試點，取得了顯著的效果，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的樣板。李昌平提出村委會“四權(quán)統(tǒng)一”、“三位一體”發(fā)展的主張。“四權(quán)統(tǒng)一”指農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財權(quán)、事權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一由村委會來行使；“三位一體”指村社經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理三種職能集于一體。農(nóng)村的事情由農(nóng)民當(dāng)家做主，而不是由鄉(xiāng)政府越俎代庖。李昌平認(rèn)為，黨支部領(lǐng)辦的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社是特殊法人實體，統(tǒng)領(lǐng)的是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大船及大局；如果黨支部領(lǐng)辦的只是專業(yè)合作社，統(tǒng)領(lǐng)的就是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的小舟，就不可能實現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村自治。村民以承包地、房屋住宅、資產(chǎn)折算股金入股集體經(jīng)濟(jì)合作社，由集體管理，然后分包給專業(yè)團(tuán)隊和專業(yè)人員來經(jīng)營，村民按照股份分紅。入股承包地有底價流轉(zhuǎn)費，確保農(nóng)民的基本權(quán)益不受損失。以內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗樹林召合作社試點為例，該行政村成立黨支部領(lǐng)辦的合作社，合作社下設(shè)“四社”：資金互助社，土地合作社、房宅合作社、消費合作社，各社單獨經(jīng)營核算。同時，還在鎮(zhèn)一級建立了綜合性農(nóng)民合作社的聯(lián)合社。
實踐證明，只有共產(chǎn)黨是完全徹底為人民服務(wù)的黨，貧困地區(qū)的農(nóng)民只有依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)才能擺脫貧困，走向共同富裕的道路。
把農(nóng)民組織起來是共產(chǎn)黨的傳家寶。我們在開展農(nóng)村工作時不能把這個傳家寶丟掉，必須建設(shè)強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)，貫徹黨對“三農(nóng)”工作的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村振興工作才能做好。
全國百強(qiáng)村模式
全國百強(qiáng)村是改革開放以來農(nóng)村涌現(xiàn)出來的先進(jìn)代表，代表著中國社會主義農(nóng)村的發(fā)展方向，是全國農(nóng)村的學(xué)習(xí)榜樣。比如河南的劉莊、南街村、周家莊，山東的代村，山西的賈家莊，浙江的滕頭村，江蘇的華西村等村。百強(qiáng)村有一個共同特點，就是土地實現(xiàn)集體經(jīng)營。如今，小崗村也開始大批流轉(zhuǎn)土地，建立合作社，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)分紅收入。
政府尊重村民的自治權(quán)利
1982年，新修改的憲法第一百一十一條規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治性組織。1990年，民政部下發(fā)《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，提出村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。隨后頒布的有關(guān)鄉(xiāng)村自治內(nèi)容的法律進(jìn)一步強(qiáng)化了村民自治的內(nèi)容。
落實村民自治和鄉(xiāng)村民主建設(shè)，要以堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為前提。縣鄉(xiāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中，應(yīng)把加強(qiáng)對基層黨組織建設(shè)的指導(dǎo)作為重點，構(gòu)建具有群眾威望和組織能力的黨員隊伍，成為貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。
落實村民自治還要重視加強(qiáng)農(nóng)村社會治理。依靠黨組織的帶頭作用，營造風(fēng)清氣正、團(tuán)結(jié)互助的鄉(xiāng)風(fēng)，和秉公辦事、公平公正的基層治理機(jī)制。
在上級黨組織的正確指導(dǎo)下，讓村民享有“四個民主”，采取民主投票的方式，讓村委會真正發(fā)揮基層群眾自治性組織的作用，比如可以由村民自己決定選擇何種經(jīng)營模式，尊重群眾的首創(chuàng)精神。
如果繼續(xù)實行包產(chǎn)到戶政策，就應(yīng)該總結(jié)吸收各地先進(jìn)經(jīng)驗，比如承包地確權(quán)不確地的辦法，土地由集體出面集中起來采取多種經(jīng)營模式等等。
再如，在扶貧攻堅工作中，抽調(diào)機(jī)關(guān)人員到行政村擔(dān)任村第一書記、選派大學(xué)生村官起到了重要的作用，但這種做法不宜形成長久的制度，主要因為下派第一書記和大學(xué)生村官首先要對下派單位負(fù)責(zé)，他們是否愿意長期蹲在鄉(xiāng)村也是一個問題。農(nóng)村的事情還是依靠本地農(nóng)民自己辦，從本鄉(xiāng)本土成長的干部對鄉(xiāng)村工作可能更合適些。
（編輯 宋斌斌）
原載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2024年2月刊
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