村級(jí)欠債整出的“耕地”，種又種不了、荒又不能荒，恢復(fù)的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復(fù)墾，再撂荒、再復(fù)墾”不停地循環(huán)往復(fù)，基層的人力、物力、財(cái)力也不得不卷入這種“無效恢復(fù)”的耕地整治行動(dòng)中。
一些學(xué)者在中西部丘陵或山區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)夭簧倭袒牡兀菀仔纬?ldquo;無人種田”的結(jié)論。但需要注意這些地區(qū)的特殊性，當(dāng)?shù)氐匦蔚孛矊?dǎo)致田地不好種，加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)落后，造成了一些土地撂荒。但并不意味著從整體上來講，農(nóng)民“棄田”和不種田了。
關(guān)于“無人種地”的問題，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究團(tuán)隊(duì)已有較多討論。本文意在談?wù)撘粋€(gè)與種田相關(guān)的治理問題，即撂荒地整治。2024年2月，筆者跟隨團(tuán)隊(duì)到華南丘陵地區(qū)展開調(diào)研，了解到當(dāng)?shù)卣牧袒牡卣涡袆?dòng)在村莊如火如荼，但成效甚微，已整治的土地基層工作者所言的“雞肋”，所謂“雞肋”，食之無味、棄之可惜。這些整治出來的“耕地”為什么就成了“雞肋”了？
首先讓我們來了解下s鎮(zhèn)的一些基本情況。s鎮(zhèn)是位于偏西南的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于丘陵地區(qū) ，總面積不到200平方公里，其中耕地面積約7萬畝，下轄15個(gè)村莊，戶籍總?cè)丝?萬多人。由于農(nóng)民外出務(wù)工和買房進(jìn)城的緣故，村莊常住人口較少，有大致三分之一的家庭還在種地，種地勞動(dòng)力絕大部分是60歲以上的老年群體。土地撂荒在當(dāng)?shù)赜蓙硪丫茫蔀楸敬瘟袒牡卣蔚膶?duì)象。
一、撂荒地整治是如何落實(shí)的，層層分解任務(wù)
1、完成“荒地變耕地”、耕地?cái)?shù)量賬面增長的目標(biāo)
G省2021年摸底的撂荒地大約50萬畝。2021年《G省農(nóng)田整治提升行動(dòng)方案（2021—2025年）》要求，2021 年完成復(fù)耕復(fù)種面積50%以上，完成連片15畝以上的撂荒耕地復(fù)耕，力爭到2023年可復(fù)耕撂荒耕地全部復(fù)耕，擴(kuò)大糧食種植面積；到 2025年，結(jié)合復(fù)耕整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等方式恢復(fù)和新增耕地20萬畝。復(fù)墾面積最終分解到基層來完成，時(shí)間緊、任務(wù)重。在此情況下，s鎮(zhèn)各村經(jīng)過一輪、二輪的耕地恢復(fù)治理，實(shí)際成為改變土地面貌的“滅荒”行動(dòng)，目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)耕地面積的增長。
2、上級(jí)要求圖斑框定內(nèi)的撂荒地全部滅荒和督查考核
在圖斑等配套技術(shù)監(jiān)控下，上級(jí)政府對(duì)照?qǐng)D斑，確認(rèn)撂荒地整治的地塊、面積數(shù)量，形成“上級(jí)衛(wèi)星拍照——傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)——通知到村”督查工作鏈條。由于撂荒地整治與國家耕地保護(hù)、糧食安全直接掛鉤，是一項(xiàng)國家政治性任務(wù)，因此，基層考核任務(wù)重，村級(jí)需要接受縣鎮(zhèn)兩級(jí)的頻繁檢查。
按照該方案，上級(jí)要求“建責(zé)任到人、掛圖作戰(zhàn)，復(fù)耕一塊、核銷一塊。各地特別是鎮(zhèn)、村要加強(qiáng)撂荒耕地的巡查、督查和管理”；“探索試點(diǎn)‘田長’制，市、縣、鎮(zhèn)政府和村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任‘田長’”，確保農(nóng)田整治提升工作落地落實(shí)”。在此規(guī)定下，村書記成為第一責(zé)任人，村主任即“田長”，按照系統(tǒng)要求的軌跡路線周一至周五“跑田”。政府通過“田長制”、“一張圖”的信息系統(tǒng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地的數(shù)量和地類進(jìn)行圖像監(jiān)控，達(dá)到責(zé)任到人、精準(zhǔn)到人以及頂格化治理。
3、種田成了村干部的事情了，消極應(yīng)對(duì)。
對(duì)于復(fù)墾出來的撂荒地，村干部一般是找不到人耕種的，土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任層層下壓直至村級(jí)，最終“種田成了村干部的事情了”。在s鎮(zhèn)，一種路徑是找大戶來種田，因?yàn)榇甯刹縿?dòng)員不了村民種地，就要找大戶來種地。村委會(huì)盡管與前來種地的大戶簽訂土地承包合同，但大戶在無法自負(fù)盈虧的情況下，大戶拒絕支付租金，甚至最終棄田后，村委會(huì)還需要請(qǐng)人清理田地。另一種路徑是村干部聯(lián)合承包土地，一般規(guī)模較小。復(fù)墾復(fù)耕的耕地大面積是村里以“撒油菜籽”來替代耕種。H村書記更是直白地說，“誰知道你種的什么，只要不撂荒就行”。
二、撂荒地整治存在什么問題？
1、村級(jí)負(fù)債，造成不必要的資源浪費(fèi)
整治經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)承擔(dān)，縣開荒費(fèi)每畝300塊，助鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村的項(xiàng)目撂荒地100元一畝，為完成整治任務(wù)，村級(jí)實(shí)際開荒耗費(fèi)并不低于500元，村委會(huì)在上級(jí)撥付的資金基礎(chǔ)上仍需要墊付資金。s鎮(zhèn)需要復(fù)墾的總面積是6000多畝，按照每畝500元整治成本測(cè)算，這意味著僅該鎮(zhèn)的投資就達(dá)到330萬。
撂荒地整治過程中，村委會(huì)不僅要墊付資金，背負(fù)債務(wù)，而且還要擔(dān)負(fù)土地托管的責(zé)任，尋找大戶承包土地，耗費(fèi)大量時(shí)間和精力。由于多數(shù)大戶虧損，大戶棄田后田地，這些土地需要再次整治，清淤、打田等維護(hù)費(fèi)用高，而且無論出租與否，村級(jí)每年都要持續(xù)投入資金用在土地除草、清淤等后期維護(hù)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱，“很浪費(fèi)錢，惡性循環(huán)，產(chǎn)出效益很低...幾乎每個(gè)村都有欠賬，多的話欠四五十萬”。
2、基層的形式主義嚴(yán)重，基層干部和農(nóng)民很無奈
s鎮(zhèn)的T村，撂荒地整治面積439畝，其中100畝出租給大戶種植香蕉，其他土地第一年出租種植糧食虧損后無人再續(xù)種。T村書記說，“香蕉地都穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。其他的地就撒油菜籽，目前60—70畝的地重新打了田，沒種。”村委迫于無奈，也只能選擇“撒油菜籽”的方式，目的是讓土地表層看上去是種植了莊稼的。在村民眼中，這種行為是“勞民傷財(cái)”，是“搞形式主義”。而在村干部看來，這是“行政田不能荒”“上面要考核，也沒辦法”。這種情況不僅只在T村存在，s鎮(zhèn)幾乎所有村莊以此種簡便的方式應(yīng)對(duì)。有種地經(jīng)驗(yàn)的人都知道，田地有莊稼，但沒人管理，田地照樣荒蕪。
3、未與本地原生的土地耕種秩序相結(jié)合，違背農(nóng)民意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律
體現(xiàn)在兩方面：一是，有些大戶奔著補(bǔ)貼去的，種地不是真正目的，J村書記說，“現(xiàn)在很多老板都是為了騙補(bǔ)貼，補(bǔ)貼是每畝300元，沒有補(bǔ)貼了就不來了，東西一種就不管了”，村民也都清楚這部分大戶種田的目的，農(nóng)村仍然在種田的老人農(nóng)戶很不滿。
二是，打亂原先村民自發(fā)流轉(zhuǎn)和種植秩序，在納入圖斑之前，比如農(nóng)民將旱地流轉(zhuǎn)給私人種植甘蔗，農(nóng)民獲得地租，租戶獲得土地經(jīng)營收益，納入圖斑后，旱地變成基本農(nóng)田，甘蔗屬于經(jīng)濟(jì)作物，不能再種植，這就打破了原先自發(fā)的農(nóng)戶種植秩序。實(shí)際上，從本地土地經(jīng)營效益看，種植經(jīng)濟(jì)作物香蕉是賺錢，香蕉更適應(yīng)當(dāng)?shù)赝临|(zhì)、臺(tái)風(fēng)、雨熱兩極的惡劣天氣，野生動(dòng)物也破壞不了。而種水稻就不賺錢，水稻產(chǎn)量低。一位種水稻的農(nóng)戶反映，在當(dāng)?shù)厮井a(chǎn)量不高，每畝500—600斤是正常水平，800斤算是高產(chǎn)。
4、剛性化的“圖控”治理空間與村民土地感知的沖突
政府借助遙感技術(shù)形成“圖斑”，將農(nóng)村的耕地固定化，但技術(shù)將多數(shù)不適宜耕種的土地也被納入圖斑，并上傳至信息系統(tǒng)，在基層形成技術(shù)塑造的剛性化土地治理空間，人為地造成與村民對(duì)土地實(shí)際利用的認(rèn)知之間形成張力，造成沖突。
s鎮(zhèn)有村民就說，“一直以來(這塊地)都是旱地（旱地在當(dāng)?shù)厥遣荒芊N糧的），不知道怎么就成為圖斑里面的地？”。而在當(dāng)?shù)兀档匾膊⒉⒎菦]有被利用，并不是浪費(fèi)的。旱地上不種糧食，但適合放牛羊。
s鎮(zhèn)耕地拋荒有其形成的歷史過程。在過去農(nóng)民外出務(wù)工的機(jī)會(huì)少，許多原本就不適合耕種的土地，被開墾出來種糧。外出務(wù)工興起后，這些不好種、不適合種植的土地首先被拋荒，這是一種自發(fā)的“退耕”行為，但這是僵化的圖斑治理政策所不認(rèn)可的。一位干部說，“縣里也都知道，但一級(jí)一級(jí)報(bào)上去，上面不認(rèn)可，也調(diào)不出系統(tǒng)”。有村莊被圖斑標(biāo)定出來的總共有92塊，但實(shí)際能夠種植的土地只有10多塊。
5、復(fù)墾形成的“耕地”，再次撂荒
荒田被開墾出來后，農(nóng)戶不愿種，部分大戶又難以持續(xù)性地耕種，導(dǎo)致復(fù)墾的耕地又再次拋荒。s鎮(zhèn)某村書記說，“開墾出來的荒地沒人種，村里又不得不二次復(fù)墾地，花了好幾萬，這些錢都是浪費(fèi)”。
一名駐村第一書記將之總結(jié)為“打江山易，守江山難”。恢復(fù)成耕地面貌并不難，但因面積小、位置偏遠(yuǎn)、土質(zhì)貧瘠、水資源差等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境差，這樣的土地是無人耕種的。復(fù)墾的耕地，未被利用，再次拋荒，造成后期管護(hù)壓力。
于是，村級(jí)欠債整出的“耕地”，種又種不了、荒又不能荒，恢復(fù)的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復(fù)墾，再撂荒、再復(fù)墾”不停地循環(huán)往復(fù)，基層的人力、物力、財(cái)力也不得不卷入這種“無效恢復(fù)”的耕地整治行動(dòng)中。
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