隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷深化，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量外出，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)人地關(guān)系的緊張格局得到紓解，人地關(guān)系有了調(diào)整的彈性空間。為了適配農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)的技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)田間管理的集約化，近年來(lái)各地開展了以“小塊并大塊”“小田變大田”“小田并大田”“一戶一塊田”等為內(nèi)容的土地整合實(shí)踐。為了加快土地整合的速度和提高土地整合的成效，很多地方往往將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作與“小田并大田”結(jié)合起來(lái)。應(yīng)該說(shuō)，兩項(xiàng)工作的結(jié)合的確有益于實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量提升、有益于耕地地塊的整合，因而也大大有利于土地整治后的耕作與管理。但筆者團(tuán)隊(duì)在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“小田變大田”中存在著“重建設(shè)、輕經(jīng)營(yíng)”、“重整治、輕耕作”、“重土地、輕小農(nóng)”的問(wèn)題，具體表現(xiàn)是地方政府在完成土地整治后，后續(xù)的耕地經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)了“一包了之”、“壘大戶”等現(xiàn)象，一些地方出現(xiàn)了由地方政府和村集體合力推動(dòng)的“大戶并小戶”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅侵害了小農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響了鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，而且令高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治的政策效果大打折扣，更嚴(yán)重的是為糧食生產(chǎn)安全埋下了隱患，其政策效果令人擔(dān)憂。
一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+“小田并大田”不能變成新一輪資本下鄉(xiāng)
2022年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。從土地整治的歷史來(lái)看，我國(guó)先后完成了幾次農(nóng)田整治工作，耕地質(zhì)量持續(xù)提高。在新的歷史時(shí)期，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作要肩負(fù)糧食安全的政治責(zé)任，各地也都紛紛制定了計(jì)劃表，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作。如筆者調(diào)查的中部某地級(jí)市C市提倡“整市域推進(jìn)”，計(jì)劃在2023—2027年內(nèi)將全市的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，該市下轄的各縣也都做了年度任務(wù)目標(biāo)規(guī)劃。中部某平原縣K縣計(jì)劃在近三年內(nèi)打造60萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。而“小田并大田”工作，均被納入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作中同步進(jìn)行。C市J縣農(nóng)田建設(shè)股的工作人員說(shuō)，該市做的“小田變大田”工作，主要就是“配合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目做的”。該市F縣某鎮(zhèn)干部則說(shuō)“沒有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治這個(gè)契機(jī)，‘小田變大田’很難推下去”。K縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)之一就是實(shí)現(xiàn)“田成方”，實(shí)現(xiàn)小塊并大方，以使宜機(jī)化率達(dá)到100%。可以說(shuō)，各地以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作為契機(jī)推進(jìn)“小田并大田”，解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的土地細(xì)碎化難題的嘗試是有益的，也是必要的。問(wèn)題是，完成了“小田并大田”之后，耕地質(zhì)量提高了、耕作更方便了、土地更好種了，小農(nóng)戶卻越來(lái)越難有地種了。
1.Q縣案例：筆者調(diào)研的Q縣提出了“先流轉(zhuǎn)、后建設(shè)”的思路，該縣2023年的任務(wù)是完成12萬(wàn)畝的建設(shè)任務(wù)，愿意搞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治的村組在申請(qǐng)項(xiàng)目之前，自己要先解決土地整理后重新分田的問(wèn)題，縣里才會(huì)將之納入建設(shè)規(guī)劃。而很多村組為了盡快申請(qǐng)到項(xiàng)目，往往采取整體流轉(zhuǎn)的方法，以規(guī)避重新分配土地的治理壓力。在年度任務(wù)的壓力下，地方政府和土地整理的相關(guān)部門默許、也鼓勵(lì)鄉(xiāng)村兩級(jí)盡快流轉(zhuǎn)，以加快工程建設(shè)進(jìn)度。而村民小組、行政村開會(huì)征求意見時(shí)，往往很難達(dá)成一致意見，因?yàn)樾∞r(nóng)戶清楚，一旦做完“小田變大田”，自己就難有機(jī)會(huì)能種得到地，村組也就很難立項(xiàng)。該縣負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目編制的負(fù)責(zé)人說(shuō)：建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)就要集中連片；還有兩個(gè)整村推進(jìn)的試點(diǎn)，但整村推進(jìn)難度太大了。如果有企業(yè)就好了，但是企業(yè)也不能是小企業(yè)，你沒有一個(gè)大的企業(yè)來(lái)流轉(zhuǎn)是不行的，一個(gè)村最小都有1-2萬(wàn)畝，大的村則有兩三萬(wàn)畝，最好是大企業(yè)來(lái)全都流轉(zhuǎn)了，整村立項(xiàng)。現(xiàn)在整村立項(xiàng)太麻煩，你要召開村民代表大會(huì)的時(shí)候，同意的干了，不同意的還干不了。
為了加快建設(shè)進(jìn)度，相關(guān)部門和村級(jí)組織是有積極性找外來(lái)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的，而且最好是整組流轉(zhuǎn)、整村流轉(zhuǎn)。而該縣農(nóng)委設(shè)想的面積更大，認(rèn)為“應(yīng)該以5000畝為一個(gè)單元來(lái)整塊建設(shè)”。該干部說(shuō)自己更欣賞淮南大托管模式，“如果能引進(jìn)8-10家涉農(nóng)央企，與村集體經(jīng)濟(jì)合作社合作，既可以自己種，也可以讓大戶種，或者搞大托管”，實(shí)際上該縣已經(jīng)先后找北大荒集團(tuán)、江蘇農(nóng)墾集團(tuán)、安糧集團(tuán)等洽談過(guò)。Q縣G鎮(zhèn)2022年承擔(dān)了1.8萬(wàn)畝建設(shè)任務(wù)，已經(jīng)完成了土地整治的建設(shè)任務(wù)，但不打算交給農(nóng)戶了，因?yàn)楝F(xiàn)在整體思路是先流轉(zhuǎn)后平整，特別是交給外來(lái)企業(yè)，該塊平整后的土地打算流轉(zhuǎn)給一家南京的企業(yè)，因?yàn)樵谏陥?bào)項(xiàng)目之前就已先流轉(zhuǎn)再立項(xiàng)的。毗鄰Q縣同屬C市的N區(qū)某村11個(gè)村民小組共計(jì)1萬(wàn)多畝，全部交給了北大荒集團(tuán)來(lái)耕種。當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與小田變大田一結(jié)合，一些具備資本優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體、涉農(nóng)部門就成為了大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)方，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體地位受到擠壓。
2.F縣案例：同屬C市的F縣也在快速推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治，而在完成了整治之后，大部分村莊都進(jìn)行了新一輪的土地流轉(zhuǎn)，一部分外來(lái)主體進(jìn)入本地開展大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，且面積都超過(guò)了當(dāng)?shù)刂贫ǖ?00畝“大戶”標(biāo)準(zhǔn)。以X鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)自2019年7月開始的做高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工程，計(jì)劃在2025年全部完成，該鎮(zhèn)的19萬(wàn)畝耕地中經(jīng)過(guò)土地整治的有9萬(wàn)畝。R村由三村合并，總計(jì)耕地2萬(wàn)畝，2019年申報(bào)的項(xiàng)目，計(jì)劃2024年全面完成，目前已完成一萬(wàn)畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治。而完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治的村莊也順帶實(shí)現(xiàn)了“小田變大田”，去細(xì)碎化問(wèn)題得以解決，不僅大大便于機(jī)械化操作，且更好配套農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)田質(zhì)量大大提升，無(wú)論是“大戶”還是“小農(nóng)戶”的耕作都更為便利，于是大量外來(lái)資本和外來(lái)包地戶選擇到本地流轉(zhuǎn)土地，抬高了本地地租。F鎮(zhèn)R村的18個(gè)做了農(nóng)田整治的村民小組中有9個(gè)實(shí)施了整組流轉(zhuǎn)。來(lái)包地基本是外地的，成百上千畝地流轉(zhuǎn)。這些流轉(zhuǎn)了的村民小組基本上一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)一個(gè)老板，大概種300-500畝，都是江蘇連云港的老板來(lái)流轉(zhuǎn)的。
F縣L鎮(zhèn)共有耕地13.5萬(wàn)畝，2022年土地整理涉及3個(gè)村共1.8萬(wàn)畝。其中已經(jīng)完成整治的村，如CW村共建設(shè)完成6900畝，目前的經(jīng)營(yíng)主體包括：①種糧大戶張某，54歲，承包3660畝土地，外省人，本來(lái)是在外地做工程生意。覺得近些年工程不好干了，務(wù)農(nóng)會(huì)穩(wěn)定一些，于是決定下鄉(xiāng)包地種。張某今年還準(zhǔn)備接管隔壁C村的1500畝；②ZJ，L鎮(zhèn)人，種600多畝，小麥+水稻，其中還有部分土地專門用以育種的；③ZZF，45歲，C村人，包600多畝。其余還屬于小農(nóng)戶在種的只占800畝左右。該鎮(zhèn)CZ村的北片今年才剛做完八千畝，兩個(gè)主體就流轉(zhuǎn)完了。①外地大戶陸某，40多歲，流轉(zhuǎn)了3000畝，土地集中連片。②本地人唐某，30歲左右，流轉(zhuǎn)4100畝。③本村人賈某，38歲，2017年流轉(zhuǎn)土地搞扶貧產(chǎn)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地800多畝。該鎮(zhèn)SW村的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是在2022年，整村完成了6800畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治，由村級(jí)引導(dǎo)大規(guī)模流轉(zhuǎn)。目前的經(jīng)營(yíng)狀況是75%流轉(zhuǎn)，30%是農(nóng)戶自己種，自耕的農(nóng)戶主要集中在四個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。整組流轉(zhuǎn)的涉及12個(gè)小組的土地，共流轉(zhuǎn)出去4000千多畝有，由3個(gè)“大戶”經(jīng)營(yíng)。
3.K縣案例：筆者調(diào)研中原K縣自2020年開始地方政府著手對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行提升改造，以“萬(wàn)畝方”建設(shè)來(lái)提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，以“4000-5000元/畝的投資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)綜合配套”，2020年已經(jīng)率先在H鎮(zhèn)完成了萬(wàn)畝示范區(qū)，2022年規(guī)劃了16個(gè)萬(wàn)畝方共計(jì)面積22萬(wàn)畝，計(jì)劃在2025年完成84萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升。更重要的是，地方政府要求萬(wàn)畝方必須具備三個(gè)條件：一是萬(wàn)畝方內(nèi)的土地必須流轉(zhuǎn)或托管，不能一家一戶的種植，每個(gè)萬(wàn)畝方可以打破鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的界限，進(jìn)行規(guī)模化種植管理，解決土地碎片化的問(wèn)題；二是流轉(zhuǎn)或托管后要有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行種植和管理，解決萬(wàn)畝方建成后誰(shuí)來(lái)種的問(wèn)題。三是按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的設(shè)施進(jìn)行管護(hù)，解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施“有人建、無(wú)人管”的問(wèn)題。
“萬(wàn)畝方”建設(shè)以及其后的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)體現(xiàn)了地方政府推進(jìn)大田作物現(xiàn)代化的方向，實(shí)際上在鄉(xiāng)村兩級(jí)，通過(guò)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的實(shí)踐早在發(fā)生，村莊中已經(jīng)出現(xiàn)了一大批100畝以上的“規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶”，他們主要是通過(guò)資本下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式下鄉(xiāng)入村，借助基層政府與村社組織土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)而落地。
H鎮(zhèn)將納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)的耕地全部實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)和托管經(jīng)營(yíng)，主要交給兩家農(nóng)業(yè)公司。這兩家公司都有土地規(guī)模化集中流轉(zhuǎn)和托管經(jīng)營(yíng)需求，通過(guò)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，兩家企業(yè)分別與鎮(zhèn)域內(nèi)8個(gè)村集體合作社及830個(gè)農(nóng)戶簽訂了土地集中流轉(zhuǎn)和托管經(jīng)營(yíng)協(xié)議，已流轉(zhuǎn)和托管土地3500余畝。在該縣K鎮(zhèn)某國(guó)有農(nóng)墾流轉(zhuǎn)了一萬(wàn)畝，而一些大型養(yǎng)殖企業(yè)也在擴(kuò)大青儲(chǔ)種植的面積。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，現(xiàn)在愿意來(lái)接地種的主體非常多，蒙牛、首農(nóng)等多家企業(yè)都打電話來(lái)要流轉(zhuǎn)土地。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，本地小農(nóng)戶60%~70%是愿意流轉(zhuǎn)土地的，上級(jí)部門要求流轉(zhuǎn)土地必須是大規(guī)模集中連片的，集中連片后更便于開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；外來(lái)工商業(yè)資本期待鄉(xiāng)村做好土地流轉(zhuǎn)工作，并且愿意為村集體支付50~100元/畝·年的管理費(fèi)，這就使得地方政府、村集體組織、工商業(yè)資本有較強(qiáng)的動(dòng)力推動(dòng)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。
4.P區(qū)案例：筆者調(diào)研的中部某省P區(qū)是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶數(shù)量還比較多。該區(qū)H鎮(zhèn)HT村在2022年做完了整村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作。在未做“小田并大田”之前，本地土地主要是自發(fā)流轉(zhuǎn)，細(xì)碎化很嚴(yán)重，但很多村民都很有意向搞“小田并大田”，但村干部嫌麻煩。并田后的各生產(chǎn)隊(duì)情況如下：①一組：466畝、80多戶，有12戶在種，有344畝流轉(zhuǎn)，全部給一個(gè)大戶，是其他村的人。有三小戶摸一塊的，有個(gè)莊子十幾戶想一起摸鬮的，被小組長(zhǎng)制止了，大概3-5戶合鬮是最合適，抓完后也便于集中作業(yè)。②三組，672畝，117戶，現(xiàn)在承包掉280畝，由三家人種；還有60-70戶在自己種。本村民組的，流轉(zhuǎn)費(fèi)800元/畝，有一個(gè)194畝，剩下的分別有48畝、43畝，都是50多歲的人種，這是自己談的，形成了這樣的規(guī)模。③東組：400多畝，50多戶，幾乎每家每戶在種，因?yàn)闆]有幾個(gè)合抓鬮的，所以還比較細(xì)碎，沒人來(lái)流轉(zhuǎn)。該小組95%的人在種地。該村種地的多是“工地十種地”的人多。④二組：482畝，50多戶；也是每家每戶在種，有幾戶給親朋好友種得多。目前是60-70歲的人更愿意種地，能夠拾一拾鄰里的種一種，也差不多能到20-30畝地，這樣的規(guī)模在當(dāng)?shù)鼐退阒械纫?guī)模了。HT村的各村民小組解決分田問(wèn)題的方式不一，有一些村民小組能夠保障小農(nóng)戶的種地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了“一戶一塊田”，有的村民小組就實(shí)行了整組流轉(zhuǎn)。
二、國(guó)家投了錢，田更好種了，應(yīng)該讓誰(shuí)種地？
筆者調(diào)研的以上案例中，凡是做了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作且在項(xiàng)目實(shí)施中完成了“小田并大田”的村組，有較大比例在后續(xù)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)了“大戶”化現(xiàn)象，且其中有一部分是由下鄉(xiāng)資本、國(guó)有涉農(nóng)企業(yè)參與其中，共同形成了新一輪的大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)潮。筆者調(diào)研的地區(qū)都是糧食主產(chǎn)區(qū)，土地質(zhì)量較好，土地整治后土地質(zhì)量更好了、田更好種了，問(wèn)題是小農(nóng)戶也越來(lái)越難種到地。國(guó)家投了資、地利更豐厚，小農(nóng)戶卻享受不到。
一種驅(qū)動(dòng)力是來(lái)自大戶的資本優(yōu)勢(shì)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，田更好種了，外來(lái)資本當(dāng)然樂(lè)意坐享其成。“小田變大田”之后機(jī)械化作業(yè)更方面、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)更便利，關(guān)鍵是這種國(guó)家政策的紅利被誰(shuí)享有。F縣CW村種糧大戶表示，目前已經(jīng)有了土地中介人，專門尋找開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的村莊，為外地大戶進(jìn)行介紹；JZ村書記也表示，自己村里剛做了規(guī)劃并上報(bào)了項(xiàng)目，立即就有外來(lái)大戶愿意流轉(zhuǎn)土地。F縣的一位村書記表示“只要高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治后，土地很快就流轉(zhuǎn)出去”外來(lái)大戶往往會(huì)提出更高的地租水平，如X鎮(zhèn)當(dāng)?shù)孛耖g流轉(zhuǎn)一般為200元/畝，土地整治后地租提升到400-450元/畝，而一些大戶會(huì)提出700元/畝的價(jià)格，一些農(nóng)民當(dāng)然會(huì)選擇更高的地租，而不是再低價(jià)或無(wú)償給予本村“中農(nóng)”。這就產(chǎn)生了對(duì)“中農(nóng)”的驅(qū)逐。“中農(nóng)”的退出間接使得本村社內(nèi)較少有人反對(duì)“整組流轉(zhuǎn)”，于是F縣本地出現(xiàn)了較多“一個(gè)人種全小組的地”的情況，一些經(jīng)營(yíng)主體的土地規(guī)模就自然而然達(dá)到了300畝以上；更有甚者，一個(gè)主體流轉(zhuǎn)多個(gè)小組的土地。這一過(guò)程中，雖然也有一些小農(nóng)戶愿意種自己家的土地，且有一些村民小組也在保障這部分人的種地需求，通過(guò)劃邊的方式讓小戶也能夠開展自耕。一些村民小組內(nèi)還能夠保留數(shù)量不多的小農(nóng)戶，但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一旦集中連片的土地被大戶所流轉(zhuǎn)，周邊的少數(shù)小戶就會(huì)出現(xiàn)耕作不便的現(xiàn)象。一是機(jī)械化作業(yè)不方便，由于基礎(chǔ)面積不足，外來(lái)作業(yè)手不愿意為小戶服務(wù)，因此本地在種地的小農(nóng)戶大部分都得自備機(jī)械；二是本地水稻種植中需要上水、放水，小農(nóng)戶種植什么品種、何時(shí)灌水，都要服從于大戶的需要，雖然一些大戶很清楚“要幫助小戶”，但實(shí)際上小戶只能依照大戶的經(jīng)營(yíng)品種來(lái)選擇自己的品種，以實(shí)現(xiàn)“大戶”帶動(dòng)，究其原因，水稻生產(chǎn)是具有共同生產(chǎn)性質(zhì)的，如灌溉排澇、統(tǒng)防統(tǒng)治、機(jī)械作業(yè)等，小農(nóng)戶如果想方便地種地，就得依靠大戶；三是隨著本地地租水平的抬高，一些地塊的地租水平達(dá)到了700元/畝，這就使得一些小農(nóng)戶達(dá)到了棄耕的臨界點(diǎn)，加之自耕越來(lái)越不便利，且大部分在家自耕的多是60歲以上的老年人，在各種因素的驅(qū)動(dòng)下，他們放棄了種地。
但更值得警惕的是，一些地方政府官員和村干部會(huì)主動(dòng)選擇“整村流轉(zhuǎn)”“整組流轉(zhuǎn)”，因?yàn)楦邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可以搭載比較多的政策目標(biāo)，既能夠完成上級(jí)下?lián)艿哪甓冉ㄔO(shè)任務(wù)，又能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)進(jìn)而塑造政績(jī)亮點(diǎn)，還能夠便于各項(xiàng)農(nóng)業(yè)治理任務(wù)的落實(shí)。一些政策執(zhí)行者就更愿意選擇這樣“便利”的方式，直接干預(yù)村民小組的分配方案。從F縣的案例看，自2019年以來(lái)推行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目依賴，本地就開始了新一輪的大規(guī)模土地。“大戶”的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性尚待觀察，但目前的總體趨勢(shì)是，耕地越來(lái)越快地實(shí)現(xiàn)了集中經(jīng)營(yíng)，也有部分千畝以上的大戶，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者越來(lái)越難以為繼。而一些基層干部預(yù)計(jì)，F(xiàn)縣再進(jìn)一步的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)踐中，也將進(jìn)一步培育出大戶群體。這是可以預(yù)見的結(jié)果，因此上本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的觸發(fā)點(diǎn)是“小田變大田”的政策實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上地方政府與村級(jí)組織都有驅(qū)動(dòng)去推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。驅(qū)動(dòng)之一是可以通過(guò)培育大戶來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)上的政績(jī)，將之作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政績(jī)亮點(diǎn)；驅(qū)動(dòng)之二是村級(jí)組織可以在大規(guī)模流轉(zhuǎn)中收取服務(wù)費(fèi)，本地一般為每年50元/畝，一些村可以以此達(dá)到集體經(jīng)濟(jì)收入的增收，完成該項(xiàng)工作的考核；三是大戶化后更便于地方政府開展一些行政工作，如有村書記就表示，“只剩一兩個(gè)大戶后，秸稈禁燒好搞多了，都不用到地頭去看守了”。諸項(xiàng)利益驅(qū)動(dòng)之下，鄉(xiāng)村兩級(jí)都有動(dòng)力推進(jìn)“整村流轉(zhuǎn)”“整組流轉(zhuǎn)”，進(jìn)而就實(shí)現(xiàn)了本地新一輪的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。
應(yīng)該看到，“大國(guó)小農(nóng)”是我國(guó)的基本國(guó)情、基本農(nóng)情，任何時(shí)候都需要尊重小農(nóng)戶的基礎(chǔ)性經(jīng)營(yíng)地位，習(xí)近平總書記曾指出，“要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，更不能人為壘大戶”。一些地方政府在不正確的政績(jī)觀驅(qū)使下，試圖借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的契機(jī)，大干快上地搞“壘大戶”，最終不僅危及農(nóng)村基本穩(wěn)定，而且將有害于糧食安全生產(chǎn)。
田更好種了，也自然更適合小農(nóng)戶來(lái)種，地方政府不僅不應(yīng)該人為“壘大戶”，也不應(yīng)該甩手不管、聽之任之，反而應(yīng)該積極有為地參與到從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治、小田變大田和基層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序穩(wěn)定的政策連續(xù)體中，充分實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策紅利。
三、保障小農(nóng)戶的種地權(quán)，辦法非常多
筆者調(diào)研的案例中，一些地方存在著“大戶并小戶”的問(wèn)題且較為嚴(yán)峻，但也欣喜地看到，同一區(qū)域執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和“小田變大田”的一些村組，就能夠很好的保障小農(nóng)戶的種地權(quán)益，能夠?qū)崿F(xiàn)政策紅利為農(nóng)民共享。可見，只要地方政府積極有為、村社集體踐行好群眾路線，在正確的發(fā)展理念和治理原則的指導(dǎo)下，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的積極治理。
首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不懈地開展“小田并大田”工作，讓小農(nóng)戶更方便地種田。目前要想推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的確存在一定的麻煩，因?yàn)橐秸恋亍⒋蚱铺锕。捅厝桓淖兞嗽械耐恋亟?jīng)營(yíng)格局，因而也會(huì)受到一些群體的反對(duì)，需要鄉(xiāng)村干部村干部、小組長(zhǎng)多入戶、多談心。一些地方怕麻煩、不擔(dān)當(dāng)，結(jié)果導(dǎo)致土地細(xì)碎化格局遲遲無(wú)法打破，小農(nóng)戶種地也不方便。正如H鎮(zhèn)農(nóng)辦干部所說(shuō)，“小田并大田是沒有異議的好舉措”，然而這項(xiàng)工作的難點(diǎn)就在于平衡各方的利益關(guān)系，因而J鎮(zhèn)農(nóng)辦副主任也表示，這項(xiàng)工作“有辦法，但費(fèi)大勁了”。Q區(qū)J鎮(zhèn)做過(guò)試點(diǎn)的BW村村書記表示“現(xiàn)在做去細(xì)碎化過(guò)程中，關(guān)鍵是成本太高。每塊地都要重新測(cè)量，還有老墳地的難題”。當(dāng)時(shí)“讓老百姓自己調(diào)，十家有九家調(diào)不好”。當(dāng)時(shí)做好之后效果就很好，以前一戶一般種20多畝地，十五六塊，距離兩三公里，很細(xì)碎。一塊的一畝多，幾分地的也有三四塊，“現(xiàn)在一家一塊，非常便利”。該村能夠做得下來(lái)的關(guān)鍵點(diǎn)在集體統(tǒng)籌，村里、鎮(zhèn)里干部要把關(guān)，基層要拒絕懶政。
其次，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治工作需結(jié)合地方實(shí)際情況，將保障小農(nóng)戶的種地權(quán)益擺在首要位置。在開展“小田變大田”工作之前應(yīng)預(yù)先做好調(diào)查研究工作，辨識(shí)群眾的真實(shí)利益需求，聽取村民小組成員的意見，及時(shí)做好工作規(guī)劃。各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不一、農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)的程度不一，因此在配套土地整理工作的過(guò)程中，需要照顧到不同群體的利益要求，全程跟蹤施工過(guò)程并確保施工質(zhì)量。如位于發(fā)達(dá)地區(qū)版塊的F縣X鎮(zhèn)的初步摸底中發(fā)現(xiàn)，本地農(nóng)戶種地意愿呈現(xiàn)3個(gè)1/3的格局，即不愿種地農(nóng)民、愿意種地的農(nóng)民和兩可的農(nóng)民各占1/3。問(wèn)題就是如何讓愿意種地的1/3農(nóng)民更好地種地。中原K縣的摸底則顯示，70%的小農(nóng)戶愿意種地，20%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)，10%的農(nóng)戶在種與不種的兩可之間。針對(duì)農(nóng)民比較關(guān)心的核心問(wèn)題上，村級(jí)組織應(yīng)積極想對(duì)策、出辦法，關(guān)鍵問(wèn)題上一事一議，避免在土地整理過(guò)程中造成過(guò)大的利益受損。關(guān)鍵是完成大田化之后交給誰(shuí)種的問(wèn)題，如何更好地分配經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓愿意種地的種好地，讓好種的地放在本村愿意種地的人手中，還要考慮好選地的優(yōu)先序問(wèn)題。對(duì)不愿意種田的人，如何保障其地租收益，這其中就需要地方政府、村民小組積極行為。如K縣JL河完成“小方并大方”之后，本村有20戶愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的，最終競(jìng)標(biāo)成功的10戶，村集體要求每戶經(jīng)營(yíng)100畝左右。其中有本村原“中農(nóng)”老唐，40多歲，因?yàn)橛休p微疾病無(wú)法外出打工，之前一直在村種植，現(xiàn)在得到100畝土地后經(jīng)營(yíng)狀況很好，集中連片經(jīng)營(yíng)，社會(huì)化服務(wù)主體也愿意服務(wù)，去年開始老唐已經(jīng)開始擴(kuò)大面積，在鄰村又流轉(zhuǎn)了100畝；而本村其他經(jīng)營(yíng)戶也覺得面積太少，連片劃方之后經(jīng)營(yíng)更方便，要求村集體再幫他們協(xié)助流轉(zhuǎn)土地。只要耕作條件變得更便利，小農(nóng)戶也有可能成長(zhǎng)為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“中農(nóng)”，真正在當(dāng)?shù)胤€(wěn)定下來(lái)。
再次，也是最關(guān)鍵的，完成“小田變大田”之后如何重新分配地塊和整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一些農(nóng)業(yè)部門的干部和村干部認(rèn)為，土地整理后更便于土地流轉(zhuǎn)，索性搞整組、整村流轉(zhuǎn)，以后不用再麻煩。也有村干部認(rèn)為，村民要不要流轉(zhuǎn)完全看個(gè)人意愿，村社組織不用介入。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，合理的地塊分配方案、合適的經(jīng)營(yíng)主體引導(dǎo)是決定“小田變大田”的關(guān)鍵因素。村社組織應(yīng)重視從土地整理、地塊分配、經(jīng)營(yíng)主體培育的政策連續(xù)性，即需要重視“誰(shuí)來(lái)種地”這一關(guān)鍵問(wèn)題。一些村完成試點(diǎn)工作后，多個(gè)村民小組實(shí)施了“整組流轉(zhuǎn)”，有外來(lái)大戶、城市工商業(yè)資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地。筆者調(diào)查一些村民小組中，還是有很多愿意種地的小農(nóng)戶，要優(yōu)先保證他們能種地且能種好地。HT村的部分小組里，愿意種地的小農(nóng)戶通過(guò)“合鬮”的方法，既將地塊整合到一起便于耕種，同時(shí)保障了“大田”化之后仍有中等規(guī)模的土地可供耕作。而村社集體也形成了明確的規(guī)范，如BW村達(dá)成的共識(shí)是，愿意種地的農(nóng)戶可以優(yōu)先劃出一曠田，由分散的小農(nóng)戶來(lái)種植，而愿意流轉(zhuǎn)的集中一曠田，便于大戶來(lái)流轉(zhuǎn)耕作。這種地方規(guī)范值得學(xué)習(xí)總結(jié)和推廣，也正是這樣一些來(lái)自民間的、村民民主決策的共識(shí)，有助于化解“小田變大田”工作中的矛盾，最大程度照顧到不同群體的利益。這個(gè)過(guò)程不能依靠市場(chǎng)自發(fā)去實(shí)現(xiàn)，而是要依靠村社組織有意識(shí)地引導(dǎo)，照顧本村社種植戶的意愿、適度培育本村“中農(nóng)”，嚴(yán)格限制超級(jí)大戶，以確保后續(xù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。筆者認(rèn)為，可行的發(fā)展理念應(yīng)是“規(guī)范大戶、培育中農(nóng)、保護(hù)小農(nóng)”，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的有機(jī)格局。
最后，村社組織應(yīng)以“小田變大田”為契機(jī)，激活村級(jí)治理的動(dòng)力與活力。在純農(nóng)業(yè)型地區(qū)，回應(yīng)村民的急難愁盼本就是基層治理的題中之義。“小田變大田”之后愿種地農(nóng)戶能夠更好地種地，不愿種地的農(nóng)戶可以獲得更高的流轉(zhuǎn)租金，且重新歸并后的地塊更便于機(jī)械化作業(yè)和生產(chǎn)設(shè)施改善，為后續(xù)的土地政策變動(dòng)與經(jīng)營(yíng)格局變動(dòng)提供了彈性空間，這本應(yīng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的優(yōu)先事項(xiàng)。但很多地方正因?yàn)殚L(zhǎng)期固化的土地細(xì)碎化格局而導(dǎo)致農(nóng)民種地越來(lái)越難，村莊矛盾越積累越多。能夠推得動(dòng)“小田并大田”的村莊，也正是以此為契機(jī)激活了村民自治制度，形成了村莊共識(shí)，化解了多年累積的土地矛盾和社會(huì)怨氣，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)治理的積極效果。一位參與“小田并大田”過(guò)程的村民小組長(zhǎng)講，“農(nóng)業(yè)區(qū)的規(guī)矩比較明確，按村民小組的決議來(lái)完就行，村民代表研究，現(xiàn)在出生人口也不復(fù)雜，生增死減比較好判斷，也不會(huì)有太集中的反對(duì)者”。在不斷地開會(huì)決議中、共識(shí)達(dá)成中，村莊規(guī)矩不斷展演進(jìn)而可以成為指導(dǎo)村民行為的無(wú)形規(guī)則，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)形成了低成本、高績(jī)效的治理實(shí)踐。
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