近年來，農光互補項目在不少地區落地開花。2017年國家出臺《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規【2017】8號文），提出光伏復合項目建設可使用一般農用地，但明確了以農為主，以光為輔的思路，強調項目建設應避免對農業生產造成影響。2023年3月國家再次發文《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號），縮緊用地政策，明確光伏方陣用地不得占用耕地，不得改變地表形態。在本次規定實施之前按照國土資規【2017】8號文已經立項的項目可以繼續實施，但是嚴禁擴大項目面積。山東、河北、寧夏、江蘇、廣東、河南、陜西等多個省份開展了農光互補類項目的土地核查工作。在此背景下，防范化解已批在建農光互補項目落地隱患尤其必要。
一、農光互補項目落地隱患
農光互補項目有助于推進光伏產業和現代農業、鄉村振興融合發展，實現農業生產和清潔能源生產的有機結合，進而提高土地綜合利用效率，促進農村地區經濟創收，助力實現碳達峰中和目標。但項目實際落地中存在土地利用率不高、項目實施不規范、農民權益缺乏保障等問題。
1.土地利用率不高
一是土地來源上占用好地，地表耕作層破壞，原有農業生產難以恢復。國土資規【2017】8號文明確農光互補項目可以利用未利用地的，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田。但在項目實施中，部分產糧田被納入項目范圍。T鄉農光互補項目建設涉及X自然灣200畝土地，其中包括140畝可自流灌溉的產糧田。在這200畝土地連片框進來的區域，山林面積卻都排除在外，以至于農戶不理解“為啥山林面積不敢動，三包面積敢動？” 被納入項目區內的產糧田基本難以恢復用途，地表耕作層遭破壞，田與田之間的界限被移除，農田灌溉不再可能，水稻種植被迫退出。
二是農光互補項目落地后農業種植未能及時跟進導致土地荒蕪。按照國土資規【2017】8號文規定，對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。農光互補項目落地后光伏板下能夠種什么，如何種植并沒有統一規劃，往往是光伏項目落地優先，再引入農業生產經營主體從事板下種植，呈現出以地等人的局面，導致土地拋荒撂荒，雜草叢生。T鄉Y自然灣承包地自2021年被流轉用于光伏項目，該項目2022年6月并網發電，但直到2023年才有來自安徽的市場主體過來從事板下藥材種植，且只經營部分土地，土地拋荒、撂荒現象凸顯。
2.項目實施不規范
一是項目流程不公開。作為縣鄉高度重視的重大項目，項目如何進村，項目建設時間選擇、項目收益分配、板下種植等情況均未公開，農民缺少知情權。2022年9月T鄉X自然灣的隊長就挨家挨戶通知說有光伏項目下來，讓村民不要再種植，土地以350元/畝的價格統一流轉，但直到2023年6月初，項目組才進入施工，中間耽誤一季小麥和油菜種植。凸顯了農光互補項目實施中只考慮土地和光伏布陣，不重視落地流程和農業生產，不尊重農民主體地位的思維導向。
二是土地租賃不合規。項目建設租用農戶承包地，但項目主體通常只與農村集體經濟組織簽訂土地流轉合同，而農村集體經濟組織并未履行針對農戶的委托流轉手續，在土地租期長達25年的背景下，農戶收益權不明晰，容易埋下矛盾糾紛隱患。
3.農民權益缺乏保障
一是承包地收益權缺乏足夠保障。項目給付農戶的承包地租金一般在200-350元/畝，并未商定租金遞增機制，現實是即使農業生產長時段租用土地，也會有一個遞增機制。此外光伏建設也抑制了農戶承包地改善及租金上漲機會，在如今高標準農田項目全域普及的情況下，承包地地力改善能有力提升土地流轉租金水平，高標準農田整治后的土地流轉租金一般可以達到400元/畝及以上，但土地被光伏項目占用后也就失去了地利改善的機會。
二是影響農戶生活空間利用權。光伏項目改變農戶生產空間形態，也對生活空間造成一定的影響。部分光伏面板過于靠近居住區影響農戶房前屋后的土地利用和生活居住心情，為此T鄉Y自然灣村民曾經上訪抗議，導致靠近居住區的光伏建好后又被拆除。一些光伏項目占用集體坑塘，影響農戶生產用水的同時也減少了垂釣休閑的場所，形成對農戶生活空間利用權的損害。
二、對策建議
1、嚴格土地核查，適當調整存量項目
從耕地保護角度，對存量農光互補類項目展開土地核查。按照國家三區三線要求，以三調為基礎，嚴格核查農光互補項目用地，避免出現占用永久基本農田等違法違規行為。對于未形成工程實際占用的存量項目可適當調整項目建設地點和建設規模，嚴格按照占用未利用地和劣等土地的原則實施，盡量避免占用耕地尤其是產糧田。
2、加強農光互補統籌規劃、提高土地利用率
以統籌規劃促進農光互惠，提高土地利用率，實現農業生產和清潔能源生產的結合。從行業技術角度探討光伏板鋪設有哪幾種模式，每種模式對耕地種植作物類型有何影響，是否影響耕地產能。探討通過調整間距和支架高度，使光伏布陣適應農業生產。強化地方政府和相關企業在實施項目中的農業生產責任，推動光伏建設與農業市場經營主體引入，農業種植模式調整同步推進。
3、倡導“共同締造”、規范項目進村入戶
農光互補項目肩負助力鄉村振興的使命，項目的進村入戶成為鄉村發展的催化劑，是村民遭遇的大事件。把好事辦好，贏得農戶支持，需要以“共同締造”理念形成政府、企業與農民共同參與的項目治理模式，探索項目進村入戶的規范程序。從項目入戶宣講到農戶簽字同意，從農戶委托流轉到項目利益分配，均要尊重農戶土地權利，形成合法合規的流程，防止一些地區將農戶土地收上去連農戶簽字同意或流轉協議都沒有的情況。在流轉租金、項目收益分配、農業生產種植等方面要形成企業與村集體及農戶的協商機制，充分尊重農民的主體地位，讓農光互補項目更好服務于鄉村振興。
4、加強監督管理、平衡集體與農民的權益
農光互補項目可以讓村集體和農民雙重受益，尤其是讓農村集體經濟增收有了穩定途徑。村集體增收的途徑一是來自于將土地田埂破除連片后的“量差”面積；二是來自于農戶耕種經營多年的開荒地面積；三是來自于集體“四荒地”面積；四是來自于開展農業生產的板下經濟部分。農村集體經濟收入增加效果明顯，但農戶得到的只是200-350元/畝的承包地租金。如果集體收入沒有很好地得到監督管理及使用，農民不僅不會形成對集體的向心力相反會造成新的干群關系緊張。因此，集體要以每年如何花錢激活農民與集體的關聯，要將板下經濟與在村勞動力就近務工結合起來，在集體增收的同時平衡集體與農民的權益。
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