2008年以來，秸稈禁燒政策逐漸在各地鋪開，并成為基層的常態(tài)化中心工作。禁燒秸稈有減少空氣污染、避免交通事故等好處，但是在基層實施的過程中已經(jīng)呈現(xiàn)出了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多弊端，引發(fā)了農(nóng)戶的不滿。對農(nóng)戶而言，禁燒秸稈之后，草害越來越嚴重，蟲害也多，有的地方毒蛇都多了，必須穿膠鞋才能下地干活。不燒秸稈，秸稈還田和秸稈離田是處理秸稈的兩種主要方式，但是秸稈還田要求的深翻條件很難滿足，還田只能讓草害和蟲害越來越嚴重，秸稈離田又高度依賴補貼。如果這兩種方式都無法解決，農(nóng)戶不敢燒，部分秸稈就會被農(nóng)戶推到附近的溝渠塘壩，然后水污染也來了。但是，秸稈禁燒的影響不止于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化帶給農(nóng)戶直接的不便利，秸稈禁燒還加速了小農(nóng)戶退出土地的步伐，助推了規(guī)模經(jīng)營的生成。
一是秸稈還田加速了小農(nóng)機退出生產(chǎn)環(huán)節(jié)，影響了小農(nóng)戶生產(chǎn)的自主性。糧食作物生產(chǎn)環(huán)節(jié)已經(jīng)普遍機械化，區(qū)別在于要想不求人，小農(nóng)戶用小農(nóng)機，大戶用大農(nóng)機。小農(nóng)戶找農(nóng)機市場服務的價格高于大戶，家里通常都買了二手小農(nóng)機。小農(nóng)機馬力太小，旋耕淺，秸稈還田后地根本翻不下去。小農(nóng)戶對農(nóng)機的要求不高，能打著火就行，但是如果都不能用于現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只能當廢品賣掉了。專業(yè)的農(nóng)機手是不愿意服務分散的小農(nóng)戶的，有農(nóng)機手表示收小農(nóng)戶一畝三分地的時間夠他收大戶的6畝地，更別說不好下地這些客觀因素。受秸稈禁燒的部分影響，農(nóng)機廠商也在研究馬力越來越大的大農(nóng)機，有些廠商甚至已經(jīng)不生產(chǎn)小農(nóng)機了。結(jié)果就是小農(nóng)戶農(nóng)機使用的自主性受到了限制。在鳳陽縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，小農(nóng)戶持有小農(nóng)機的比例非常高，對他們是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。持有一套小農(nóng)機的農(nóng)戶更不愿意流轉(zhuǎn)土地，而小農(nóng)戶常常是在農(nóng)機壞了后就不種地了，有小農(nóng)戶不種地的導火索是柴油機壞了。
二是秸稈還田倒逼機插秧的推廣，小農(nóng)戶的生產(chǎn)進一步受限。目前水稻種植有三種方式：一是人工插秧，二是旱直播，三是機插秧。人工插秧是傳統(tǒng)的水稻種植方式，費工費力，在農(nóng)村人口大規(guī)模流出的背景下人工插秧的成本節(jié)節(jié)攀升，地方插秧隊的人數(shù)也在逐年減少。淮南市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)去年人工插秧的成本是320-330元/畝（含種子），今年已經(jīng)漲到了360元/畝。旱直播是近些年更受農(nóng)戶歡迎的種植方式，不需要育秧和插秧，又省時省工。但是旱直播最大的問題是容易長草。本來秸稈還田后，難以腐爛的秸稈帶著大量草籽一起還田，草害就嚴重，甚至除草劑越用草的耐藥性越強。去年有的村懸賞20萬請人來殺草，都沒人敢來。人工插秧成本太高、旱直播不可持續(xù)，所以機插秧就成了第三個選擇。育秧工廠是這幾年政府正在推廣的農(nóng)業(yè)項目，是提供育秧和機插秧服務的主要主體。機插秧成本沒有人工插秧高，草害比旱直播可控。相比于小農(nóng)戶還可以人工拔草，大戶無疑受草害影響更大，對機插秧的接受程度更高。育秧工廠也更愿意擁抱大戶，有的育秧工廠表示給小農(nóng)戶服務收不回成本，明年要把小農(nóng)戶全都踢掉，有的育秧工廠還愿意服務小農(nóng)戶，但是小農(nóng)戶基本喪失了選種的自主權(quán)。對于選擇機插秧的小農(nóng)戶來說，他們的生產(chǎn)自主性受到了限制。對于繼續(xù)采取人工插秧和旱直播的小農(nóng)戶來說，當周圍的田塊都是機插秧時，用水的差別也會影響到小農(nóng)戶的生產(chǎn)，有的小農(nóng)戶就直接把地流轉(zhuǎn)給了周邊的大戶。
三是秸稈還田后生產(chǎn)成本提高，挫傷小農(nóng)戶積極性。第一，深翻增加了一次旋耕，每畝增加成本40元左右；第二，種子經(jīng)常扎根在秸稈上，發(fā)芽率降低，需要投入更多的種子獲得跟之前相同的產(chǎn)量。比如小麥種子投入量增加近20斤，增加成本40元左右；第三，農(nóng)藥和除草劑的用量大大增加，每畝增加40元以上。比如水污染發(fā)生后需要凈化水質(zhì)，底改的農(nóng)藥一畝地至少要用3次，至少增加18元的成本。總體來說，秸稈還田后，小農(nóng)戶增加了每畝100元以上的成本。再加上近些年糧價總體保持穩(wěn)定，農(nóng)資和農(nóng)機成本卻都在提高，小農(nóng)戶種地的利潤更是所剩不多。有的小農(nóng)戶干脆把地流轉(zhuǎn)出去，不種地了。
四是農(nóng)業(yè)治理便利成了基層政府推動土地流轉(zhuǎn)的動力之一。秸稈禁燒是基層常態(tài)化的中心工作，在衛(wèi)片執(zhí)法出現(xiàn)后，管理越來越剛性化。秸稈禁燒時期，從縣到村各級投入大量人力物力進行監(jiān)管看守。皖北某村設(shè)了三個監(jiān)測點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣里企事業(yè)單位工作人員以及村里的小組長、老黨員都要參與駐點。皖南某村在秸稈禁燒時村干部天天下地巡邏、24小時值班，村里至少有6個看守棚，30個巡邏人員。上級政府給該村的秸稈禁燒專項經(jīng)費是每畝10元，村里還要倒貼錢，更別提每年村干部要預交的保證金。因此，以高標準農(nóng)田整治等項目為契機，基層政府在完成小田并大田的同時有推進土地流轉(zhuǎn)的動力。畢竟，如果土地流轉(zhuǎn)的比例夠高，規(guī)模經(jīng)營主體替代了小農(nóng)戶，不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村集體做工作都方便。有村干部表示“土地流轉(zhuǎn)后，秸稈禁燒工作好做了，不用天天下地，出現(xiàn)火點就可以直接找大戶”。
秸稈禁燒政策實施以來對農(nóng)民的生產(chǎn)帶來了諸多不便，同時還產(chǎn)生了意外后果，即小農(nóng)戶生產(chǎn)的自主性和積極性受挫，小農(nóng)戶退出土地的步伐提前，規(guī)模經(jīng)營的步伐越來越快，土地對小農(nóng)戶的保障功能就趨于弱化。有基層干部表示“農(nóng)民現(xiàn)在最苦的就是秸稈禁燒，再這樣下去，等到農(nóng)民對地的心寒了，大家都不種地了，誰來保護國家糧食安全”。秸稈禁燒政策在基層已經(jīng)實施了十余年，各種利弊在地方上已經(jīng)顯現(xiàn)出來，是時候重新對政策進行調(diào)整和完善了。
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