發(fā)表于北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） 2021年4期 原題目是《集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度改革反思 ——對(duì)話"塘約經(jīng)驗(yàn)"》
摘要：
鄉(xiāng)村振興背景下,不僅農(nóng)戶個(gè)體要增收,而且集體經(jīng)濟(jì)也要發(fā)展.主流理論是通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展,源于貴州的"塘約經(jīng)驗(yàn)"成為中西部地區(qū)農(nóng)村改革的樣本.基于集體經(jīng)濟(jì)總體狀況的分析表明,強(qiáng)調(diào)經(jīng)營村莊的"塘約經(jīng)驗(yàn)"的實(shí)踐意義非常有限.在充分市場競爭條件下,鼓勵(lì)村集體主導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的做法充滿風(fēng)險(xiǎn).全國范圍內(nèi)的多地調(diào)查表明,近幾年,中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的增長源于上級(jí)政府的扶持,和村莊內(nèi)生資源無關(guān),也就和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革沒有直接關(guān)系.從政府扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的問題出發(fā),應(yīng)當(dāng)反思集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,擺脫"經(jīng)營性"的村級(jí)組織定位.
關(guān)鍵詞：
集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展 集體產(chǎn)權(quán)制度改革 經(jīng)營村莊 村級(jí)組織 塘約經(jīng)驗(yàn)
中國的農(nóng)村改革不斷深入，樹立改革樣本則是驗(yàn)證理論和政策實(shí)踐效果的方式。改革開放伊始，安徽小崗村的分田到戶成為改革樣本，此后，國家在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制。盡管憲法關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制完整的表述是“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制”，然而在農(nóng)村改革實(shí)踐中，“分”成為主要方向[1]。20世紀(jì)80年代末，我國開啟農(nóng)村改革，在眾多農(nóng)村改革方案中，“既不公平、又無效率”的貴州湄潭經(jīng)驗(yàn)成為深化家庭承包制改革的方向，并以2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》固定下來[2]。在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興背景下，村社集體的重要性凸顯，過去強(qiáng)調(diào)“分”的農(nóng)村改革得以反思。主要方式是推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革(后文有時(shí)簡稱為“產(chǎn)權(quán)改革”)，希望帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富[3-4]。在這個(gè)過程中，得到較多關(guān)注是中西部農(nóng)村地區(qū)的改革樣本——貴州塘約。關(guān)于貴州塘約的報(bào)道及文獻(xiàn)非常多，如何認(rèn)識(shí)“塘約經(jīng)驗(yàn)”和理解集體產(chǎn)權(quán)制度改革背后的理論假設(shè)成為本文問題意識(shí)來源。
2016年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，預(yù)期從2017年開始，用5年時(shí)間基本完成改革。中國共產(chǎn)黨十九大報(bào)告提出“深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”，把集體產(chǎn)權(quán)制度改革提升到政治高度，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系密切。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容一般包括清產(chǎn)核資、清人分類、股權(quán)量化和建立股份經(jīng)濟(jì)合作社，最后是多種形式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)[5]。已有研究普遍認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)明晰到人的集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用[6-8]。然而從典型縣市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍困擾中西部地方政府，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)可能不像設(shè)想的那樣。
文章以“塘約經(jīng)驗(yàn)”為對(duì)話對(duì)象，首先，在產(chǎn)權(quán)改革視角下界定“塘約經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)特征；其次，試圖厘清影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要因素，從而反思集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義；再次，提出各地集體經(jīng)濟(jì)收入增長的秘密在于政府扶持，與集體產(chǎn)權(quán)制度改革和村莊內(nèi)生資源無關(guān)。在分析政府扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題基礎(chǔ)上，筆者還從村級(jí)組織的戰(zhàn)略定位角度反思“塘約經(jīng)驗(yàn)”，提出擺脫“經(jīng)營性”的村級(jí)組織定位，回歸村級(jí)“公共治理”角色的政策建議。
一、 經(jīng)營村莊：產(chǎn)權(quán)改革視角
中的“塘約經(jīng)驗(yàn)”
塘約村是一個(gè)西部普通村莊，不僅農(nóng)民收入低，集體經(jīng)濟(jì)也不發(fā)達(dá)，是一個(gè)典型的貧困村。在脫貧攻堅(jiān)過程中，塘約村在各級(jí)黨委政府的支持下，迅速脫貧，成為小康村，主要評(píng)價(jià)指標(biāo)包括農(nóng)民收入和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入。貴州省委政研室聯(lián)合調(diào)研組稱，“到2016年，農(nóng)民收入10 030元，比2013年增加了6 000元，集體經(jīng)濟(jì)收入202.45萬元，比2013年增加了198.53萬元。”調(diào)研組總結(jié)道：“塘約經(jīng)驗(yàn)的核心要義是改革創(chuàng)新、艱苦創(chuàng)業(yè)，關(guān)鍵在于抓住了農(nóng)村改革這個(gè)牛鼻子，根本在于有一個(gè)好的黨組織。”黨組織是保障農(nóng)村改革落地的組織保障因素，深化改革則主要指是“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要機(jī)制是提高市場化水平，讓資源活起來[9]。后來“塘約經(jīng)驗(yàn)”被總結(jié)為“三變”——土地變資源、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，農(nóng)村土地被激活，集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展[10]。
關(guān)于塘約經(jīng)驗(yàn)，較早的文獻(xiàn)是王宏甲的報(bào)告文學(xué)作品《塘約模式》。作者認(rèn)為，塘約經(jīng)驗(yàn)的本質(zhì)是發(fā)展“新型集體經(jīng)濟(jì)”，借助“村社合一”的合作社發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富[11]32。“村社合一”的合作社是產(chǎn)權(quán)改革的成果。彭海紅認(rèn)為塘約經(jīng)驗(yàn)是一條落實(shí)集體所有權(quán)、發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的道路，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的典范，也是發(fā)揮我國農(nóng)村集體土地所有制優(yōu)勢的結(jié)果[12]。張慧鵬認(rèn)為，相對(duì)于資本下鄉(xiāng)組織農(nóng)民，村社集體組織農(nóng)民走市場經(jīng)濟(jì)道路，不僅有必要性，而且有可行性，塘約村就是經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[13]。李筑等稱改革孵出“金土地”，認(rèn)為改革就是敢不敢大膽地推進(jìn)市場化導(dǎo)向的改革的問題，產(chǎn)權(quán)改革就是打碎農(nóng)村市場化的制度性障礙，形成新型集體產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織[14]。李漢卿認(rèn)為，塘約經(jīng)驗(yàn)源于“黨建引領(lǐng)、改革推動(dòng)、合股聯(lián)營、村民自治”四位一體的綜合改革，從集體經(jīng)濟(jì)的角度看，其核心是產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展[15]。楊建科等合作的一篇討論“塘約經(jīng)驗(yàn)”的文章，其結(jié)論非常符合主流理論的判斷，貴州的塘約村通過產(chǎn)權(quán)改革形成的新型集體經(jīng)濟(jì)組織解決了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的分散問題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民市場能力的增長和集體力量凝聚的雙重效用[16]。
通過產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是“經(jīng)營村莊”，是新形式的村莊“公司化”[17]。村集體具有類似“企業(yè)”的角色，經(jīng)營對(duì)象是集體土地，主要是入股到集體的個(gè)體農(nóng)戶承包地，農(nóng)民是這個(gè)企業(yè)的“股東”。從歷史的角度看，這種產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)最早來源于20世紀(jì)90年代初的珠三角地區(qū), 晚近的經(jīng)驗(yàn)則是21世紀(jì)之后的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革[18]。通過產(chǎn)權(quán)改革建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織具有更純粹的經(jīng)濟(jì)組織特征，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性質(zhì)是股份經(jīng)濟(jì)合作社，被賦予“特殊法人”的法律地位[19]，經(jīng)營主體不是村內(nèi)經(jīng)濟(jì)精英群體、下鄉(xiāng)資本，也并不是基層政府或村干部。問題是：集體產(chǎn)權(quán)制度改革從體制上賦予村集體“經(jīng)營村莊”的合法性，就一定能發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)嗎？如果通過體制改革就能促進(jìn)普遍集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么事情就好辦了，事實(shí)可能并不是這樣的。學(xué)界關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的機(jī)制也不清楚，缺乏說服力。
二、 因素分析：集體經(jīng)濟(jì)發(fā)
展狀況及其主要影響
(一) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總體薄弱
狹義地說，集體經(jīng)濟(jì)是集體利用集體資源、資產(chǎn)和資金，通過各種經(jīng)營方式獲得的經(jīng)濟(jì)收入。從全國范圍看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總體上是薄弱的。據(jù)2017年的數(shù)據(jù)，全國統(tǒng)計(jì)的56.3萬個(gè)行政村中，村均經(jīng)營性收入26.5萬元，有經(jīng)營收益的村莊占總村數(shù)的53.5%，其中經(jīng)營收益5萬元以上的村只有29.2%[20]。從區(qū)域差異看，我國東部和中西部地區(qū)的不均衡非常顯著。東部沿海地區(qū)村莊集體經(jīng)濟(jì)總體發(fā)達(dá)，集體福利豐厚。而在廣大的中西部地區(qū)村莊，集體經(jīng)濟(jì)體量很小，相當(dāng)比例的村集體陷入“空殼化”。一個(gè)數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額(西藏自治區(qū)未作統(tǒng)計(jì)) 2.86萬億元，村均493.6萬元，其中，東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元，占資產(chǎn)總額的75.5%，村均929.5萬元[21]。如果僅計(jì)算經(jīng)營性資產(chǎn)，那么東部和中西部村莊差距更大。
改革開放40年來，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是國家的一貫政策，并不是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后才重視的。而以上數(shù)據(jù)顯示的集體經(jīng)濟(jì)的巨大區(qū)域差異凸顯了之前各類政策的效用問題，同樣，集體產(chǎn)權(quán)制度改革也應(yīng)得到反思。農(nóng)村家庭承包制在初期取得了成功，釋放了被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力，它同時(shí)是集體經(jīng)濟(jì)薄弱的直接原因，后續(xù)取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，國家取消了集體向農(nóng)戶收取的各類費(fèi)用，這加劇了集體經(jīng)濟(jì)的困境。意外的是，在政府鼓勵(lì)村集體舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的背景下，短時(shí)間內(nèi)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，占據(jù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的半壁江山，帶動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，必須注意到，除了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村及大城市的城中村、城郊村之外，大多數(shù)農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦不起來，集體經(jīng)濟(jì)依然薄弱。在部分農(nóng)村，集體還背負(fù)沉重的村級(jí)債務(wù)。這主要取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，并不能歸結(jié)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的體制原因。
(二) 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要影響因素分析
總體來說，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有3個(gè)歷史階段：分別是集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)到地租(物業(yè))經(jīng)濟(jì)，村集體越來越不直接參與組織生產(chǎn)，而僅僅作為收租者。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向地租經(jīng)濟(jì)有其必然性，這主要有2個(gè)方面的原因：一是集體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)及合作經(jīng)濟(jì)不同，它發(fā)揮了維持村級(jí)公共品供給和保障農(nóng)民基本福利的功能，是不允許破產(chǎn)的[22]。有學(xué)者擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的外延，把農(nóng)民自愿入股形成的“合作經(jīng)濟(jì)”也作為集體經(jīng)濟(jì)，須知此集體經(jīng)濟(jì)和彼集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)完全不同[23]。二是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要經(jīng)營，而村干部本身并不是企業(yè)家，難以扮演企業(yè)家的角色。而村干部一旦成為善于經(jīng)營的企業(yè)家，其會(huì)立即面臨委托代理的困境。由此也可以理解，為避免集體經(jīng)濟(jì)陷入市場風(fēng)險(xiǎn)，地方政府一般不提倡集體再直接介入經(jīng)營，農(nóng)民也不支持冒險(xiǎn)的村干部，避免村干部把集體收入拿去冒險(xiǎn)，導(dǎo)致巨大的損失。
本文下面討論影響地租經(jīng)濟(jì)的主要變量。在工業(yè)化和城市化背景下，影響地租經(jīng)濟(jì)的主要變量，一是土地價(jià)值，二是土地資源的數(shù)量，前者更具有決定性。
第一，土地價(jià)值。相對(duì)于土地農(nóng)用，土地非農(nóng)使用的價(jià)值更巨大，這就把東部和中西部土地價(jià)值區(qū)分出來。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如蘇南和珠三角的村莊和城市發(fā)展連為一體，土地價(jià)值巨大，0.067公頃(1畝)農(nóng)地的市場租金一般很少超過500元，而0.067公頃建設(shè)用地的市場租金很容易超過1萬元。這是該地區(qū)村集體即使不發(fā)展企業(yè)，也可以通過出租土地致富的根本原因。在中西部地區(qū)，本來就缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，農(nóng)村工業(yè)很少。在土地被嚴(yán)格管理之后，工商業(yè)集中于城市，村莊人財(cái)物流出，就更不存在開發(fā)集體土地的條件，也就沒有什么經(jīng)營性資產(chǎn)。
第二，土地資源。同樣處于中西部地區(qū)，在同等水平的農(nóng)地租金條件下，土地資源量決定了集體經(jīng)濟(jì)收入。這里的土地資源主要指村集體掌握的“機(jī)動(dòng)地”“四荒地”。農(nóng)村家庭承包制之后，集體留“機(jī)動(dòng)地”比例一般不超過5%。一般來說，平原地區(qū)耕地緊張，不僅集體機(jī)動(dòng)地少、四荒地也很少，而丘陵地區(qū)耕地資源稍寬松。在漢江沿岸的宜城市流水鎮(zhèn)，村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，收入每年大多超過10萬元。這源于集體機(jī)動(dòng)地、四荒地?cái)?shù)量很大。該地區(qū)農(nóng)戶普遍種植西瓜，土地租金上升了，0.067公頃土地租金超過了300元，如村集體掌握33.33公頃(500畝)土地，集體經(jīng)濟(jì)收入每年達(dá)到了15萬元。
學(xué)界推崇“產(chǎn)權(quán)改革”，并廣泛援引珠三角的經(jīng)驗(yàn)，該地區(qū)是筆者重點(diǎn)調(diào)查區(qū)域。珠三角的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)改革”的結(jié)果，而是根源于發(fā)達(dá)的農(nóng)村工業(yè)化對(duì)非農(nóng)建設(shè)土地的需求。農(nóng)村工業(yè)化需要大規(guī)模的土地供給，于是農(nóng)民自發(fā)把土地“入股”到集體，集體再以直接出租或者建設(shè)物業(yè)(廠房、商鋪、出租房等方式)之后向外出租的方式“統(tǒng)一經(jīng)營”，所獲收益再按照農(nóng)民占股進(jìn)行分配。這種制度安排最初被表述為“土地股份制”[24]。在這個(gè)過程中，農(nóng)村工業(yè)化推動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是因，產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革是果。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系后來經(jīng)過上升到國家層面，形成了“集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的政策話語。也就是說，并不是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革了，集體整合了分散了土地產(chǎn)權(quán)，就能夠獲得巨額的集體經(jīng)濟(jì)收入。原因是集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)土地價(jià)值和土地資源數(shù)量均沒有影響，這也難怪會(huì)出現(xiàn)“上熱下不熱”，基層干部和農(nóng)民對(duì)改革缺乏獲得感。
(三) 村集體主導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題
塘約村是一個(gè)普通的農(nóng)業(yè)村莊，其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能復(fù)制珠三角的道路。從報(bào)道和實(shí)地調(diào)查看，塘約村成立了合作社，合作社嘗試通過農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營獲益。具體操作辦法是：村集體通過動(dòng)員農(nóng)民把承包地入股，組成股份經(jīng)濟(jì)合作社，村集體干部為直接的經(jīng)營管理者。這實(shí)際上是早期發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一種形態(tài)，可以稱之為“集體農(nóng)場”，只是因?yàn)樾实拖拢w農(nóng)場很快就被“家庭農(nóng)場”所取代了。問題是塘約村的集體農(nóng)場憑什么能夠在市場競爭中取勝？做精品農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不是市場競爭力的保障。無論是資本下鄉(xiāng)，還是集體農(nóng)場，都存在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的普遍問題，包括勞動(dòng)力監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)雷同、高投入和高風(fēng)險(xiǎn)問題。而且村集體還存在特有問題，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營的效率。
首先，塘約村的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一般風(fēng)險(xiǎn)。為了致富，塘約村大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，很快就面臨問題。典型案例是2016年，塘約村利用100萬元扶貧資金發(fā)展羊肚菌項(xiàng)目，第一年種了5公頃(75畝)。按照預(yù)期，0.5公斤干的羊肚菌700元，0.5公斤濕的羊肚菌70元，0.067公頃(1畝)產(chǎn)100公斤，0.067公頃(1畝)產(chǎn)值1萬元以上。市場方面，提供種子的貴陽神農(nóng)公司和村莊簽訂訂單農(nóng)業(yè)協(xié)議。然而，村干部很快就意識(shí)到訂單農(nóng)業(yè)存在的問題：收購時(shí)，神農(nóng)公司只要那些長得好的，而不要長得不好的，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量又沒有操作性的標(biāo)準(zhǔn)。更大的問題是，羊肚菌的市場需求并不大，而低成本的進(jìn)入門檻，使得市場供給很快就超過了市場需求。為及時(shí)止損，塘約村不斷縮小規(guī)模。到2018年，塘約村只象征性地準(zhǔn)備種上幾畝。很顯然，塘約村的嘗試失敗了。這個(gè)失敗并不是個(gè)別的，而是普遍的。我國改革開放40年來，一些村莊通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物獲得了成功，形成了區(qū)域性的市場品牌，如贛南臍橙。這意味著區(qū)域市場之外的普通村莊面臨經(jīng)濟(jì)作物種植的高風(fēng)險(xiǎn)[25]，即使村莊寄希望的“訂單農(nóng)業(yè)”也解決不了問題，塘約村的情況也說明了這一點(diǎn)。
其次，村集體作為規(guī)模經(jīng)營主體所特有的問題。筆者經(jīng)過實(shí)地調(diào)查后把問題歸納為3個(gè)方面：(1)土地成本問題。集體要給農(nóng)民更多的租金并許諾給入股農(nóng)民分紅，無論是好地或差地都能流入合作社。按照協(xié)議，對(duì)于“入股”土地(包括水田、旱地和坡地)，農(nóng)民拿到的租金每年要漲50元，一直漲到1 000元為止。(2)勞動(dòng)力問題。要無差別地雇傭農(nóng)村弱勢勞動(dòng)力。即使當(dāng)日合作社所需勞動(dòng)力的數(shù)量明顯超過了所需，管理人員還是不得不把要求上工的勞動(dòng)力吸納其中，否則農(nóng)民不滿意，這造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”。(3)內(nèi)在激勵(lì)問題。相對(duì)于工商資本，村干部作為經(jīng)營者缺乏內(nèi)在激勵(lì)，集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的成功或失敗對(duì)于村干部個(gè)人利益的影響是不大的，盡管客觀上對(duì)農(nóng)民、集體和政府影響巨大。因此，以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)看起來很美，卻必然陷入低效率的困局。集體經(jīng)濟(jì)要么最終走向破產(chǎn)，要么有另外的力量支持集體經(jīng)濟(jì)。
三、 政府扶持：集體經(jīng)濟(jì)收入增長的秘密
塘約村通過農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營賺不到錢，那么，塘約村及諸多類似的村莊的集體經(jīng)濟(jì)是如何增長的？實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)其秘密在于政府扶持。樣本村塘約村的主要收入來源并非是集體主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，而是政府委托集體“建筑公司”承接工程項(xiàng)目獲得的收入(參見下文)。在考核壓力下，各地通過設(shè)置形形色色的“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目”具有普遍性，委托工程項(xiàng)目是其中一種，下面列舉4類主流的方式。從這個(gè)角度看，指向產(chǎn)權(quán)變革的“塘約經(jīng)驗(yàn)”表面上看很熱鬧，實(shí)際上并沒有得到地方政府的認(rèn)可。
(一) 獲得產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入
在中西部農(nóng)村，地方政府一般不允許集體直接舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也不允許集體辦“集體農(nóng)場”，這在之前有過嚴(yán)重的教訓(xùn)，使村級(jí)背負(fù)沉重的債務(wù)。例外的是光伏產(chǎn)業(yè)，在貧困地區(qū)，地方政府支持村集體用扶貧資金建設(shè)光伏項(xiàng)目。光伏項(xiàng)目建成后，資產(chǎn)及產(chǎn)生的收益歸集體所有。光伏項(xiàng)目只需稍加管理和維護(hù)，就可以源源不斷地生產(chǎn)電能，其預(yù)期壽命將達(dá)到20年。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在江西某鎮(zhèn)，2017和2018年大多數(shù)村莊把20萬元~50萬元的扶貧資金投入光伏項(xiàng)目，利用村莊的四荒地、堰塘、屋頂?shù)劝惭b光伏板并網(wǎng)發(fā)電。光伏產(chǎn)業(yè)的收益極為依賴國家電價(jià)補(bǔ)貼，這是其基本特征。某地光伏項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)為0.41元，國家補(bǔ)貼后電價(jià)達(dá)到0.98元。如果補(bǔ)貼政策持續(xù)下去，基層干部當(dāng)然很歡迎，這相當(dāng)于是政府對(duì)村集體的轉(zhuǎn)移支付。依靠光伏收入，村莊每年普遍多了幾萬到十幾萬元的集體經(jīng)濟(jì)收入，成為許多村莊集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。而基層干部擔(dān)心的是，2020年全面脫貧后，財(cái)政一旦不再大力補(bǔ)貼，光伏發(fā)電就失去了競爭力，光伏產(chǎn)業(yè)如何繼續(xù)將成為一個(gè)問題。
(二) 獲得資產(chǎn)租金收入
政府支持光伏的政策是區(qū)域性、階段性的，更為普遍的做法是支持村集體建設(shè)經(jīng)營性資產(chǎn)，產(chǎn)生可持續(xù)的租金收入。村集體一般缺乏啟動(dòng)資金，那就由政府財(cái)政出資。村莊的經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括蔬菜大棚、養(yǎng)豬場、廠房、商住樓等。如湖北省某村引進(jìn)某公司，新建650平方米的扶貧“微工廠”，帶動(dòng)貧困戶就業(yè)32人，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年收入3.5萬元。安徽省某村在120萬元項(xiàng)目支持下建立了一個(gè)木制品加工廠，年租金收入大約10萬元。相對(duì)于村集體直接發(fā)展產(chǎn)業(yè)的方式，通過財(cái)政投入建設(shè)經(jīng)營性資產(chǎn)的方式降低了風(fēng)險(xiǎn)，存在的問題是可能會(huì)因市場需求不足，形成閑置資產(chǎn)。也因此，有的貧困村拒絕政府支持的蔬菜大棚項(xiàng)目。一些地方政府認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，便支持村集體在城市核心區(qū)域擁有經(jīng)營性資產(chǎn)或者獲得經(jīng)營性資產(chǎn)的收益權(quán)，這種制度設(shè)計(jì)非常復(fù)雜。在安徽某縣，地方政府為促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府拿出800萬元支持8個(gè)村莊在工業(yè)園區(qū)“合股”建廠房，預(yù)期租金64萬元/年，資產(chǎn)所有權(quán)是縣政府的，經(jīng)營方式則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包，租金則平均分配到8個(gè)村莊。這種方式對(duì)地方財(cái)政提出了很高的要求。
(三) 獲得股份分紅收入
這是中西部地區(qū)非常流行的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也是政府認(rèn)可的好辦法①[26]。在安徽某縣，2019年，地方政府支持8個(gè)因征地拆遷有大量閑置資金的村莊入股到縣建設(shè)投資公司，獲得5.7%的年分紅收入。這種方式實(shí)際上是地方政府的國有企業(yè)在補(bǔ)貼村集體，背后必須要有行政壓力。這份入股分紅協(xié)議上有縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣財(cái)政局和縣建設(shè)投資公司的三方簽字，常務(wù)副縣長簽字。對(duì)于缺乏集體資金積累的村莊，縣政府計(jì)劃拿出2 000萬元支持20個(gè)村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，一般是村集體和龍頭企業(yè)訂立5年合同，每年獲得6%的分紅收益。這種方式的好處是獲得收益，避免形成沉沒的固定資產(chǎn)。然而村干部和企業(yè)都不滿意，推動(dòng)起來有很大困難。扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資金是要收回的，如果投資出了問題，村書記是首要被問責(zé)對(duì)象。當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)不認(rèn)可，只是被動(dòng)配合地方政府做大集體經(jīng)濟(jì)收入，其理由是，“分紅比例大、義務(wù)也很多、資金監(jiān)管很嚴(yán)，提高了經(jīng)營成本。”
① 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部原部長韓長賦在《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告》(2020年4月6日)中，歸納了政府扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這種方式，“整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。”
(四) 獲得工程經(jīng)營收入
項(xiàng)目一般是通過競爭性程序發(fā)包出去的，村集體并不是一級(jí)合法的接包主體。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策背景下，地方政府支持把部分對(duì)資金、技術(shù)要求不高的項(xiàng)目委托給特定村集體實(shí)施，村集體獲得經(jīng)營性收入，這種方式在發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)流行多年。蘇州地方政府就通過這種方式扶持薄弱村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，還能解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題。中西部地區(qū)也開始有村莊采用這種方式。塘約村也是采取這種方式快速增加了集體的經(jīng)濟(jì)收入，而不是所謂的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。塘約村合作社下轄一個(gè)建筑公司，這是塘約村集體主要收入來源，而建筑公司之所以能夠賺錢，依靠的是國家項(xiàng)目。塘約村作為貴州省乃至國家重點(diǎn)打造的試點(diǎn)村莊，接受了大量的資源和項(xiàng)目。這些工程通常都是由區(qū)里直接發(fā)包，但塘約村作為重點(diǎn)村，與區(qū)里協(xié)商將一部分院壩等技術(shù)含量不高的建設(shè)，交給塘約村的建筑隊(duì)來完成，塘約村的建筑隊(duì)將這些工程分包出去，從而賺取中間差價(jià)。問題在于在廣大的中西部農(nóng)村，用承接政府項(xiàng)目的方式獲得的集體經(jīng)濟(jì)收入是個(gè)別的、短期的、不可持續(xù)的。塘約村的建設(shè)總有完成的一天，那時(shí)塘約村就失去了最大的集體經(jīng)濟(jì)收入增長源。
四、 問題和出路：集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策反思
我們理解了近年來包括塘約村在內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)收入增長的原因，有利于理解產(chǎn)權(quán)改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在產(chǎn)權(quán)改革背景下，地方政府普遍有了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期，實(shí)踐上產(chǎn)權(quán)改革的效果并不如預(yù)期。那么，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)收官、自上而下的考核壓力下，地方政府不得不積極地推動(dòng)和扶持。這符合政治的、迎檢的邏輯。同時(shí)需注意到這種做法造成了新型的基層治理“內(nèi)卷化”問題。在鄉(xiāng)村振興、資源下鄉(xiāng)背景下，我國“三農(nóng)”政策應(yīng)當(dāng)擺脫“經(jīng)營性”的村級(jí)組織定位，正確看待集體經(jīng)濟(jì)功能。
(一) 新型基層治理“內(nèi)卷化”問題
我國有學(xué)者注意到了政府推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，稱之為“治理性發(fā)展”[27]。不足之處是，這一研究對(duì)政府扶持的性質(zhì)和深層后果缺乏深刻的理解。
從資源投入的效率角度看，政府扶持推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層影響可以界定為新型的基層治理“內(nèi)卷化”。在這種基層治理“內(nèi)卷化”的實(shí)踐中，財(cái)政投入并沒有耗費(fèi)在鄉(xiāng)村內(nèi)部的“分利秩序”中[28]，而是耗費(fèi)在不切實(shí)際的、不可持續(xù)的、高風(fēng)險(xiǎn)的村級(jí)經(jīng)營過程中。從基層的角度看，這種村級(jí)經(jīng)營明顯是有問題的，因?yàn)榇寮?jí)組織本身并不是一個(gè)市場化的組織，也不具備經(jīng)營的能力和動(dòng)力。新型基層治理“內(nèi)卷化”的形成和地方過于積極的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策有關(guān)。在前幾年，地方政府(主抓部門是組織部門)要求集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到最低的標(biāo)準(zhǔn)5萬元/年；近幾年集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，地方政府要求集體經(jīng)濟(jì)收入年年增長，不僅要有最低的數(shù)額，而且還應(yīng)有增長率的要求。安徽某村集體過去年平均經(jīng)濟(jì)收入為19.3萬元，2020年政府下達(dá)指標(biāo)是是50萬元，2021年的指標(biāo)是80萬元，村干部倍感壓力。當(dāng)前無論是脫貧攻堅(jiān)，還是鄉(xiāng)村振興，其考核體系均包含了集體經(jīng)濟(jì)收入。這給村莊發(fā)展造成了巨大的壓力。
政府適當(dāng)扶持集體經(jīng)濟(jì)無可厚非。筆者在蘇州調(diào)查獲知，集體年經(jīng)濟(jì)收入少于300萬元就被定位為“薄弱村”，財(cái)政給予幫扶，目的是為了維持村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)。政府卻不能替代村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，更不能“無中生有”地制造集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字。集體經(jīng)濟(jì)收入的數(shù)據(jù)看起來增長了，卻造成諸多隱患。在上級(jí)考核的壓力下，地方政府扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑是大量投入財(cái)政資源。上級(jí)政府投入財(cái)政資源，為了規(guī)范和嚴(yán)格監(jiān)督集體，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑也得由上級(jí)政府說了算，至于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的效率、風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展可持續(xù)性，則無人關(guān)心，村干部就只需配合就可以了。從實(shí)踐邏輯出發(fā)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于客觀條件，集體產(chǎn)權(quán)制度改革并不能消除集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的劣勢條件。政府扶持短期增加了賬面上的村集體經(jīng)濟(jì)收入，卻并沒有、也不可能從根本上改變村集體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性困境，反而是增加了財(cái)政資源的無謂消耗。
按照一些地方(如成都)的探索，地方政府完全可以把財(cái)政收入分年度撥給村集體，使村集體擁有相對(duì)可自主支配的收入，等同于“集體經(jīng)濟(jì)收入”。問題是，這并不是“經(jīng)營性”的收入，不符合上級(jí)考核要求，不被政策允許。因此，地方政府就只能想方設(shè)法把財(cái)政投入通過“經(jīng)營”轉(zhuǎn)化為集體“經(jīng)營性”收入，而枉顧財(cái)政扶持的低效率和村集體“經(jīng)營”的風(fēng)險(xiǎn)。這是典型的上級(jí)流行官僚主義，下級(jí)則以形式主義應(yīng)對(duì)。按照基層干部的說法是“逼村致富”，是“捆綁式集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，村級(jí)組織喪失了主體性。
(二) 擺脫“經(jīng)營性”的村級(jí)組織定位
鄉(xiāng)村振興背景下，政府日益強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)的作用，主要是希望集體能帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的合法性就源于此，但這種理論過于理想化。在人民公社時(shí)期, 集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的唯一來源，改革開放之后，集體經(jīng)濟(jì)逐漸衰落，提供的只能是承包地和宅基地等生存性資源，為農(nóng)民家庭提供補(bǔ)充性收入，提供城鎮(zhèn)化失敗后的退路。這是集體經(jīng)濟(jì)的主要意義。農(nóng)民自己也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民(包括村干部)依靠家庭成員的共同努力追求財(cái)富，并不把希望寄托于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革普遍無感。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后，地方政府選擇少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村莊進(jìn)行分紅，如在安徽某縣，2017年第1批完成改革的試點(diǎn)就有4個(gè)村莊分紅，集體對(duì)每個(gè)農(nóng)民分紅50元，分紅僅進(jìn)行了1年，一次性分紅的資金大約20萬元。這主要是象征性的，是為了迎接檢查而做的工作。
筆者一直在做農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)研究。在外出務(wù)工推動(dòng)下，農(nóng)戶家庭普遍以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕，這是費(fèi)孝通、黃宗智、賀雪峰等社會(huì)學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)研究中歸納出來的[29]。這表明農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入依靠2個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，二是務(wù)工經(jīng)商收入。工商業(yè)越發(fā)展，務(wù)工經(jīng)商收入越占據(jù)主導(dǎo)地位。在這樣的農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)民收入增長不依賴集體經(jīng)濟(jì)的分紅，農(nóng)民也沒有這樣的主觀意識(shí)。外出務(wù)工經(jīng)商收入的水平取決于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸納的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的數(shù)量和提供就業(yè)機(jī)會(huì)的質(zhì)量。從這個(gè)角度看，通過集體產(chǎn)權(quán)制度推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的假設(shè)是靠不住的，集體產(chǎn)權(quán)制度改革會(huì)失去合法性。
擺脫“經(jīng)營性”的村級(jí)組織定位，亟待重新找回村級(jí)組織的“公共治理”角色，目前這主要是依靠資源下鄉(xiāng)支持的。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下我國新型的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)形成，城鄉(xiāng)功能是分化的，鄉(xiāng)村總體來說是國家的穩(wěn)定器、蓄水池，而不像城市一樣是國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)[30]。資源下鄉(xiāng)背景下，中西部地區(qū)村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)和村級(jí)公共品供給不再主要依靠內(nèi)生的集體經(jīng)濟(jì)收入，而是依賴自上而下的轉(zhuǎn)移支付。在稅費(fèi)改革之前，尤其是在20世紀(jì)90年代，缺乏工業(yè)化的中西部農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，國家稅費(fèi)和鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成我國嚴(yán)重的“三農(nóng)”危機(jī)。然而，很快由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的開啟，國家和農(nóng)民的關(guān)系迅速轉(zhuǎn)化為“反哺型”，資源大規(guī)模下鄉(xiāng)，解決了村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)問題，這是稅費(fèi)改革以來鄉(xiāng)村治理的重要轉(zhuǎn)型。在中部地區(qū)，一個(gè)中等村莊的村干部大約需要5萬元的財(cái)政支出，是全兜底的。另外，地方政府給每一名村干部配套2萬元的辦公經(jīng)費(fèi)，用于村辦食堂、辦公耗材、村辦公樓維修等。相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和城市社區(qū)，維持村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本是相當(dāng)?shù)土摹Ｒ簿褪钦f，集體經(jīng)濟(jì)薄弱不再是影響鄉(xiāng)村治理的根本問題，一個(gè)村莊可能沒有高的集體經(jīng)濟(jì)收入，甚至是一個(gè)空殼村，可能通過下鄉(xiāng)資源維持治理，為農(nóng)村作為現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池提供基礎(chǔ)。
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