摘要：城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的必經(jīng)過程，其發(fā)展受到產(chǎn)業(yè)形態(tài)、農(nóng)民收入水平以及進(jìn)城成本等多種因素的綜合影響。近年來，在地方政府的積極推動下，中西部地區(qū)的農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)入縣城，推動了縣域城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。然而，中西部地區(qū)的縣域城市缺乏工業(yè)化基礎(chǔ)，縣城消費較多地依賴外部資源輸入，發(fā)展后勁有限。大規(guī)?？h域城鎮(zhèn)化極大地改變了縣域人口布局、社會生活方式、人的思想觀念、社會階層結(jié)構(gòu)等，給地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不容忽視的挑戰(zhàn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需結(jié)合工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村政策、土地制度、社會治理體系建設(shè)等方面進(jìn)行通盤考慮。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；縣域城市；城鄉(xiāng)“三元”結(jié)構(gòu)；政策應(yīng)對
一、提出問題
改革開放以來，中國以年均1個百分點左右的速度提高城鎮(zhèn)化率，實現(xiàn)了數(shù)億人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化對于推動經(jīng)濟(jì)增長、減少貧困和推進(jìn)農(nóng)民現(xiàn)代生活方式轉(zhuǎn)型等都產(chǎn)生了巨大影響。城鎮(zhèn)化作為從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會過渡的必經(jīng)階段，深刻地改變著中國的社會經(jīng)濟(jì)面貌。
2013年中央提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其核心是推動人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力群體?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)村人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2019年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，有力有序有效深化戶籍制度改革，推動農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市。2020年，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
近年來，圍繞新型城鎮(zhèn)化工作，多項配套性的制度改革同時推進(jìn)。一方面，通過戶籍制度改革降低農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻；另一方面，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地承包經(jīng)營制度和農(nóng)村宅基地制度改革，強化農(nóng)村集體權(quán)利的“財產(chǎn)性”，降低農(nóng)村戶籍對農(nóng)民留村的“拉力”，提升農(nóng)民由鄉(xiāng)進(jìn)城的流動性。受農(nóng)民收入水平及其進(jìn)城成本等因素的限制，縣域是農(nóng)民進(jìn)城的主要地方，農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)入縣城，這對中國整體社會形態(tài)的改變具有重要影響。方興未艾的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程重塑著整個社會體系，改變著人口布局、社會生活方式、人的思想觀念、社會階層結(jié)構(gòu)等。整體而言，中國正在形成新的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。本文重點梳理改革開放以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變過程，在區(qū)域比較的視角下討論中西部地區(qū)與東部地區(qū)在縣域城鎮(zhèn)化方面的主要差異，并就中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化可能引發(fā)的問題提出政策應(yīng)對思路。
二、作為社會基本結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)關(guān)系
城市與鄉(xiāng)村是性質(zhì)不同的兩套社會系統(tǒng)。城市與鄉(xiāng)村構(gòu)成整個社會結(jié)構(gòu)的基本組成部分。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是整個社會經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成，國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，城市在軍事、商業(yè)、政治方面發(fā)揮樞紐作用，城市屬于上層建筑部分，城市寄生在鄉(xiāng)村之上。工業(yè)革命以后，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入現(xiàn)代階段，城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)地位開始發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。
進(jìn)入現(xiàn)代社會，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比不斷下降，工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，人類的生產(chǎn)活動對土地的依賴性逐步降低。與鄉(xiāng)村相比，城市具有資源集聚和規(guī)?；瘍?yōu)勢，城市的生產(chǎn)效率更高，具備生產(chǎn)功能的現(xiàn)代城市逐漸實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的統(tǒng)一?，F(xiàn)代城市成為人類開展經(jīng)濟(jì)、政治、文化等大部分社會性活動的中心場域。
技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)力提升和工業(yè)革命不僅改變了城市形態(tài)，也改變了鄉(xiāng)村形態(tài)。進(jìn)入現(xiàn)代社會之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從自然經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，城市與鄉(xiāng)村通過統(tǒng)一的市場交換體系建立聯(lián)系，鄉(xiāng)村逐漸喪失“共同體”意義，很多傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落走向“終結(jié)”?，F(xiàn)代城市與現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同構(gòu)成社會化大生產(chǎn)和分工體系的一部分，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系被新型城鄉(xiāng)關(guān)系替代。其中，最為突出的一點是城鄉(xiāng)之間持續(xù)發(fā)生的高頻度的要素流動，農(nóng)民以勞動力的形式進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村人口向城市遷移，城市體量逐步超過了鄉(xiāng)村體量，成為人口的主要集聚地。“城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。”
城鄉(xiāng)關(guān)系是一個演變的過程，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)從不同經(jīng)濟(jì)部門被拉平的角度對現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系的變動做出描述，社會學(xué)則主要是關(guān)注城鄉(xiāng)在社會文化上的對立和融合機制。城市化是現(xiàn)代化的必經(jīng)過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的一體化，消除城市與鄉(xiāng)村在制度、文化、發(fā)展水平、社會生產(chǎn)效率、福利待遇等方面的差異，實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市的均衡發(fā)展。城市與鄉(xiāng)村的完全一體化屬于理想狀態(tài)，只有極少數(shù)國家和地區(qū)建立起了一體化的社會形態(tài)，如作為城市國家的新加坡。絕大多數(shù)國家地區(qū)都存在著城市與鄉(xiāng)村的差別以及工業(yè)與農(nóng)業(yè)的部門差異。歐美發(fā)達(dá)國家也存在著一定比例的鄉(xiāng)村人口，城鄉(xiāng)依然存在“二元”特征。城鎮(zhèn)化雖然不斷改變著城鄉(xiāng)形態(tài)，使之從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系，但其發(fā)展目標(biāo)絕非消滅鄉(xiāng)村。
客觀存在的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系既依賴自然條件，也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文化等多重因素的影響?，F(xiàn)代城市的興起與工業(yè)化發(fā)展密切相關(guān)，不同國家和地區(qū)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的路徑不同而存在性質(zhì)與形態(tài)上的差異。對于城鄉(xiāng)關(guān)系的不同形態(tài)，既有研究對此關(guān)注較多，結(jié)合實際情況，大體可分為三種形態(tài)。
第一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系。以美國為例，美國屬于移民國家，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)不強，其城鄉(xiāng)關(guān)系主要是由部門分工造成的。美國農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，由農(nóng)場主構(gòu)成的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，與中國意義上的農(nóng)民完全不是同一個概念。以大和族為主體民族的日本，具有很強的東亞小農(nóng)文化傳統(tǒng)，日本在20世紀(jì)六七十年代完成城市化轉(zhuǎn)型，社會主要勞動力進(jìn)入城市就業(yè)，鄉(xiāng)村基本成為老年人口留守的地方。中國的城鄉(xiāng)關(guān)系演變更接近日本的形態(tài)。包括美國、日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系以高水平的城鎮(zhèn)化為前提，而高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化又以高附加值的產(chǎn)業(yè)體系為支撐。先發(fā)國家在完成工業(yè)化之后，繼續(xù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展出高端制造業(yè)和服務(wù)于高端制造業(yè)的高端服務(wù)業(yè)，并占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的頂端。也就是說，發(fā)達(dá)國家正是因為處在產(chǎn)業(yè)體系的頂端，能夠從全世界獲取高額利潤，才能夠支撐起本國高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展，維系較小的鄉(xiāng)村以及一體化的城鄉(xiāng)關(guān)系。整體而言，發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)差距?。陀^存在的城鄉(xiāng)差別不等于城鄉(xiāng)差距），而且發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系具有四個顯著特征：一是城鎮(zhèn)化率高，主要人口集中在城市；二是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動；三是城市與鄉(xiāng)村享受國家統(tǒng)一的社會保障和公共服務(wù)；四是發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不低于城市，而且擁有城市所沒有的綠水青山和清潔空氣，因此出現(xiàn)了富裕群體下鄉(xiāng)的“逆城市化”現(xiàn)象。
第二種是欠發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系。欠發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系主要存在兩種形態(tài)。第一種形態(tài)存在于工業(yè)化剛起步的國家，其城鎮(zhèn)化率較低，國家的大多數(shù)人口生活在鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)之間還存在顯著的分割特征，農(nóng)業(yè)部門的勞動力相對過剩。第二種形態(tài)主要存在于已經(jīng)達(dá)到較高城鎮(zhèn)化率的發(fā)展中國家，如拉丁美洲一些國家的城鎮(zhèn)化率已超過70%，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，已進(jìn)入后城鎮(zhèn)化階段。然而，與發(fā)達(dá)國家不同的是，盡管這些發(fā)展中國家的城市人口規(guī)模龐大，但是城市化水平與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。在這些發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃?nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，并引發(fā)城市貧民窟等城市社會問題，造成社會不穩(wěn)定，使國家社會經(jīng)濟(jì)墮入發(fā)展陷阱。
相關(guān)研究將城市化過程劃分為三個階段，分別是城市化率低于30%的初期城鎮(zhèn)化階段、城鎮(zhèn)化率為30%到70%的中期城鎮(zhèn)化階段、城鎮(zhèn)化率超過70%的后期城鎮(zhèn)化階段，這三個階段構(gòu)成一個S型曲線。這一城市化發(fā)展規(guī)律被廣泛認(rèn)可，且很大程度上影響了中國城鎮(zhèn)化政策的制定。2020年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63．89%，按上述標(biāo)準(zhǔn)，中國已進(jìn)入中后期城鎮(zhèn)化階段。關(guān)于當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化狀況，主要存在以下幾方面的認(rèn)識和判斷：一是城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平；二是戶籍城鎮(zhèn)化水平低于常住人口城鎮(zhèn)化水平；三是中國城鎮(zhèn)化存在較大空間，可通過城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)增長；四是城鎮(zhèn)化還存在制度上的障礙，需通過制度調(diào)整來進(jìn)一步釋放城鎮(zhèn)化潛力；五是人口老齡化加劇，人口紅利弱化，未富先老問題對包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。作為發(fā)展中國家，中國要實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，就需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，并吸取其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗教訓(xùn)。需要認(rèn)識到，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化須以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為前提和基礎(chǔ)。一些發(fā)展中國家墮入“中等收入陷阱”，引發(fā)愈演愈烈的城市貧民窟問題，其根源是城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要將其與工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村政策、土地制度、社會治理體系建設(shè)等放在一起進(jìn)行通盤考慮。城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于社會發(fā)展階段以及超越社會發(fā)展階段的過度城鎮(zhèn)化，都不利于經(jīng)濟(jì)社會保持健康發(fā)展。
三、改革開放以來的城鄉(xiāng)關(guān)系演變
1949年以后，為實現(xiàn)國家資本的原始積累和實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國家建立起體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計劃經(jīng)濟(jì)體制，以此來維持農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展道路。一直到改革開放前，中國城鄉(xiāng)關(guān)系背后是城市與鄉(xiāng)村兩種體制的差別，人口遷移受國家政策和戶籍管理制度的控制較多。體制性的城鄉(xiāng)關(guān)系在中國全面建立工業(yè)體系和提升綜合國力方面發(fā)揮了巨大作用，同時也限制了農(nóng)村人口向城市的自主轉(zhuǎn)移。至1978年年末，中國常住人口城市化率為17．92%，比1949年年末提高7．28個百分點，總的來說，改革開放前30年中國的城鎮(zhèn)化率提升幅度不足10個百分點。
改革開放以后，城鄉(xiāng)二元體制開始松動，市場因素在建構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮越來越大的作用。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，為釋放農(nóng)村剩余勞動力提供了政策條件。一些地區(qū)在社隊企業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展出村辦或鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）辦企業(yè)，開啟鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民利用外部市場條件，整合勞動力、資金、技術(shù)等農(nóng)村生產(chǎn)要素，參與市場競爭的一種生產(chǎn)經(jīng)營形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有很強的“鄉(xiāng)土性”特征。20世紀(jì)90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱和國家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，參與農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動下，小城鎮(zhèn)建設(shè)成為國家政策，部分農(nóng)民實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，推動了農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)戶口的轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村工業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)成20世紀(jì)八九十年代城鄉(xiāng)關(guān)系變動的初始動力。到了20世紀(jì)90年代中后期，全國進(jìn)入買方市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展開始回落。整體而言，改革開放前20年（1979—2000年），中國城鄉(xiāng)關(guān)系變動存在以下顯著特點：一是人口流動規(guī)模總體較??；二是輻射范圍不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展及其帶動的小城鎮(zhèn)建設(shè)主要集中在長三角和珠三角等東部沿海地區(qū)；三是廣大中西部地區(qū)的大規(guī)模人口流動還未形成。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各項建設(shè)，全面、深度參與全球經(jīng)濟(jì)分工，充分發(fā)揮自身在勞動力和土地供給方面的優(yōu)勢。隨著“中國制造”被全球越來越多的消費者認(rèn)可并實現(xiàn)全球市場占有率的穩(wěn)步提升，中國城市的經(jīng)濟(jì)體量和空間規(guī)模不斷擴大，并構(gòu)成了對農(nóng)村人口資源的巨大拉力。與此同時，國家實施一系列的政策調(diào)整，包括取消人口流動限制政策、加強對農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)、擴大對進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)供給等，逐步消除農(nóng)民在城鄉(xiāng)間流動的制度性障礙，為城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移提供條件。經(jīng)濟(jì)因素、市場動力與政策因素交織疊加在一起，使得中國在很短的時間內(nèi)就形成了一個覆蓋全國的勞動力市場。
與20世紀(jì)90年代部分地區(qū)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)移方式相比，2000年以后在全國統(tǒng)一的勞動力市場的作用下，人口跨區(qū)域流動成為人口移動的主要形式，特別是對于中西部地區(qū)的農(nóng)村人口而言，向東部沿海地區(qū)和大城市轉(zhuǎn)移是其主要流動方向。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年全國農(nóng)民工總量為28560萬人，外出農(nóng)民工達(dá)16959萬人。在外出務(wù)工的早期階段，農(nóng)民進(jìn)入城市的主要動力是打工掙錢和改善農(nóng)村生活條件，外出務(wù)工是謀生手段，讓家里人過上好日子是目的，并在此基礎(chǔ)上形成了“外出+返鄉(xiāng)”的“兩棲”流動形態(tài)。這種城鄉(xiāng)“兩棲”的人口流動方式，推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。長期在城市就業(yè)的農(nóng)民工作為“常住人口”被計入城鎮(zhèn)化率。人口城鎮(zhèn)化水平滯后于土地城鎮(zhèn)化水平、市民化速度滯后于城市規(guī)模擴大的速度、戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率等問題逐漸顯現(xiàn)。對此，國家提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項重點內(nèi)容。
2010年以后，在國家政策推動、地方政府拉動和農(nóng)民主體意愿增強等因素的綜合影響下，農(nóng)民進(jìn)城速度開始加快。在一些地區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村三分之一甚至一半以上的家庭已經(jīng)進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)城的第一種形態(tài)是將戶口遷移到城市，第二種形態(tài)是保留農(nóng)村戶口并在城市買房。站在農(nóng)民的角度來看，是否將戶口遷入城鎮(zhèn)不重要，不少農(nóng)民更愿意保留農(nóng)業(yè)戶口，而能否在城市買房，才是影響絕大部分農(nóng)民進(jìn)城的決定性因素。當(dāng)前，農(nóng)民進(jìn)城以第二種形態(tài)為主，與國家預(yù)期的情況有所差異。
與1980年以前出生的第一代農(nóng)民工相比，農(nóng)村“80后”“90后”具有更強的進(jìn)城意愿。大部分第一代農(nóng)民工，是將自己定義為城市的“過客”和“打工人”，只有少部分發(fā)展特別好的，才會選擇留在城市定居。目前，農(nóng)村“80后”“90后”的思想觀念發(fā)生了很大改變，他們進(jìn)城務(wù)工的目的是為了留在城市，并追求身份上的徹底改變。而問題在于，農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本很高。僅城市房價一項，就將絕大部分農(nóng)民工擋在城市之外。例如，東部沿海地區(qū)三四線城市的商品房價格普遍在每平方米萬元以上，遠(yuǎn)超普通農(nóng)民工的支付能力，返鄉(xiāng)進(jìn)縣城成為大部分農(nóng)民工的現(xiàn)實選擇。2010年以來，快速發(fā)展的縣域城鎮(zhèn)化趨勢不僅源于農(nóng)民的主觀選擇，也受到一些社會風(fēng)氣的推動。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)過去存在的父母為兒子建婚房的風(fēng)俗已轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)城為兒子買婚房，一些農(nóng)村地區(qū)婚嫁的前提條件就是男方家庭擁有縣城的房屋。一些地區(qū)的地方政府，通過將教育資源向縣城集中、加強縣城義務(wù)教育資源配置以及實施學(xué)區(qū)制度，拉動農(nóng)民進(jìn)城買房的家庭發(fā)展需求。在多重因素的疊加效應(yīng)下，在縣城買房已經(jīng)成為很多農(nóng)村家庭推動家庭代際發(fā)展的普遍做法。
當(dāng)前，快速推進(jìn)的縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程催生出了新的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展特點。一是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的廣度增加。以前，外出務(wù)工農(nóng)民中只有少部分的優(yōu)勢群體（如包工頭）才有機會進(jìn)城買房和定居生活。當(dāng)前，進(jìn)城買房不是可有可無的選擇，而成為一種“現(xiàn)實條件”，年輕人如果在縣城沒有房屋，不僅會影響個人婚配，還會影響子女教育。在此現(xiàn)實境遇下，有能力進(jìn)城買房的家庭在加快進(jìn)城，沒有能力進(jìn)城買房的家庭則會集全家之力想辦法進(jìn)城。二是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的程度加深。城市是與鄉(xiāng)村不同的經(jīng)濟(jì)、文化、生活方式、意識形態(tài)的綜合體。以前農(nóng)村人口以農(nóng)民工身份進(jìn)城，在經(jīng)濟(jì)層面參與城市就業(yè)，經(jīng)濟(jì)活動之外的社會交往、家庭再生產(chǎn)、生活意義生產(chǎn)等都在農(nóng)村。當(dāng)前，參與縣域城鎮(zhèn)化的農(nóng)民深度參與城市生活，并對個人和社會都產(chǎn)生深刻的影響。三是人口流動性質(zhì)改變。以前，農(nóng)民工作為勞動力要素參與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，哪里工資高，農(nóng)民工就到哪里去，通過市場配置資源。當(dāng)前，農(nóng)民進(jìn)縣城是基于改變生活方式、獲得更好的基本公共服務(wù)、創(chuàng)業(yè)條件、買房投資、面子競爭等多種考慮所作出的現(xiàn)實選擇。如果說以前農(nóng)民作為“勞動力”在城鄉(xiāng)之間流動，當(dāng)下則轉(zhuǎn)變?yōu)槿娑钌?ldquo;人”所形成的流動。城鎮(zhèn)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)背后是以億計的富有情感、高度人格化的“人”。四是新的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)。在以前“兩棲”城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，農(nóng)民平時在大城市和沿海地區(qū)務(wù)工，春節(jié)回鄉(xiāng)。對于他們而言，城市可進(jìn)，鄉(xiāng)村可退。當(dāng)下已成為潮流的縣域城鎮(zhèn)化打破了城鄉(xiāng)“兩棲”（鄉(xiāng)村→沿海大城市→鄉(xiāng)村）形態(tài)，在鄉(xiāng)村與大城市之間，增加了日漸龐大的縣城這一極，形成了到大城市打工和回縣城買房的流動形態(tài)（鄉(xiāng)村→沿海大城市→家鄉(xiāng)縣城），即城鄉(xiāng)“三元”結(jié)構(gòu)。
四、城鄉(xiāng)“第三極”的形成
?。ㄒ唬┛h域城鎮(zhèn)化的兩種形態(tài)
2000年以來，農(nóng)民工構(gòu)成城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動的主體，中西部省份是農(nóng)民工主要輸出地。上文對2000年以來城鄉(xiāng)關(guān)系演變的分析，是以中西部地區(qū)作為藍(lán)本的。東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與城鄉(xiāng)人口流動形態(tài)存在不同。
改革開放以來，中國東部地區(qū)充分利用區(qū)位優(yōu)勢，率先發(fā)展，形成東部地區(qū)與中西部地區(qū)的不平衡形態(tài)。東部地區(qū)在20世紀(jì)八九十年代通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)撬動城鄉(xiāng)關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)，打下工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。東部地區(qū)與中西部地區(qū)相比，存在以下特點：一是東部地區(qū)農(nóng)民較早進(jìn)入市場就業(yè)，積累人力資本，形成了先發(fā)優(yōu)勢。二是在早期“離土不離鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上，東部地區(qū)農(nóng)民在隨后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，較早實現(xiàn)市民化。三是東部地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢一直保持到今天，在2000年以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中，東部地區(qū)比中西部地區(qū)進(jìn)步得更快，成為人口、資源主要流入地。目前，東部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)治理、地方財力等方面具有優(yōu)勢，前期的發(fā)展使得東部地區(qū)具有騰挪空間的資本和發(fā)展?jié)摿?，更符合高質(zhì)量發(fā)展理念。
僅從城鎮(zhèn)化路徑上來看，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化是內(nèi)生性的。東部地區(qū)不僅是中國特大、超大城市的主要分布地，而且城鄉(xiāng)一體化程度高。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度高以及全域發(fā)展的背景下，東部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化構(gòu)成從鄉(xiāng)村到大城市的有機序列。東部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化背后有著產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、財政、人口等多重因素的支撐，同時也為促進(jìn)地區(qū)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供重要驅(qū)動力。
對比來看，中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化是外生性的，并具有以下特點：一是中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化主要依靠吸納本地人口。城鎮(zhèn)化實質(zhì)是人口的集聚。中西部地區(qū)屬于人口流出地區(qū)，再加上受生育率總體下降和人口老齡化等方面的影響，中西部地區(qū)的縣域城市建設(shè)面臨人口條件的嚴(yán)重制約。一些中西部地區(qū)縣城房地產(chǎn)過快發(fā)展，供過于求，造成庫存積壓。從人口結(jié)構(gòu)上看，中西部地區(qū)的青壯年勞動力流向東部地區(qū)，一部分農(nóng)民工在東部地區(qū)定居生活，那些返鄉(xiāng)和留在本地生活的勞動力主要是喪失就業(yè)機會的中老年人。這相當(dāng)于中西部地區(qū)的人口資源被東部地區(qū)“過濾”了一遍，人口“留守”屬性進(jìn)一步限制了中西部的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。二是中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化缺乏縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的有力支撐。東部地區(qū)的縣城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園建設(shè)同步推進(jìn)，建立在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的縣域城市建設(shè)具備吸引人才和吸納勞動力的條件。由于具備充足的稅收來源，財力較好的地方政府有條件為城市建設(shè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)配套，進(jìn)一步吸納勞動力資源，形成縣域城鎮(zhèn)化的正反饋機制。而一些中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)搞縣域城市經(jīng)營，推行城市新區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)同建，其結(jié)果是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)不成功，城市建設(shè)淪為單純性的房地產(chǎn)開發(fā)，房價高企，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，同時造成地方政府債務(wù)加重及其對土地財政的進(jìn)一步依賴，縣域發(fā)展?jié)摿κ艿狡茐?。三是中西部地區(qū)一些地方政府的政策推力不可持續(xù)。中西部地方政府通過教育、醫(yī)療等政策推力吸引農(nóng)民在縣城買房。在此背景下，為了實現(xiàn)代際發(fā)展，很多家庭拿出兩代人在東部沿海地區(qū)打工的積蓄，舉全家之力在縣城買房，支撐家鄉(xiāng)縣城房價上漲，消化地方政府財政壓力。然而，大多數(shù)農(nóng)民只可能在縣城買一次房，單一的政策推力不可持續(xù)。而且，農(nóng)民將家庭大部分甚至全部積蓄用于縣城買房以后，必然壓縮其他方面的開支，這極大地消耗了農(nóng)民的消費潛力，進(jìn)一步影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和東中西地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。
?。ǘ┳兂?ldquo;第三極”的中西部縣域城市
“人走出去，錢帶回來”基礎(chǔ)上形成的中西部縣域城市，嚴(yán)重依賴外部資源的持續(xù)輸入。這里所說的縣域城市，主要包括中西部一般地區(qū)的縣城、西部經(jīng)濟(jì)條件較為落后的地級市以及中西部地區(qū)一些規(guī)模較大的中心城鎮(zhèn)。
經(jīng)濟(jì)重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市是現(xiàn)代城市興起的根本動力，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出部門分工的特點，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為主，城市以二三產(chǎn)業(yè)為主。然而，中西部地區(qū)地方政府推動的縣域城市建設(shè)，既不同于以農(nóng)業(yè)為本的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，也區(qū)別于靠二三產(chǎn)業(yè)支撐的現(xiàn)代都市。中西部的縣域城市與鄉(xiāng)村相比，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，脫離“鄉(xiāng)土”，“洗腳上樓”，具有“非農(nóng)”特點。與大城市和東部地區(qū)縣域城市相比，中西部地區(qū)縣域城市缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在環(huán)保治理和勞動力成本上漲背景下，甚至出現(xiàn)“去工業(yè)化”趨勢。中西部地區(qū)的縣域城市具有“非工”特點?；诠P者實地調(diào)查情況，中西部縣域人口的就業(yè)大體分為四種形態(tài)。第一種是“體制內(nèi)”工作人員，包括縣鄉(xiāng)兩級工作人員、中小學(xué)教師、國企以及衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)工作人員等。第二種是在縣城從事服務(wù)業(yè)的人員，如餐飲、運輸?shù)刃袠I(yè)的從業(yè)者。第三種是在縣城私營企業(yè)上班的人員，以女性為主，一般工資較低，每個月2000元左右。第四種是外出務(wù)工人員。從比例上看，前三類人員加起來不足縣城勞動力的30%。也就是說，超過70%的縣城勞動力需要在縣城之外就業(yè)以維持家庭在縣城生活的各種開支。
城鎮(zhèn)化不僅改變?nèi)丝诘目臻g布局形態(tài)，而且重塑人的思想觀念、行為習(xí)慣，城鎮(zhèn)化可視為農(nóng)民的重新“社會化”過程?？h域城鎮(zhèn)化帶來的直接影響是改變農(nóng)民的生活方式和消費習(xí)慣。進(jìn)入縣城之后，農(nóng)民普遍面臨“收入不高、支出不低”的情況。中西部縣城盡管就業(yè)機會不多，本地工資不高，但是消費水平卻不低。消費方式是構(gòu)建市民身份的重要手段，農(nóng)民進(jìn)城買房之后，需要適應(yīng)從農(nóng)村低消費和低現(xiàn)金支出的生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈呦M和高度商品化狀態(tài)的變化，承受城市生活帶來的剛性支出壓力。在收入方面，中西部縣域城鎮(zhèn)化缺乏工業(yè)化基礎(chǔ)，本地就業(yè)機會不多，在縣城買房并不能改變農(nóng)民的就業(yè)方式和收入水平。以筆者在中部地區(qū)某縣的調(diào)查為例，第七次人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該縣戶籍人口為93．83萬人，常住人口為59．57萬人，外出常住人口實際超過40萬人。2020年，該縣統(tǒng)計城鎮(zhèn)常住人口為24．97萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為42．07%。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，實際上一些村莊七成以上農(nóng)戶在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置房屋，但依舊需要外出務(wù)工，人口外流降低當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化率統(tǒng)計值。這反過來說明，在缺乏就業(yè)機會的情況下，農(nóng)民雖然能夠進(jìn)縣城買房，但仍無法在縣城扎根。由于中西部的縣域城市在消費方面追趕城市，而在生產(chǎn)方面缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民為了支撐在縣城的“體面”生活，需要承擔(dān)比之前在鄉(xiāng)村生活時更大的消費壓力。
高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同，而中西部的縣域城鎮(zhèn)化明顯缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。站在個體的角度來看，高質(zhì)量的生活要保持收入與支出的平衡，實現(xiàn)家庭生活的完整性，具備家庭發(fā)展能力（包括促進(jìn)個體人力資本提升和具備代際向上流動機會）。從人的城鎮(zhèn)化的角度來看，中西部的縣域城市既不能為進(jìn)城人口提供充足的本地就業(yè)崗位，也不能減少農(nóng)民外出務(wù)工造成的家庭分離問題。同時，按揭買房、一次性支出及其造成的家庭債務(wù)還會擠壓農(nóng)民在其他方面的投入，影響農(nóng)民的家庭可持續(xù)發(fā)展能力。中西部地區(qū)農(nóng)民向縣域流動，并不意味著生活狀態(tài)的必然改善和發(fā)展機會的增加。城市與鄉(xiāng)村、大城市與縣域城市、東部城市與中西部城市，分別構(gòu)成不同的生活機遇，如表1所示。
五、中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化
快速發(fā)展帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)
隨著國家現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，中國城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)與性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。改革開放以前的城鄉(xiāng)關(guān)系主要是農(nóng)村支援城市，即國家通過政策、體制機制等手段從農(nóng)村提取資源，以農(nóng)村支持城市建設(shè)。改革開放以后，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步過渡為保護(hù)型，市場在資源配置中發(fā)揮越來越大的作用，城鄉(xiāng)之間逐步實現(xiàn)要素自由等價交換，城市向鄉(xiāng)村開放，農(nóng)民成為支撐城市發(fā)展的“建設(shè)者”，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的受益者。與一些發(fā)展中國家不同的是，中國在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的同時，還保留了國家的宏觀調(diào)控制度，對鄉(xiāng)村采取保護(hù)型政策方針，對下鄉(xiāng)資本采取一定的限制性政策。國家建立保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系，目的是避免城市掠奪農(nóng)村，保證農(nóng)業(yè)剩余留在鄉(xiāng)村。實施新型城鎮(zhèn)化就是要在通過市場手段提高人財物等要素配置效率的基礎(chǔ)上，提高國家利用公共政策等行政手段指導(dǎo)城鎮(zhèn)化良性發(fā)展的能力，規(guī)避城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。
在發(fā)展保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，中國形成了富有彈性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即一種城市充滿希望和鄉(xiāng)村提供保障的二元結(jié)構(gòu)。一方面，通過城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展增加農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機會，提升城市對鄉(xiāng)村剩余勞動力的吸納能力，拓寬農(nóng)民收入渠道，促進(jìn)農(nóng)村貧困問題的解決。另一方面，在保障農(nóng)民自由進(jìn)城的同時，為沒有能力或條件進(jìn)城的農(nóng)民保留在鄉(xiāng)村生活的機會，實現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間的進(jìn)退有序。在此格局下，城市為農(nóng)民提供開放的上升機會，鄉(xiāng)村則構(gòu)成農(nóng)民的退路。數(shù)以億計的農(nóng)民和勞動者改變了中國經(jīng)濟(jì)社會的面貌，也努力改變著自己的生活。對于參與城鄉(xiāng)流動的農(nóng)民來說，只要有機會外出務(wù)工，就不會主動選擇在家“躺平”；有回鄉(xiāng)的退路，就會減少很多在城市生活中的后顧之憂。在社會發(fā)展實踐中，富有彈性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有自身的優(yōu)勢和好處。一是農(nóng)民在城市與鄉(xiāng)村之間可作出自由選擇；二是農(nóng)民通過留守和外出的家庭分工，增加收入，降低支出，形成家庭儲蓄；三是鄉(xiāng)村構(gòu)成了現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”，消化城市風(fēng)險，為周期性的經(jīng)濟(jì)下行提供軟著陸，有利于社會整體保持穩(wěn)定局面。
過去十余年以來，中西部地區(qū)的縣域城市大規(guī)模發(fā)展，改變了中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系和人口流動形態(tài)，對社會整體結(jié)構(gòu)和農(nóng)民個體生活都產(chǎn)生了巨大影響。
第一，產(chǎn)業(yè)競爭力降低，主要包括兩個方面的原因：一是整體用工成本的提高。勞動力的成本優(yōu)勢在過去很長一段時間構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大優(yōu)勢和潛力。勞動力成本優(yōu)勢源于勞動力再生產(chǎn)的低成本，背后的原因在于，在“兩棲”城鄉(xiāng)關(guān)系中農(nóng)民的家庭生活維系和人口再生產(chǎn)是在村莊中完成的，農(nóng)民在城市務(wù)工可以接受不高的工資標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民進(jìn)入縣城生活的直接后果是勞動力再生產(chǎn)成本大幅提高。農(nóng)民在縣城買房定居之后，生活成本大幅度上升，原來的工資標(biāo)準(zhǔn)很難滿足縣城的消費水平。這也是引發(fā)當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)不足與沿海地區(qū)缺工并存問題的一個重要原因。人力資源成本持續(xù)推高，加速一部分加工制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，反過來，加工制造業(yè)的轉(zhuǎn)移又影響農(nóng)民工就業(yè)，出現(xiàn)惡性循環(huán)。二是近年來東部沿海地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級過程中，逐步淘汰一部分產(chǎn)能，中西部一些地區(qū)有意承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)尚未實現(xiàn)向中西部地區(qū)的順利轉(zhuǎn)移。原因在于：一方面，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨與東部地區(qū)相似的環(huán)保要求和土地指標(biāo)限制；另一方面，中西部地區(qū)用工成本隨農(nóng)民進(jìn)城而大幅度提升。也就是說，進(jìn)入縣城生活的中西部地區(qū)農(nóng)民已無法忍受本地過去較低的工資標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)在人力成本上的優(yōu)勢逐步縮小，對東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸引力也越來越小。筆者還在中西部地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)強鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)隨著農(nóng)民進(jìn)城和人力成本提高，存在企業(yè)訂單減少和產(chǎn)業(yè)空心化的趨勢。中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化推高了勞動力成本，既影響東部地區(qū)的用工需要，也影響本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展降速的基礎(chǔ)性因素。
第二，社會流動機制和農(nóng)民身份意識的改變。城市意味著現(xiàn)代生活轉(zhuǎn)型和更多的發(fā)展機會，城鄉(xiāng)之間存在梯度，人口流動和城鎮(zhèn)化因此具有了社會流動的意義。改革開放以后，城市開始反哺鄉(xiāng)村，中西部地區(qū)農(nóng)民通過參與勞動力市場再分配獲得農(nóng)業(yè)之外的勞動收入，增加家庭收入?？h域城鎮(zhèn)化將農(nóng)民的生活拉入城市消費系統(tǒng)，農(nóng)村資源再次從鄉(xiāng)村抽離并被城市吸納?？h域過度城鎮(zhèn)化造成中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的進(jìn)一步空心化。在城鎮(zhèn)化興起之前的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民面對的是差異不大的生活機遇，即基于土地平均分配制度、開放的市場就業(yè)機會和低現(xiàn)金支出的生計模式。城鎮(zhèn)化加劇農(nóng)民之間的分化，優(yōu)勢農(nóng)民進(jìn)入縣城，鄉(xiāng)村成為留守群體的集聚地，城市與鄉(xiāng)村的差距逐漸拉大。站在城市系統(tǒng)來看，當(dāng)前的中西部縣域城市缺乏支撐現(xiàn)代城市生活的收入來源，進(jìn)入縣城生活的農(nóng)民并不能真正完成職業(yè)身份轉(zhuǎn)化，中西部縣域城市位于整個城市層級的末端，進(jìn)入縣城生活的農(nóng)民客觀上構(gòu)成市民群體的底層。站在個體角度來看，在“兩棲”城鄉(xiāng)關(guān)系下，城市與鄉(xiāng)村通過勞動力市場連接，城市與鄉(xiāng)村屬于兩套系統(tǒng)，農(nóng)民工將自己定位為“農(nóng)民”，其參照系是鄉(xiāng)村。進(jìn)入縣域城鎮(zhèn)化階段之后，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入縣城，進(jìn)城農(nóng)民逐步具有了“市民”身份意識。農(nóng)民因為具有農(nóng)村土地權(quán)利和房屋權(quán)利而構(gòu)成中國社會的“中產(chǎn)階層”。縣域城鎮(zhèn)化推動農(nóng)民“離土離鄉(xiāng)”，同時，具有“市民”身份意識的進(jìn)城農(nóng)民的“無產(chǎn)化”屬性強化和“中產(chǎn)”屬性弱化，這一社會轉(zhuǎn)型所帶來的系統(tǒng)性影響，還有待深入觀察。
第三，農(nóng)民家庭生活邏輯改變，家庭生活“內(nèi)卷化”。在“兩棲”城鄉(xiāng)關(guān)系下，農(nóng)民采取家庭內(nèi)部分工，留在鄉(xiāng)村的中老年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，維持家庭日常開支、照顧高齡老人、維系村莊社會關(guān)系，青壯年全身心在城市務(wù)工，結(jié)余的工資收入變成家庭儲蓄，用于教育、醫(yī)療等家庭大宗支出。縣域城鎮(zhèn)化打破了這一家庭生計模式，首先是農(nóng)民按揭買房形成債務(wù)，其次是進(jìn)城后的家庭支出大幅增加，儲蓄率降低，農(nóng)民家庭的長遠(yuǎn)發(fā)展能力下降。除此之外，進(jìn)城還對農(nóng)民的養(yǎng)老、生育等產(chǎn)生影響，如受縣城生活成本大幅度提高的影響，農(nóng)民的生育意愿逐漸下降。相對于大城市（收入穩(wěn)定）和鄉(xiāng)村（支出少），未來縣城可能成為中國的生育洼地。進(jìn)城買房后突然增大的消費壓力還會造成家庭生活的“內(nèi)卷化”。筆者在一些地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些年輕人在父輩支持下進(jìn)城買房，之后由于收入無法維系體面生活而引發(fā)代際沖突和年輕人離婚問題。
第四，基層社會秩序發(fā)生重大改變。鄉(xiāng)村屬于熟人社會，鄉(xiāng)村除產(chǎn)出農(nóng)業(yè)剩余之外，還生產(chǎn)社會關(guān)系，形成社會資本。農(nóng)民在村莊生活中相互幫忙，形成互助合作關(guān)系，低成本地解決日常急難。進(jìn)入縣城生活以后，農(nóng)民的社會資本喪失，孤立的家庭面對消費市場，給收入不穩(wěn)定的農(nóng)民帶來極大的不安全感。再者，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)入縣城，流動性增加，社會治理從熟人社會空間走向陌生人空間，傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)村治理體系需要同步改進(jìn)。
六、政策討論
城鎮(zhèn)化是走向全面現(xiàn)代化的必經(jīng)階段。合理有序的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動要素重新分布，改變?nèi)丝谒刭|(zhì)和民眾生活方式，反過來拉動經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。推動新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是合理定位城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的契合，避免激進(jìn)的城鎮(zhèn)化做法。應(yīng)對中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)風(fēng)險以及當(dāng)前城鎮(zhèn)化實踐中存在的不合理部分，需要從戰(zhàn)略和策略上做出一定的調(diào)整和完善。
第一，扭轉(zhuǎn)地方政府的政績觀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成縣域城鎮(zhèn)化過度發(fā)展的主要原因，是不少中西部地區(qū)地方政府將吸引人口進(jìn)城當(dāng)作拉動經(jīng)濟(jì)增長和增加財政收入的手段，形成了“人口進(jìn)城—土地出讓—房地產(chǎn)開發(fā)”的循環(huán)體系。維持高位房價能夠帶動土地出讓市場旺盛，以此來擴充地方政府財政收入。支撐這個“大循環(huán)”體系的是“農(nóng)民進(jìn)城—買房—家庭負(fù)債”的小循環(huán)體系。地方政府將公共服務(wù)供給變成經(jīng)營縣城和推高地價的手段，構(gòu)成以上“大循環(huán)”與“小循環(huán)”的關(guān)鍵。不少中西部地區(qū)的地方政府為了增加財政收入，人為地推動教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向新城區(qū)和開發(fā)區(qū)集中，以此來拉動人口集聚，將國家“以人為核心”的積極城鎮(zhèn)化政策扭曲為以房地產(chǎn)為中心的激進(jìn)城鎮(zhèn)化做法，農(nóng)民被動卷入“人口進(jìn)城—土地出讓—房地產(chǎn)開發(fā)”的循環(huán)體系中。對此，國家既要順應(yīng)需求和引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城，同時又要避免地方政府采取激進(jìn)政策。在落實城鎮(zhèn)化政策上，地方政府的行為邏輯與國家宏觀政策不完全一致，與農(nóng)民的需求也存在偏差。國家有必要對基層政府的有關(guān)行為實施控制，將城鎮(zhèn)化拉回到“以人為中心”和提高人民幸福感的正確軌道上，避免地方政府捆綁城鎮(zhèn)化政策。
第二，正確定位縣域發(fā)展目標(biāo)。在國家生態(tài)環(huán)保要求越來越高和人工成本不斷上升的背景下，中西部地區(qū)縣域承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效果不明顯。中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，中西部地區(qū)的縣域城市很難重走改革開放之初東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊路。在整個中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度較低的基本格局下，可將縣域城市建設(shè)成為面向鄉(xiāng)村供給服務(wù)的區(qū)域公共服務(wù)中心、交通中心、商業(yè)中心，使之成為連通鄉(xiāng)村與大城市的橋梁。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。這在一定程度上確定了縣域發(fā)展的基本方向。在城市到鄉(xiāng)村的空間體系中，中西部地區(qū)縣域城市構(gòu)成農(nóng)民與市場的中轉(zhuǎn)站，以及連接農(nóng)民與國家關(guān)系的治理樞紐。為此，在政府管理體系中，應(yīng)適當(dāng)減少對中西部地區(qū)基層政府發(fā)展GDP的政績要求。中西部地區(qū)縣域城市建設(shè)要從提升公共服務(wù)供給能力和供給效率角度入手，按照輻射周邊50公里和服務(wù)50萬人口的大體標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮縣鄉(xiāng)村三級空間，合理安排醫(yī)療、教育、養(yǎng)老資源，提高公共服務(wù)資源的配置效率，避免將寶貴的國家財政轉(zhuǎn)移支持投入在縣城“大廣場”“大公園”“大展館”等建設(shè)上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要注重民生性、基礎(chǔ)性和普惠性，好看不重要，好用是關(guān)鍵。
第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村建設(shè)。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源主要來自國家的轉(zhuǎn)移支付。推進(jìn)現(xiàn)代化要處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。在操作過程中，中西部地區(qū)要避免將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)定得過高。如果城鎮(zhèn)化的目標(biāo)定得過高，就會帶來激進(jìn)的城鎮(zhèn)化政策，造成城鄉(xiāng)“三元”結(jié)構(gòu)。同樣，如果將鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)定得過高，就會使鄉(xiāng)村發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程相悖。鄉(xiāng)村人口流出是總趨勢，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)堅持適度標(biāo)準(zhǔn)，重點是改善農(nóng)民的生活條件，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為農(nóng)民的退路和中國現(xiàn)代化建設(shè)過程中的大后方基地。
第四，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村改革。國家推進(jìn)鄉(xiāng)村改革，其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和合理配置。需要注意的是，中國在追求現(xiàn)代化的過程中，依然面臨很多迫切需要解決的重大現(xiàn)實問題。現(xiàn)代化存在諸多風(fēng)險，推動農(nóng)村改革要有底線思維，不能動搖“三農(nóng)”壓艙功能。其中，最為關(guān)鍵的是農(nóng)村土地制度改革要堅持正確的方向，以農(nóng)民不失地為底線，在此基礎(chǔ)上尋找提高土地資源配置效率的各種辦法。鄉(xiāng)村是社會的穩(wěn)定根基，土地是鄉(xiāng)村的根基，相關(guān)改革需慎之又慎。
注釋
1《統(tǒng)籌人口發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)人口均衡發(fā)展——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之二十一》,國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180918_1623598.html,2018年9月18日。
2《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/201403/17/content_2639873.htm,2014年3月17日。
3《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》,中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/201905/05/content_5388880.htm,2019年5月5日。
4(13)(28)參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/202011/03/content_5556991.htm,2020年11月3日。
5《國家發(fā)改委：發(fā)布〈2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)〉》,《城鄉(xiāng)建設(shè)》2020年第8期。
6《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,《農(nóng)村工作通訊》2014年第6期。
7[美]阿瑟·劉易斯：《二元經(jīng)濟(jì)論》,北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第162頁。
8賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》,《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。
9方向明、覃誠：《現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)發(fā)展差距評價與國外經(jīng)驗借鑒》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第10期。
10溫鐵軍、溫厲：《中國的“城鎮(zhèn)化”與發(fā)展中國家城市化的教訓(xùn)》,《中國軟科學(xué)》2007年第7期。
11方創(chuàng)琳等：《中國城市化發(fā)展階段的修正及規(guī)律性分析》,《干旱區(qū)地理》2008年第4期。
12林李月等：《城鎮(zhèn)化中后期中國人口遷移流動形式的轉(zhuǎn)變及政策應(yīng)對》,《地理科學(xué)進(jìn)展》2020年第12期。
13(14)鄭秉文：《拉美城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對中國新型城鎮(zhèn)化的啟發(fā)》,《當(dāng)代世界》2013年第6期。
14(15)溫鐵軍：《三農(nóng)問題與制度變遷》,中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第67頁。
15(16)《城鎮(zhèn)化水平不斷提升城市發(fā)展闊步前進(jìn)——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之十七》,中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/15/content_5421382.htm,2019年8月15日。
16(17)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,《中國信息報》2021年5月7日。
17(18)王海娟：《農(nóng)民工“半城市化”問題再探討——以X縣進(jìn)城購房農(nóng)民工群體為例》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016年第5期；陳文瓊、劉建平：《發(fā)展型半城市化的具體類型及其良性循環(huán)機制——中國農(nóng)民進(jìn)城過程的經(jīng)驗研究》,《城市問題》2017年第6期。
18(19)賀雪峰、董磊明：《農(nóng)民外出務(wù)工的邏輯與中國的城市化道路》,《中國農(nóng)村觀察》2009年第2期。
19(20)宋國愷、陳欣蕾：《農(nóng)民工城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變：從“鄉(xiāng)—城”到“鄉(xiāng)—縣—城”——以農(nóng)民工落戶城市層級選擇意愿為視角》,《西安交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第5期。
20(21)安永軍：《生源流動、教育資源重組與城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡——基于甘肅N縣的案例研究》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第5期。
21(22)安永軍：《中西部縣域的“去工業(yè)化”及其社會影響》,《文化縱橫》2019年第5期。
22(23)林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：從“剝削型”到“保護(hù)型”》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第6期。
23(24)夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式》,《中國社會科學(xué)》2017年第12期。
24(25)賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》(修訂版),北京大學(xué)出版社，2013年，第165頁。
25(26)溫鐵軍：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗》,東方出版社，2013年，第98頁。
26(27)黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》(第6輯),福建教育出版社，2008年，第1—14頁。
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