社長(zhǎng)說(shuō)
這幾年，國(guó)家對(duì)縣級(jí)政權(quán)越來(lái)越重視。從《報(bào)告》來(lái)看，對(duì)中央的任務(wù)排布最多，其次大概就是縣級(jí)了。一個(gè)總體的判斷是，縣域正在成為國(guó)家治理體制的基石。
1 國(guó)家治理體制的基石？
2022年3月5日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開(kāi)幕，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)為大會(huì)作了《政府工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）。3月11日會(huì)議勝利閉幕，審議通過(guò)了《報(bào)告》。據(jù)了解，審議通過(guò)的《報(bào)告》根據(jù)代表委員的意見(jiàn)建議，總共修改了92處。
《報(bào)告》內(nèi)容豐富，既有對(duì)過(guò)去一年所取得的成就的介紹，也有對(duì)過(guò)去一年的不足的反思，還有對(duì)新的一年的工作安排。筆者主要關(guān)注國(guó)家對(duì)各級(jí)政府的工作任務(wù)安排，在此基礎(chǔ)上思考國(guó)家權(quán)力和責(zé)任在政府層級(jí)間的配置格局。本文為《報(bào)告》解讀系列的第一篇，聚焦于縣域發(fā)展，后續(xù)的解讀會(huì)涉及省市和中央的功能定位。
從《報(bào)告》內(nèi)容來(lái)看，基本上不涉及國(guó)家對(duì)鎮(zhèn)街一級(jí)政權(quán)的任務(wù)排布。這大致反映了鎮(zhèn)街一級(jí)政權(quán)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力建制中的定位：執(zhí)行和落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)工作，沒(méi)有太多的自主權(quán)力空間。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看也是如此，鎮(zhèn)街基本沒(méi)有財(cái)政和政策自主性，它的核心功能在于將自上而下的資源和任務(wù)與自下而上的社會(huì)需求相對(duì)接，把體制內(nèi)的行政工作轉(zhuǎn)化為面向社會(huì)的治理工作。從這個(gè)意義上講，鎮(zhèn)街的主職在于社會(huì)治理。但是現(xiàn)實(shí)中的鎮(zhèn)街往往被要求或主動(dòng)要求承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，反而弱化了社會(huì)治理的效能。
這幾年，國(guó)家對(duì)縣級(jí)政權(quán)越來(lái)越重視。從《報(bào)告》來(lái)看，對(duì)中央的任務(wù)排布最多，其次大概就是縣級(jí)了。一個(gè)總體的判斷是，縣域正在成為國(guó)家治理體制的基石。我們來(lái)看看，《報(bào)告》從哪些方面對(duì)縣級(jí)政權(quán)做出了要求。
2 重新思考城鎮(zhèn)化模式
首先是界定縣域在未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的位置。《報(bào)告》提出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，“加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這些提法具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，實(shí)際上是對(duì)近年來(lái)以大中型城市尤其是大城市發(fā)展為核心的城鎮(zhèn)化道路的一種反思。
大型城市雖然具有資本集聚和發(fā)展規(guī)模效應(yīng)，但是也虹吸了全國(guó)大部分的發(fā)展資源，比如財(cái)政資源、資本、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等等，造成了大量的“城市病”。最典型的就是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”，交通堵塞、住房昂貴、就醫(yī)困難、教育負(fù)擔(dān)重，等等。另一方面則是加速了縣鄉(xiāng)村的凋敝。如果不平衡好“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的問(wèn)題，就算國(guó)家想投入更多的資源到縣域，也發(fā)揮不了太大作用，要么資源繼續(xù)被大城市虹吸走，要么是投放下來(lái)的資源被閑置浪費(fèi)。
為了顯示國(guó)家對(duì)縣域發(fā)展的重視，《報(bào)告》還專(zhuān)門(mén)提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。這是對(duì)市縣關(guān)系的一個(gè)重要界定，某種程度上講是對(duì)建制市的規(guī)模控制。
“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，離不開(kāi)中央層面的全方位支持。《報(bào)告》提出，“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬(wàn)億元、規(guī)模近9.8萬(wàn)億元，增長(zhǎng)18%、為多年來(lái)最大增幅。中央財(cái)政將更多資金納入直達(dá)范圍，省級(jí)財(cái)政也要加大對(duì)市縣的支持”，“中央財(cái)政將加大對(duì)地方財(cái)力支持，補(bǔ)助資金直達(dá)市縣”。中央準(zhǔn)備大規(guī)模增加對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，并且將更多資金直達(dá)市縣，充實(shí)市縣的財(cái)政能力。
大家可以注意到，一涉及財(cái)政資源（還有后文提到的醫(yī)療資源），《報(bào)告》的提法就將“市縣”并提，也大概也說(shuō)明國(guó)家對(duì)于縣級(jí)政權(quán)能在多大程度上作為地方治理的主力，實(shí)際上是不明確的。從《報(bào)告》來(lái)看，市級(jí)政權(quán)在國(guó)家的工作任務(wù)排布中似乎并不是主要的角色，但是卻在財(cái)政資源的統(tǒng)籌上被賦予不小的權(quán)重，后續(xù)我們?cè)谥v到市一級(jí)的時(shí)候還會(huì)繼續(xù)涉及這個(gè)問(wèn)題。
3 鄉(xiāng)村振興與縣域經(jīng)濟(jì)
其次是界定縣域在未來(lái)鄉(xiāng)村振興工作中的位置。《報(bào)告》提出，“確定160個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣”，“強(qiáng)化國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣幫扶措施”。與扶貧工作類(lèi)似，國(guó)家將縣域作為鄉(xiāng)村振興工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，這實(shí)際上對(duì)縣級(jí)政權(quán)的資源統(tǒng)籌和發(fā)展能力提出了更高的要求。
此前的扶貧工作過(guò)于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)到村、精準(zhǔn)到戶(hù)、精準(zhǔn)到人，結(jié)果造成扶貧資源的碎片化和低效化。以縣為主的鄉(xiāng)村振興，需要切實(shí)整合治理資源和發(fā)展資源，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，從整體上為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，而不是聚攏資源打造幾個(gè)亮點(diǎn)。
第三是界定縣域在未來(lái)農(nóng)村改革發(fā)展中的位置。《報(bào)告》提出，“開(kāi)展好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整縣試點(diǎn)”。再過(guò)幾年，第二輪土地承包就到期了，國(guó)家已經(jīng)明確到期后繼續(xù)延長(zhǎng)30年。但是在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，如何理解“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”，需要有新的思路。是不是繼續(xù)固化“人均一畝三分、戶(hù)均不過(guò)十畝、且散落在七八個(gè)地方”的農(nóng)地碎片化格局呢？這顯然不利于鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展和糧食安全的保障。
新的30年承包期，應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)集體對(duì)土地的統(tǒng)籌能力，利用撂荒地治理的契機(jī)，試點(diǎn)推行“小塊并大塊”的農(nóng)地分配格局，在此基礎(chǔ)上重新布局農(nóng)田水利和機(jī)耕道，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。可以以縣為單位，選擇一批縣作為試點(diǎn)單位，開(kāi)展以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體制改革，條件成熟之后再全面推開(kāi)。
第四是強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村電商和快遞物流配送”。物流體系是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然，這要取決于如何界定縣域經(jīng)濟(jì)。如果我們以全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的角度來(lái)理解縣域經(jīng)濟(jì)，將縣域經(jīng)濟(jì)視為全國(guó)市場(chǎng)的一部分，那么物流體系確實(shí)能夠帶動(dòng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)融通。但是如果我們從地方性的、非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)理解縣域經(jīng)濟(jì)，那么物流體系的發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)的外來(lái)商品市場(chǎng)對(duì)本地市場(chǎng)的侵蝕，弱化本地非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)功能，反而有可能不利于縣域商業(yè)的發(fā)展。
本地非正規(guī)的小商品經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)全國(guó)商品市場(chǎng)，其結(jié)果往往是落荒而逃，原本在本地做點(diǎn)小生意養(yǎng)家糊口的小老板，也只能外出打工謀生。當(dāng)然，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)勢(shì)在必行，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。需要警惕的是，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)未能充分發(fā)展的情況下，對(duì)縣域的商業(yè)發(fā)展抱以過(guò)多的期待也許是危險(xiǎn)的。這就涉及如何準(zhǔn)確定位縣域經(jīng)濟(jì)的功能以及如何安排發(fā)展資源在縣域的投放次序的核心問(wèn)題。
4 社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
第五是界定縣域在未來(lái)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的位置。《報(bào)告》主要提到了教育和醫(yī)療在縣域的排布問(wèn)題。
在教育方面，《報(bào)告》提出要“加強(qiáng)縣域普通高中建設(shè)”。這是個(gè)中規(guī)中矩的提法，早些年就被反復(fù)提及。加強(qiáng)縣域高中建設(shè)，是希望能夠?qū)⒏嗟膬?yōu)質(zhì)生源留在縣域內(nèi)，弱化省市強(qiáng)勢(shì)學(xué)校的虹吸效應(yīng)。其實(shí)，更值得關(guān)注的是義務(wù)教育階段的縣域統(tǒng)籌問(wèn)題。從各地的調(diào)研情況來(lái)看，義務(wù)教育階段的縣域統(tǒng)籌問(wèn)題往往變成“向縣城集聚”的問(wèn)題。
為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，吸引農(nóng)村人口到縣城買(mǎi)房以強(qiáng)化土地財(cái)政功能，大量的教育資源被排布在縣城，鄉(xiāng)村兩級(jí)因?yàn)榻逃Y源凋敝、教育質(zhì)量低下，倒逼農(nóng)民到縣城買(mǎi)房以便子女能在縣城接受教育。這實(shí)際上已經(jīng)成為新時(shí)期農(nóng)民家庭最大的負(fù)擔(dān)之一。雖然《報(bào)告》提到教育資源均等化的問(wèn)題，但是如何從縣域統(tǒng)籌的角度，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行教育資源的合理排布，切實(shí)減輕農(nóng)民的教育（城鎮(zhèn)化）負(fù)擔(dān)，還需要更多的政策支持。
在醫(yī)療方面，《報(bào)告》提出要“著眼推動(dòng)分級(jí)診療和優(yōu)化就醫(yī)秩序，加快建設(shè)國(guó)家、省級(jí)區(qū)域醫(yī)療中心，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向市縣延伸，提升基層防病治病能力，使群眾就近得到更好醫(yī)療服務(wù)”。這個(gè)也不算新的提法，早幾年就已經(jīng)開(kāi)始這么講了。
“推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向市縣延伸”，這是對(duì)當(dāng)前優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中在省會(huì)城市的現(xiàn)狀的一種政策反思。醫(yī)療資源集中于大城市，這與我們的城市化模式是相匹配的，這種資源配置模式的后果之一就是擁擠，什么病都要往大醫(yī)院擠，大醫(yī)院人滿(mǎn)為患，醫(yī)生能分配給病人的時(shí)間非常少。結(jié)果不僅病人焦躁，醫(yī)生也焦躁，免不了產(chǎn)生很多醫(yī)患矛盾。這些年來(lái)的殺醫(yī)傷醫(yī)事件，基本上都是發(fā)生在大城市的大醫(yī)院，跟這種醫(yī)療資源配置模式有很大的關(guān)聯(lián)。
這幾年的醫(yī)療改革，強(qiáng)調(diào)分級(jí)診療，把醫(yī)療資源下沉到基層，其中一個(gè)重要目標(biāo)就是提高縣內(nèi)就診率，把大部分的就醫(yī)行為留在縣域內(nèi)，這對(duì)降低老百姓的就醫(yī)負(fù)擔(dān)顯然是有積極意義的。不過(guò)需要注意的是，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向縣域延伸，不能簡(jiǎn)單理解為只是向縣城延伸，而應(yīng)該是向縣鄉(xiāng)村延伸，否則老百姓什么病都要跑縣城看，一樣是不方便的。
5 走向全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)？
國(guó)家強(qiáng)調(diào)縣域治理的重要性，整體來(lái)說(shuō)，方向是對(duì)的。從《報(bào)告》來(lái)看，對(duì)于縣域功能的界定，主要是聚焦于社會(huì)功能和治理功能，這也是合理的。
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，縣域主要承擔(dān)著安全保障的作用。第一是糧食生產(chǎn)，縣域的主體是農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是縣域發(fā)展的首要職責(zé)。第二是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分人口是在縣域內(nèi)完成大學(xué)前的教育，在縣域內(nèi)解決就醫(yī)需求，在縣域內(nèi)解決養(yǎng)老需求，因此完善縣域的公共服務(wù)，這是縣域發(fā)展的基本要求。第三是社會(huì)治理，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否保持穩(wěn)定，關(guān)鍵就看縣域是否穩(wěn)定。提升縣鄉(xiāng)村的治理能力，將大部分的社會(huì)矛盾解決在基層，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。
還有兩個(gè)問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)探討一下。一是縣域經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。雖然縣域內(nèi)也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，但是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置作用，另一方面政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌層級(jí)應(yīng)當(dāng)提升，這不應(yīng)當(dāng)成為縣級(jí)政權(quán)的主要職責(zé)，甚至也不應(yīng)當(dāng)是市級(jí)政權(quán)的主要職責(zé)。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，各個(gè)城市在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措上往往呈現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上幾乎每個(gè)城市都是雷同的，都要建成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，都要發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，都要搞房地產(chǎn)。客觀(guān)來(lái)說(shuō)，這種各自為政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，很容易造成資源的浪費(fèi)。《報(bào)告》提出要建設(shè)“統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)”，與之相匹配的就應(yīng)當(dāng)是更高層級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌單位，也許以省為主進(jìn)行統(tǒng)籌、中央為主進(jìn)行協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)會(huì)更合理。
另一個(gè)問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位。作為最低層級(jí)的國(guó)家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)頗有點(diǎn)尷尬。一方面要承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職責(zé)，另一方面又沒(méi)有相匹配的財(cái)權(quán)和治權(quán)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，向來(lái)有兩種思路，一種思路認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做強(qiáng)做大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本上就是這么做的；一種思路認(rèn)為應(yīng)當(dāng)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，特別是針對(duì)中西部地區(qū)本來(lái)就已經(jīng)“懸浮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
在縣級(jí)政權(quán)和農(nóng)村社會(huì)之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上是起到對(duì)接轉(zhuǎn)化的功能，確實(shí)需要這么一種機(jī)制。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家與社會(huì)之間的對(duì)接轉(zhuǎn)化，主要是承擔(dān)治理功能，將自上而下的資源和任務(wù)與自下而上社會(huì)需求銜接好。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位應(yīng)該是縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，代表縣政府履行社會(huì)治理職責(zé)，而不需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（乃至社會(huì)發(fā)展）的任務(wù)。事實(shí)上，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能移除，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一心一意做好群眾工作，更有利于發(fā)揮縣域發(fā)展的安全保障功能。
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