因疫情封控在家，翻看朋友贈送的呂德文研究員新作《基層中國：國家治理的基石》，頗有感觸，結(jié)合自己了解的情況，做點讀書筆記，聊以打發(fā)時間。
01 折騰，挨罵；不折騰，被問責(zé)
基層的“忙”是常態(tài)，現(xiàn)在又增加了“亂”。
逢年過節(jié)回老家，有時會碰上一些新政策出臺。我問鄰里長輩、同學(xué)朋友怎么看，聽到最多的就是：“瞎折騰”。
說實話，現(xiàn)在的基層干部，不能說全部，但至少是多數(shù)，能力水平相較于之前，都有了很大的提升，特別是在理解上級政策方面，沒有任何問題。但為什么還有那么多的“打亂仗”“瞎折騰”呢？
有些政策，明顯不符合我們的實際情況，但鎮(zhèn)上、村里都要照轉(zhuǎn)，還必須得執(zhí)行，因為是上級規(guī)定的。比如，環(huán)保方面的“一刀切”，柴火不能放在房前屋后，甚至院里也不讓放，只能堆在大田地里，每次做飯燒火，得用三輪車從地里拉過來，十分不便。
這是怪鎮(zhèn)上，還是怨村里？我感覺他們也很委屈、無奈。難道他們不了解基層實際？聽不到群眾背后的指指點點、議論紛紛？
呂德文先生說：“與折騰老百姓付出的代價相比，不折騰所受到的問責(zé)處罰更大。”某種程度上，基層確實正在經(jīng)歷一個堪稱“折騰式”治理的過程。
很多原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居自己自主裁量的治理空間，被太多“時間緊、任務(wù)重的政治任務(wù)”給無情擠壓了。扶貧、環(huán)保、黨建、維穩(wěn)等，哪個不是重點工作？哪個不是“一把手”工程？哪個不是“一票否決”項目？
在干好常規(guī)工作的前提下，基層還要不斷地去迎接這一個個“重點工作”、“中心工作”、“頭等緊要工作”等。實則，全是重點，全都不是重點；都是中心，就沒有中心；都緊要，都不緊要。而沒有重點，也就沒有政策。
如此以來，怎能不讓基層眼花繚亂、無所適從呢？
一句“時間緊、任務(wù)重”，容不得基層干部拿出必要的時間、精力，來考慮應(yīng)該采取哪種方式，才能更契合實際；一句“政治任務(wù)”，容不得基層干部有可以自主發(fā)揮的空間，即必須規(guī)規(guī)矩矩，不允許“討價還價”。
事實上，鄉(xiāng)村基層成了一個機械的政策執(zhí)行者。上面叫干啥就干啥，沒叫干的堅決不干。即使明明知道，某些政策比較折騰群眾，甚至?xí)霈F(xiàn)不好的傾向、苗頭，但也不愿再耗費更多的精力。在這樣的環(huán)境下，犧牲一些老百姓的便利，也就在情理之中了。
有人不禁要問：基層干部為什么就不能創(chuàng)造性、創(chuàng)新性地開展工作呢？我想原因可能在于以下兩個方面：
一方面，近年來，不論社會公眾還是上級，對基層治理的規(guī)范性要求越來越高。在上級的政策文件中，我們往往可以看到這樣的明確表述，比如，要“不折不扣貫徹落實”，不能“搞變通”“打擦邊球”等。
盡管這些要求的精神可以理解，但傳達出來的信號，就是在要求基層必須規(guī)規(guī)矩矩執(zhí)行，不得逾越雷池半步。
另一方面，完全按照上級政策要求執(zhí)行，基層就獲得了免責(zé)的“擋箭牌”。眼下，基層問責(zé)確有泛濫的傾向。為了合理規(guī)避自己將來可能會承擔(dān)的責(zé)任，基層干部在執(zhí)行上級政策時，必然會有顧慮。
如果完全按照上級政策執(zhí)行，即便真出了問題，還有上級政策為自己“站臺”。可一旦逾越了上級政策要求，出現(xiàn)問題后，誰來承擔(dān)責(zé)任呢？
就像產(chǎn)業(yè)扶貧，假使真去搞產(chǎn)業(yè)，怎么能沒有風(fēng)險呢？究竟是選擇分紅式的產(chǎn)業(yè)扶貧，還是會選擇開發(fā)式的扶貧？我想，有不少基層干部只能選擇更為保險的前者。
這些都屬于機械地執(zhí)行上級決策。
很明顯，這并不是一種正確負責(zé)的工作態(tài)度，甚至是一種必須給予批判的工作態(tài)度。早在上世紀三十年代，毛澤東同志就在《反對本本主義》一文中深刻地指出：
“不根據(jù)實際情況進行討論和審察，一味盲目執(zhí)行，這種單純建立在‘上級’觀念上的形式主義的態(tài)度是很不對的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示，這不是真正在執(zhí)行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”（《毛澤東選集》第1卷）
客觀地說，在基層還擁有比較大的治理空間時，它就應(yīng)當創(chuàng)造性地去轉(zhuǎn)化上級政策，甚至可以自主去統(tǒng)籌調(diào)配各種治理資源。這是本職。但是，在基層治理空間不斷被擠壓的今天，再提這些要求，無異于強人所難。
上級政策究竟應(yīng)該規(guī)定到何種程度？是僅僅提出一些原則性要求，容許基層結(jié)合實際，創(chuàng)造性開展工作，還是盡可能規(guī)定得事無巨細，必須“照此辦理”？這是值得決策者深思的問題。
在基層治理方面，我國歷來有“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)。也就是說，“縣以下”與“縣以上”的治理是不同的，“縣以下”更注重自治，而不是刻板的官僚政治。
現(xiàn)代社會，國家機器深入到各個層級、方面，不可能存在權(quán)力真空地帶。但是，一味剝奪鄉(xiāng)村自治自主權(quán)，一再壓縮鄉(xiāng)村治理空間的做法，是否存在需要檢討的地方？恢復(fù)宗族、鄉(xiāng)賢那一套，當然不現(xiàn)實，但傳統(tǒng)社會的基層治理經(jīng)驗，是否需要借鑒學(xué)習(xí)？
這是值得進一步研究的。
02 絕大多數(shù)形式主義是基層不愿意做的
我喜歡和基層的朋友聊天，特別是在私下里，他們能提供不少真實的情況。而對于任何調(diào)查來說，真實都是第一位的。
有朋友就說，你以為我喜歡搞這些花里花哨、形式主義的東西？我就不想干點實事？我就不知道老百姓對搞形式主義有怨言？來了幾年，凈做表面文章了，連我自己都看不上干的事兒。
這話我信。而且，我也表示理解。有時我也會思考：如果我是一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，我該怎么做？我會比他做得好嗎？
如果問，有誰對形式主義深惡痛絕？基層干部要是排在第二，沒人敢排第一。沒錯。基層是形式主義的重災(zāi)區(qū)，而很多形式主義就是基層干部搞出來的。但是，基層干部同時也是形式主義最大的受害者。
首先，基層干部心里最清楚自己在干什么。他們就在老百姓中間，“亦官亦民”的身份，使他們與老百姓天然地沒有任何距離。哪些政策符合實際，老百姓喜歡，哪些政策不切實際，老百姓厭惡，沒有比他們更清楚的。被迫搞形式主義，人人喊打，他們成了“過街老鼠”，心里有苦說不出。
其次，多數(shù)基層干部都是本地成長起來的干部，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，各家各戶都離得不遠，誰不想把自己的家鄉(xiāng)治理好、建設(shè)好？誰不想讓親戚鄰居們點個贊、說個好？但搞形式主義，對于家鄉(xiāng)建設(shè)，半點好處沒有。有的被罵“站著茅坑不拉屎”，尸位素餐，確實對不住家鄉(xiāng)人。
再次，在鄉(xiāng)村基層搞形式主義，可不單單是開會、發(fā)文，坐在辦公室寫寫材料，更多是起早貪黑，甚至熬夜填表格、做臺賬，5+2、白+黑，風(fēng)雨無阻，24小時在崗，無時無刻不是在消耗身體、透支生命。
因加班熬夜累垮的，有多少是上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的官老爺？又有多少是鄉(xiāng)村基層干部？簡單統(tǒng)計一下，就十分明了。更為關(guān)鍵的是，老百姓對這些并不領(lǐng)情。你說基層干部熱衷于搞形式主義，圖的是個啥？
無數(shù)鮮活生動的實例告訴我們：形式主義的根源不在搞形式主義的人身上，而在沾了官僚主義惡習(xí)的大大小小的官僚身上。
關(guān)于形式主義和官僚主義的深層關(guān)聯(lián)，這幾年，我寫過不少文章加以闡釋。關(guān)于毛澤東同志反對形式主義官僚主義的經(jīng)典論述，我也梳理過不下百余則。
時至今日，我仍然堅持認為，盡管并不是所有的形式主義都是為了應(yīng)付官僚主義、而被官僚主義給逼出來的，但幾乎所有形式主義的背后，都可以找到官僚主義的影子。
官僚主義不死，形式主義不止！這個判斷，總體上是符合基層治理問題現(xiàn)狀的。
03 把好名聲留在群眾心里，就是最大的“留痕”
基層干部的時間都去哪了？答：都耗在“留痕”上了。
事事留痕的“痕跡主義”，是形式主義的一個突出表現(xiàn)形式。就是說，在基層工作，你不僅要花精力做實事，而且要拿出證據(jù)證明做了哪些事。
呂德文先生寫道：“基層治理幾乎變成了‘盒子治國’了：事事都有臺賬，一丁點小事都要把材料整理得厚厚的。”這些“盒子”里的材料，能反映出多少工作量呢？能在多大程度上反映出工作實效呢？最根本的一個問題，為什么要有這些“盒子”呢？
簡單地說，是因為各種督查與考核的存在。盡管中辦、國辦多次下發(fā)關(guān)于規(guī)范督查、考核工作的通知，但以調(diào)研名義改頭換面的變相督查、考核，依然層出不窮，讓基層干部疲于應(yīng)對、疲憊不堪。
不可否認，督查有助于政策落實，甚至有的基層干部還希望通過上級督查，引起領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對某些工作的重視，進而解決實際問題，造福百姓。
但同樣要看到，督查、考核本身并不能代替基層具體開展工作，大量的工作任務(wù)需要基層一線來落實，僅僅依靠督查、考核，是無法完成工作任務(wù)的。
也就是說，基層是一線治理者，主要是做實事的。基層開展工作是主體，督查、考核只是輔助。上級在開展督查工作時，首先應(yīng)當意識到這個主從關(guān)系。
不僅督查、考核不能代替基層工作，上級還要避免犯“逃跑主義”錯誤。就是下級出了問題，上級要幫助，要主動分擔(dān)責(zé)任，還要反思是不是自己的政策有問題，不能只想著撇清自己的責(zé)任，把問題都推向基層。
現(xiàn)在，很少有上級督查時，要求“事事留痕”，但督查的手段方法仍是停留在聽匯報、看臺賬，就迫使基層還得用老套路來應(yīng)對。往深層次說，“事事留痕”傳遞出來的，是對基層干部干工作的一種不信任，有時也會挫傷基層干部工作的積極性。
都說基層缺年輕干部，可真正在基層工作的年輕干部，都在干什么呢？我所知道的，我那兩個在鄉(xiāng)村工作的弟弟，基本上都是在電腦邊寫材料，制作EXCEL表格，寫PPT報告……
哪些業(yè)務(wù)需要“留痕”、必須“留痕”？哪些工作不需要“留痕”？得有個基本的規(guī)范。
基層有些業(yè)務(wù)，如低保、醫(yī)保、補貼發(fā)放等，當然需要“留痕”，但大量的群眾日常工作，則無需“留痕”，也根本無法“留痕”。比如，和群眾談心，說幾句心里話，怎么“留痕”呢？
有些基層干部去走訪群眾，第一件事就是拉著拍照。現(xiàn)在很多老百姓都有了權(quán)利意識，也知道公仆并不只是拍拍照這點事，他們對這類“留痕”，往往用調(diào)侃的語氣表示不滿，其實內(nèi)心里十分看不起。
這些事情雖小，也不會造成多大的惡果，但損害的是黨和政府的威信。與其花時間在面上“留痕”，不如多做幾件讓百姓“心中留痕”的實事。否則，舍本逐末、因小失大，得不償失。這一點，必須引起足夠的重視。
俗話說，金杯銀杯，不如老百姓的口碑。對于基層干部來說，自己干了啥，老百姓心里明鏡似的。與其事事留痕，做得美觀漂亮，僅供上級檢查一樂，不如踏踏實實給老百姓干幾件實事。
老百姓是糊弄不住的。《中國紀檢監(jiān)察報》曾刊發(fā)過一篇《“綽號”見“民心”》的文章，“群眾心里有桿秤，給誰起、為何起、起什么，絕對是一針見血，準確恰當。群眾賞給官員什么綽號，完全是‘腳上的燎泡——自己走出來的。’”
切記：把好名聲留在群眾的心里，這才是最大的“留痕”。
04 “正常休息”為何成了調(diào)動干部積極性的最大杠桿
“二八定律”（即20%的人創(chuàng)造了80%的效益）在基層是個現(xiàn)實。也就是普遍存在的“累的累死，閑的閑死”。
我的基層朋友們也常抱怨，他們是真正的24小時在崗。一個月能休息一個周末，那都是福利。若是哪項工作得到了上級的肯定，領(lǐng)導(dǎo)一高興，說句這個周末休息，那可真是獎勵。相反，要是哪項工作搞砸了，領(lǐng)導(dǎo)也會拿出慣用的“殺手锏”：取消休息。
當不少人已在呼吁帶薪休假時，基層干部還在為周末能否正常休息而發(fā)愁。這個夸張嗎？一點也不夸張。
有的丈夫，妻子生產(chǎn)，沒能陪在身邊；有的母親，孩子年幼，無法陪伴；有的子女，父母病重，不能盡孝。
多少辛酸，多少無奈！這份愧疚，這份遺憾，也只能深深地埋在心里。基層干部真是不容易。
在省市縣鄉(xiāng)村五級，鄉(xiāng)村是末端。通常情況下，中央或省一級政策作出后，通過各種程序運轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村時，已是幾天后了，即便上級從周一就啟動程序，最有可能就是到周末，鄉(xiāng)村才能看到文件。
特別是，近年來文山會海反彈，大大小小的會議，為了增加重視程度，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參加。很可能的狀態(tài)就是，從周一到周四，甚至周五，領(lǐng)導(dǎo)要么是在開會，要么在開會的路上，等上頭開完會把工作部署下來，就到周末了。
這些因素疊加起來，似乎周末才是鄉(xiāng)村干部去真正抓落實的時間，也就導(dǎo)致了常年周末無休的極端工作狀態(tài)。
其實“累的累死，閑的閑死”，反映的是一個問題的兩面，都是基層工作不能調(diào)動干部積極性的表現(xiàn)。
“累的累死”的那些人，恐怕很多的付出與辛苦，都是無用功，并沒有產(chǎn)生實際的效果，所以也就沒有任何的成就感。即便真“累死了”，也是“冤死”“死的不值”。
而“閑的閑死”的那些人，也并不是能力不突出，水平不如人。有的就是實在看不慣形式主義做派，不愿去擺毫無意義的“花架子”，某種程度上是對形式主義的一種“軟抵抗”。
對于前一類人，如果不能采取有效措施調(diào)動他們的積極性，隨著年齡和工作年限的增加，以及工作熱度的消退，難保不會變成后一類人。
誰沒有年輕過？誰不曾意氣風(fēng)發(fā)斗志昂揚？
如果基層干部把“不出事”當成追求目標，如果說“正常休息”超過了其他激勵杠桿，成為鄉(xiāng)村干部最為看重的一種激勵措施，那么，這種激勵機制，甚至工作狀態(tài)本身，就是大有問題的，就必須修正。
這絕不是一個好現(xiàn)象。
05 只有組織和動員起來的群眾，才是最重要的治理資源
我們黨是靠干群眾工作起家的。這是我們的優(yōu)勢。
關(guān)于黨和人民群眾的關(guān)系，毛澤東同志說：“凡屬人民群眾的正確的意見，黨必須依據(jù)情況，領(lǐng)導(dǎo)群眾，加以實現(xiàn)；而對于人民群眾中發(fā)生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正。”（《在晉綏干部會議上的講話》，《毛澤東選集》第4卷）
基層干部做好群眾工作，不僅僅要強調(diào)走近群眾、關(guān)心群眾、服務(wù)群眾，為群眾辦事，還要更進一步，就是必須組織群眾、鼓動宣傳群眾，必要時還得教育群眾。比如婚喪嫁娶，移風(fēng)易俗工作不能單靠行政命令，必然還得通過說服與教育、引導(dǎo)。
作為黨員干部，要“先做群眾的學(xué)生，再做群眾的先生”，這句話無疑是正確的。但是，不能只做群眾的“學(xué)生”，而忘記了教育群眾的責(zé)任。
命令主義固然不可取，但“尾巴主義”同樣有害。黨員干部要能充分認清基層群眾工作的復(fù)雜性，不僅不能“超過群眾的覺悟程度”“害了急性病”，也不能“落后于群眾的覺悟程度”“害了慢性病”，（《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》第3卷）不能完全淪為某些后進群眾的“尾巴”。這話怎么講呢？
我們看到，扶貧工作中，有的干部不是把主要精力投放在產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、扶貧扶志上，而是局限于到貧困戶家中打掃衛(wèi)生，干點體力活。有的甚至為了急于完成扶貧任務(wù)，滿足個別不思進取群眾的不當要求。疫情防控期間的有些做法，也存在這個問題。
一味去滿足某些群眾的無理要求，不僅增加了基層干部的負擔(dān)，更重要的是，助長了一些人的“巨嬰”心態(tài)，使得一些群眾想當然地把本該屬于自己的責(zé)任，推卸給了國家或者集體，把原本的公共事業(yè)當成了完全是“國家的事”。
這些問題突出反映了，一些基層干部不善于做群眾工作，把群眾工作的地位和作用，想當然地看輕了，看不到我黨歷來就是靠做群眾工作起家的，失掉了老本行，這是基層干部能力欠缺的一個短板。
我們說，組織、宣傳，甚至教育群眾，都是群眾工作中極為重要的部分。干好這些工作，必須用群眾喜聞樂見的語言，采取“說服”方法，做通群眾的思想工作，使他們真正成為理解國家精神和集體主義的政治主體。
基層治理，必須十分注重培育群眾的公共精神。
在呂德文先生看來：基層治理有三個階段：一是服務(wù)，通過增加資源投入增強服務(wù)能力；二是治理，在服務(wù)群眾過程中提升基層組織的治理能力；三是自治，基層組織要從服務(wù)者轉(zhuǎn)化成組織者，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。
不論是管理，還是服務(wù)、治理，最終目標都是旨在提升群眾的自治能力，真正實現(xiàn)《村民委員會自治法》《居民委員會自治法》中規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的要求。
“只有組織和動員起來的群眾，才是最重要的治理資源，才能應(yīng)對非常規(guī)的治理需求。”呂德文先生的這個判斷，對于我們創(chuàng)新性開展基層治理，是具有啟發(fā)性的。
實際上，這些年基層為什么感到這么累？基層治理困境為何難以破解？很大程度上是基層治理任務(wù)過于繁重與治理資源有限之間的矛盾造成的。
治理資源本來就有兩端：一端是基層干部，一端是廣大人民群眾。當下，一個不得不重視的現(xiàn)狀，就是“一頭熱、一頭涼”，即，基層干部這頭比較熱，但是，廣大人民群眾參與基層治理的積極性并沒有被調(diào)動起來。沒有數(shù)量最大且最重要的治理資源發(fā)自內(nèi)心的擁護與支持，基層治理焉能不遇到困境呢？
毛澤東同志說：“要得到群眾的擁護嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎？那么就得和群眾在一起，就得去發(fā)動群眾的積極性。”（《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》，《毛澤東選集》第1卷）
我們?nèi)缫獜母九まD(zhuǎn)當下基層治理所遇到的困難局面，就必須在服務(wù)好群眾的同時，下大氣力去組織、動員、教育群眾，充分發(fā)揮人民群眾參與基層治理的積極性主動性，推動人民群眾融入到鄉(xiāng)村振興的大格局中來。
這項工作刻不容緩。
作者：李子聿，河南省紀委監(jiān)委工作人員。
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