如何再造村社集體

　　一

　　引論

　　在“鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟”和“再造村社集體，將農(nóng)民組織起來”兩文中，筆者提出借鑒國有農(nóng)場的經(jīng)營體制，將農(nóng)村集體土地回歸其生產(chǎn)資料性質(zhì)，借當前農(nóng)地“三權(quán)分置”制度設計，再造一個“利益共享、責任共擔”的村社集體，以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供組織基礎(chǔ)。只有將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的主體，讓他們自己起來建設自己的美好生活，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地，鄉(xiāng)村振興的偉大目標才能實現(xiàn)。

　　如何再造村社集體？最重要的就是要建立起利益關(guān)聯(lián)機制，讓農(nóng)民自己來建設自己的美好生活。村莊是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活場所，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)民自己的事情，鄉(xiāng)村振興必須以農(nóng)民為主體。當前農(nóng)村存在的最大問題是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，村社集體不再可以向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費，也不再有權(quán)力調(diào)整農(nóng)村的土地，作為農(nóng)村土地所有者主體的村社集體，其土地所有者身份虛化缺位，村干部成為自上而下行政體系的一環(huán)，村干部行政化了，僅僅是國家在農(nóng)村的“代理人”。因為村社集體土地所有權(quán)的虛化，村干部“當家人”缺少經(jīng)濟基礎(chǔ)，行政村與村干部喪失了與農(nóng)民的利益聯(lián)系，村社集體不復存在，村干部變成國家與億萬分散小農(nóng)對接的一個環(huán)節(jié)，成為國家為億萬分散小農(nóng)提供服務的外來設置，而不再是村莊社會內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，也正是因此，村民根本不關(guān)心誰當村干部，也不關(guān)心村集體資源與欠債（反正也不要他們還債）。村社集體虛化了，村社集體不算分配，村民不分配利益也不承擔風險，村干部與村民之間就沒有實質(zhì)性利益關(guān)系，村民與村民之間也不再是可以進行利益協(xié)調(diào)共同體的一員。村莊失去了再分配能力，村社集體喪失了公共性。再造村社集體，關(guān)鍵就在于重建村社集體內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)機制，激活村社集體，從而使村社集體能夠形成主體性，形成國家政策與資源輸入時的自主回應能力。

　　中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)差異很大，一方面，國家提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務和基礎(chǔ)設施，另一方面，所有超過基本公共服務和基礎(chǔ)設施的美好生活都要靠農(nóng)民和其所在村莊集體去建設。因為已經(jīng)形成全國統(tǒng)一勞動力市場，戶內(nèi)事務包括農(nóng)戶家庭致富的事情都是私人事務，理應由農(nóng)戶家庭承擔。超過村莊的基礎(chǔ)設施則一般由國家來承擔。戶外村內(nèi)的公共服務與基礎(chǔ)設施則需要有一個具有利益再分配能力的共同體來承擔，這個利益再分配能力的關(guān)鍵是村莊內(nèi)部“利益共享、責任共擔”的強制能力，強制能力就是強制釘子戶防止搭便車的能力。產(chǎn)生利益再分配能力的制度必須是強制性的制度，比如收稅、收租金、收物業(yè)費等等。英美國家的學區(qū)往往以房產(chǎn)稅形式為地方公共品籌資，城市小區(qū)收取物業(yè)費，取消農(nóng)業(yè)稅前村社集體向農(nóng)戶收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費，以及當前沿海地區(qū)村莊收取土地和物業(yè)租金等等，取消農(nóng)業(yè)稅前全國農(nóng)村普遍有強制性的“兩工”（義務工和積累工）。正是通過這些制度安排產(chǎn)生了地方自治與基層村社共同體，村社成為具有利益再分配能力的行動主體。強制性收費收稅也必然會引發(fā)村社共同體與其成員的緊密利益聯(lián)系，并因此建立起自下而上的民主治理體制。

　　中國農(nóng)村基層一直是有一定再分配能力的村莊共同體的。建國前，這個村莊共同體主要依靠宗族力量來維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，相當一部分農(nóng)村都有一定比例的族產(chǎn)收入。新中國建立以后農(nóng)村進行了十分徹底的土地改革，消滅了土地的地主所有制，并很快通過合作化、人民公社建立了具有中國特色的農(nóng)村集體土地所有制，形成了集體經(jīng)濟。人民公時期，分田到戶以后到取消農(nóng)業(yè)稅前，取消農(nóng)業(yè)稅以來，三個時期農(nóng)村村社集體的內(nèi)涵差異比較大，土地集體所有制的憲法規(guī)定以及土地作為生產(chǎn)資料的社會主義性質(zhì)未變，這正是當前中國再造村社集體的最重要條件。

　　下面先回顧人民公社以來的村社集體，再討論在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下面再造村社集體的可能性與具體路徑。

　　二

　　人民公社以來的村社集體

　　中國農(nóng)村土地制度和村社集體制度經(jīng)歷了不同的階段。大體可以分為三個階段，即人民公社制度、分田到戶后取消農(nóng)業(yè)稅前、取消農(nóng)業(yè)稅后三個階段。此外，全國不同地區(qū)還有一些創(chuàng)新性的實踐也值得討論。

　　1、人民公社體制

　　人民公社實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的政社合一體制，生產(chǎn)隊是農(nóng)民基本的生產(chǎn)與生活單位，共同生產(chǎn)，統(tǒng)一分配，是最基本的經(jīng)濟核算單位。人民公社實行“按勞分配”，所有勞動都核算為工分。一般來講，作為基本核算單位的生產(chǎn)隊，每個社員（勞動力）通過參加勞動獲得總工分，總工作乘以每個工分的分值就是社員年收入。而每個工分的分值又取決于生產(chǎn)隊當年總收入減去總支出再除以總工分的所得，即：

　　以上公式中，無論是生產(chǎn)隊總收入還是總支出，還是生產(chǎn)隊總工分，以及社員個人總工分，都是不確定的。人民公社時期城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)隊主要收入也來自于農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)隊社員集體勞動，每天集體出工，記工分，每個社員每天出工所記工分一年加總即為社員一年總工分。所有社員總工分再加上其他諸如民辦教師、赤腳醫(yī)生的工分加總形成生產(chǎn)隊總工分。生產(chǎn)隊總收入即為一年內(nèi)農(nóng)副業(yè)等等各項收入的加總，總支出不僅包括生產(chǎn)性的投入，而且包括各種公益開支和公積金。

　　人民公社時期正是中國快速推進工業(yè)化的時期，為了完成中國工業(yè)化，國家采取了優(yōu)先發(fā)展城市與工業(yè)的戰(zhàn)略，工農(nóng)產(chǎn)品存在明顯剪刀差，正是借助人民公社體制，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，國家從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中抽取了數(shù)千億農(nóng)業(yè)積累用于城市工業(yè)，從而在很短時期即完成了中國的工業(yè)化，建立了完整的工業(yè)體系。而對于人民公社來講，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差人為壓低了農(nóng)產(chǎn)品的價格，降低了生產(chǎn)隊總收入?？傊С錾戏矫妫a(chǎn)隊承擔了大量非經(jīng)濟組織的功能，比如基礎(chǔ)設施等公共工程建設，五保等社會保障事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化事業(yè)支出，甚至承擔了大量跨區(qū)域大型公共工程建設比如修建大型水庫、鐵路公路建設。

　　從生產(chǎn)總工分來看，除了社員參加生產(chǎn)隊勞動的工分以外，生產(chǎn)隊還為其他事業(yè)工作提供工分，最典型的是赤腳醫(yī)生、民辦教育、文藝宣傳隊、亦工亦農(nóng)干部以及外出參加國家工程的勞動力記工分。大隊和小隊干部工作誤工也以計工分來補償，這樣做的好處是歷史性地解決了中國農(nóng)村公共和公益事業(yè)發(fā)展不足的問題，尤其是在中國農(nóng)村存在大量剩余勞動力的情況下面，通過工分制讓大量農(nóng)村剩余勞動力從事諸如醫(yī)療、教育、文化事業(yè)，大幅度提高了農(nóng)村社會教育事業(yè)的發(fā)展水平，同時，大量非生產(chǎn)性工作記工分并納入到生產(chǎn)隊總工分中，就使生產(chǎn)隊總工分持續(xù)擴大。結(jié)果就是，在生產(chǎn)隊耕地面積一般不可能增加，生產(chǎn)隊總收入主要來自農(nóng)業(yè)也就是土地收入時，在存在工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的情況下面，生產(chǎn)隊總收入增長相對較慢，總支出因為各種社會事業(yè)越來越多而迅速增長，總工分也在不斷增長，就出現(xiàn)了普遍的工分分值的下降。相對來講，因為受到每天最高工分值和一年365天的限制，社員總工分不可能增長，就造成了人民公社時期社員收入增長較為緩慢的問題。

　　人民公社時期，農(nóng)戶收入較低，很多生產(chǎn)隊僅僅維持溫飽水平，生產(chǎn)隊在進行分配時就必須要考慮無法掙工分的非勞動力（老年人、兒童以及病殘人員）的基本分配，因此，在全國幾乎所有生產(chǎn)隊中，生產(chǎn)隊經(jīng)濟剩余（總收入－總支出）分配中都既要考慮人口，又要考慮勞動力，生產(chǎn)隊經(jīng)濟條件好可以按人勞五五開分配，即人口和勞動力對半分配，大部分生產(chǎn)隊則按人勞六四開甚至七三開來分配，按人口分配是生存的邏輯，是福利的邏輯，也是平均主義的邏輯。按勞動來分配則是按勞分配。無論從哪個方面來看，人民公社時期的按勞分配都是很不夠的。

　　除了沒有真正實現(xiàn)按勞分配以外，因為個體勞動與最后收入之間缺少聯(lián)系，生產(chǎn)隊集體勞動還存在“出工不出力”以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督的難題，最終造成了人民公社的低效率。進入上世紀八十年代，集體勞動統(tǒng)一分配的生產(chǎn)隊模式被分田到戶的大包干模式取代。

　　人民公社體制最大優(yōu)勢有三個：一是通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差為國家工業(yè)化提供了大量來自農(nóng)業(yè)的原始資本積累，助推中國在很短時期完成了工業(yè)化；二是將大量農(nóng)村剩余勞動力引導到教育、醫(yī)療、文化等社會建設事業(yè)，從而主要依靠農(nóng)村社會內(nèi)部力量將傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會改造為現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)；三是利用農(nóng)村剩余勞動力大幅度提供了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，包括修建一億多畝比較高質(zhì)量的梯田，修建大型水利設施，等等，極大幅度改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，典型是有效灌溉面積由建國初期的18%提高到1980年的46%。

　　人民公社時期，正是憑制工分制，生產(chǎn)隊體制取得了遠超歷史任何時期的偉大成就，并為分田到戶以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)。人民公社體制也有局限性，到了人民公社后期，越來越多生產(chǎn)隊出現(xiàn)了出工不出力磨洋工的情況，1978年安徽小崗村大包干的做法很快就在全國推開。

　　2、分田到戶以后取消農(nóng)業(yè)稅之前的農(nóng)村經(jīng)營體制

　　分田到戶以后，農(nóng)村實行以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”，因為農(nóng)民有了剩余索取權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅度提高，在很短時期農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅度增加，農(nóng)民收入快速增長，農(nóng)村出現(xiàn)了一片繁榮景象。

　　不過，分田到戶以后三農(nóng)繁榮景象好景不長，各種三農(nóng)問題接踵而至，其中核心是在農(nóng)業(yè)剩余比較少的情況下面，農(nóng)民往往不是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，而是“交夠國家的和剩下自己的”，卻不愿“留足集體的”，甚至連國家的農(nóng)業(yè)稅也不愿交，國家從分散農(nóng)戶那里收取稅費十分困難。為了調(diào)動鄉(xiāng)村干部協(xié)稅積極性，地方政府普遍默許鄉(xiāng)村干部搭車收費，結(jié)果，到了上世紀八十年代末，三農(nóng)形勢大幅度惡化，三農(nóng)工作成為黨和國家不得不重新重視的“重中之重”的工作。

　　分田到戶最大的好處是調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，問題是，在農(nóng)民收入較少的情況下，國家從分散農(nóng)民那里收錢搞建設幾乎不可能。分田到戶不久，國家還無力為農(nóng)村提供大量財政資源，就不得不強制向農(nóng)民收取稅費從而引發(fā)嚴重三農(nóng)問題，結(jié)果就是，一方面稅費收取困難，一方面各種社會事業(yè)建設發(fā)生了倒退，典型如醫(yī)療教育、文化事業(yè)，農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設施建設就更是停止了很多年。而且，在農(nóng)村耕地有限、勞多地少的情況下面，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的提高產(chǎn)生了大量農(nóng)村剩余勞動力，這些剩余勞動力無所事事，也無法組織起來，從而出現(xiàn)了“十億人民九億麻”的現(xiàn)象。

　　分田到戶以后取消農(nóng)業(yè)稅之前，盡管因為收取農(nóng)業(yè)稅費而產(chǎn)生了嚴重三農(nóng)問題，總體來講，村干部還是能收取大部分稅費從而可以籌資舉辦“一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算”的公益事業(yè)，最典型的是集體灌溉。

　　3、取消農(nóng)業(yè)稅以后

　　進入世紀之交，中國經(jīng)濟持續(xù)增長，城市工商業(yè)稅收占比越來越大，農(nóng)業(yè)GDP占比持續(xù)降低，國家具備了取消農(nóng)業(yè)稅的條件，并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅及專門向農(nóng)民收取的各種收費。取消農(nóng)業(yè)稅后，之前搭車收費的“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費、“兩工”義務也隨之取消，承包土地農(nóng)戶不再向土地所有者的村社集體承擔任何義務，村社集體也不再有任何對農(nóng)民的強制力，村社集體土地所有權(quán)虛化了。在缺少其他集體資源的情況下面，村社集體不再有能力解決一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算的事務，戶外村內(nèi)公益事務陷入無人負責的嚴重供給不足之中。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國家為農(nóng)民提供越來越多財政轉(zhuǎn)移資源，主要是通過項目制和直接“一卡通”到戶兩種形式，村社集體并未成為對接國家轉(zhuǎn)移資源的單位，結(jié)果是，國家向農(nóng)村輸入資源越多，農(nóng)民的依賴就越嚴重，國家資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民組織能力下降同步。甚至普遍出現(xiàn)了國家公共事業(yè)建設項目落地時農(nóng)民卻借機索要不合理高額補償?shù)那闆r。取消農(nóng)業(yè)稅前向農(nóng)民收錢難，取消農(nóng)業(yè)稅后給農(nóng)民辦好事也很難，其中主要原因就是缺少組織的情況下，國家與分散的億萬農(nóng)戶打交道的成本很高，效果很差。

　　4、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革

　　2008年成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，政府拿出大量財政資源支持農(nóng)村建設，在建設農(nóng)村方面取得了一定成績，也有不少教訓。

　　成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有三項資源支持農(nóng)村建設，分別是給農(nóng)戶每畝承包地每年補300元耕?；?，直補到戶；給每個行政村每年30~50萬元公共事業(yè)服務資金（以下簡稱“公服資金”）；通過增減掛鉤政策為農(nóng)村輸數(shù)百億建設經(jīng)費。這里重點講前兩項。

　　耕?；?000元/畝·年直補到農(nóng)戶，未能起來任何提高農(nóng)民主體性和增加農(nóng)村組織能力的作用，反而成為成都市地方財政的巨大負擔。公服資金下達到村，由村民議事會議定進行何種公益事業(yè)或公共工程建設。剛開始時，因為公服資金投入與農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善關(guān)系十分密切，村民議事會就會熱烈地討論，并真正形成民主使用公服資金的制度，自上而下的資源輸入與農(nóng)民自下而上的需求偏好表達在村民議事會中對接，國家資源輸入提升了農(nóng)民組織能力。不過，最近幾年，因為村莊基礎(chǔ)設施大都已經(jīng)完善，村莊公服資金使用中出現(xiàn)了若干不規(guī)范，地方政府因此加強了對公服資金的監(jiān)管，規(guī)定了公服資金使用的嚴格目標與嚴格程序，村民議事會決議僅僅是公服資金使用中的一個環(huán)節(jié)，公服資金越來越類似項目制，從而越愛越難以起到提升農(nóng)民組織能力的作用了。

　　5、沿海工業(yè)化村莊的集體經(jīng)濟

　　在已經(jīng)工業(yè)化的沿海農(nóng)村，珠三角農(nóng)村和蘇南農(nóng)村農(nóng)地用于工商用途，從而可以獲得遠超過農(nóng)地的土地增值收益，農(nóng)民因此可以從中受益。土地集體所制在其中起到了基礎(chǔ)性作用。

　　珠三角與蘇南略有不同。珠三角村社集體的主流模式是土地股份制或共有制，即村社集體是土地的所有者，通過招商引資出租土地，獲取土地租金，土地租金收益屬于全體村民，村民按股分紅。某種意義上講，珠三角農(nóng)村村民成為了集體地主，他們有著強烈的增加土地租金以有更多分紅的傾向。極端情況下面，珠三角農(nóng)村村社集體這個集體地主成為土圍子，對抗所有村莊以外的力量。

　　蘇南農(nóng)村與珠三角不同。蘇南農(nóng)村村社集體將承包給農(nóng)戶的土地返租，給農(nóng)戶支付土地租金（比如1000元/畝·年），并給超過60歲農(nóng)民養(yǎng)老保障（上海農(nóng)村叫做“鎮(zhèn)保”，每月1500元，蘇州為800元/月），村社集體將土地出租給外來企業(yè)獲取土地租金，村社集體土地租金一般不分紅而用于建設村莊公共事業(yè)，提供村莊公共福利。2017年筆者到蘇州調(diào)研，蘇州有一個口號“消滅集體收入低于200萬元的行政村”，即如果有村莊年集體收入低于200萬元，地方政府就批給建設用地指標允許行政村建集體樓宇出租，從而獲得超出農(nóng)地的增值收益。蘇州地區(qū)，同樣是基礎(chǔ)設施，村社集體強的村莊就用集體資金來建，集體經(jīng)濟實力弱的村莊地方政府就通過項目投入建設，這個意義上講，蘇州強大的村社集體經(jīng)濟并未成為“土圍子”，而是進一步強化了國家在農(nóng)村的力量。

　　6、廣東清遠農(nóng)村綜合改革

　　廣東清遠農(nóng)村綜合改革試點，其中的土地整合與資金整合最值得關(guān)注。土地整合即在土地確權(quán)時確權(quán)不確地，讓村社集體具有調(diào)整土地的權(quán)力，從而解決當前農(nóng)村普遍存在的農(nóng)地細碎化問題，以及農(nóng)地承包者與經(jīng)營者分離的問題。資金整合主要是通過農(nóng)戶授權(quán)形式將國家直補到戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼由村社集體掌握，作為村莊公共事業(yè)建設經(jīng)費。清遠農(nóng)村綜合改革大大提升了村社組織的辦事能力，激發(fā)了村社組織的主體性與活力。

　　7、山東農(nóng)村的土地調(diào)整

　　遲至2016年農(nóng)村土地確權(quán)以前，山東農(nóng)村仍然普遍存在土地的調(diào)整。按農(nóng)民的說法，土地是集體的，農(nóng)民要是沒有土地怎么活下去？所以，每隔幾年村社集體就要依據(jù)農(nóng)戶人口增減來調(diào)整土地，多退少補。山東農(nóng)村調(diào)整土地是出于倫理依據(jù)，即農(nóng)民是靠土地養(yǎng)活的，“減人減地、增人增地”是理所當然的。實際上，正是土地調(diào)整使山東農(nóng)村可以順應大量農(nóng)民進城和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展（尤其是機械化的普及）背景下面農(nóng)村土地并塊和集中的內(nèi)在需

　　更重要的是，借土地調(diào)整，村社集體可以對所有農(nóng)戶進行責權(quán)利的清算與平衡，從而形成村級治理的基本條件。凡是土地調(diào)整順利的村莊，其基層治理往往就比較好，而基層治理不好的村莊土地調(diào)整往往也調(diào)不動。土地調(diào)整涉及到的是農(nóng)民利益清算，是村莊多年與各個農(nóng)戶之間收支往來、權(quán)利義務之間的總賬平衡，是“算平衡賬”，正是這個“算平衡賬”激活了村莊治理，提高了村莊的組織能力。

　　三

　　激活村社集體的關(guān)鍵是“算平衡賬”

　　從以上七個例子中我們可以討論決定鄉(xiāng)村治理的一個關(guān)鍵機制，就是李昌平所講“算平衡賬”的機制。

　　人民公社時期，生產(chǎn)隊每年都是要“算平衡賬”的，即每年年底要依據(jù)公社的規(guī)則來算分配，哪一戶有分配，哪一戶超支了，依據(jù)都是生產(chǎn)隊的規(guī)定，都要按這個規(guī)定來。生產(chǎn)隊會計絕對是不敢亂算分配的，因為與農(nóng)戶利益息息相關(guān)，農(nóng)民也會點滴必爭，生產(chǎn)隊這個集體因此與農(nóng)戶緊密相聯(lián)，農(nóng)戶對生產(chǎn)隊事務是全力參與，積極關(guān)心，生產(chǎn)隊干部任何謀取私利行為以及破壞公認規(guī)則的行為都會被農(nóng)戶強力糾正。

　　人民公社時期在建立生產(chǎn)隊集體與農(nóng)戶緊密關(guān)系方面無疑是成功的，生產(chǎn)隊是共同生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的共同體，這個共同體就可以共同應對戶外村內(nèi)一家一戶辦不好、不好辦以及辦起來不合算的事情。如前已述，人民公社時期的缺點有三個：一是國家通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)村提取了大量工業(yè)化原始資本積累，從而減少了生產(chǎn)隊中可供分配的資源；二是生產(chǎn)隊承擔了大量公益性職能乃至應當由國家提供的公共品，比如教育、醫(yī)療、五保等等，甚至大量國家工程比如大江大河改造、大型水庫修建、國道省道鐵路等大型基礎(chǔ)設施修建，都無償調(diào)用了大量農(nóng)村勞動力，這些勞動力的分配（通過工分）則由生產(chǎn)隊承擔，由此減少了生產(chǎn)隊勞動力可供分配的資源，或降低了每個勞動力所可以分配到的工分分值，使“按勞分配”打了折扣；第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難對勞動質(zhì)量進行量化，難以調(diào)動每個勞動力的經(jīng)濟理性，普遍出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“出工不出力”的問題。

　　分田到戶以后，“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，這一機制的最大好處是農(nóng)民有了剩余索取權(quán)，從而可以極大程度調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。“留足集體”的資源主要用于農(nóng)村公益事業(yè)建設，“戶外村內(nèi)”公益事業(yè)和公共工程建設就有了可靠的資金與勞動力來源，也就可以在調(diào)動農(nóng)戶個體積極性與保持村莊共同體之間達成平衡。有點遺憾的是，到上個世紀八十年代末，因為農(nóng)業(yè)形勢不景氣，糧價低迷，而地方政府為了加速地方經(jīng)濟發(fā)展，不斷增加對農(nóng)民的攤派，最終農(nóng)民負擔越來越重，結(jié)果就出現(xiàn)了拒絕“交夠國家的、留足集體”的釘子戶和無力“交夠國家的、留足集體”的貧困戶，地方政府為了及時收取稅費攤派而默許鄉(xiāng)村搭車收費，就進一步惡化了農(nóng)村形勢，造成普遍的干群關(guān)系緊張。上個世紀九十年代在農(nóng)村調(diào)研，因為負擔太重，農(nóng)民最常講的一句話是，我不要承包地行不行？不要地也不繳稅費攤派行不行？鄉(xiāng)村干部的回答是“不行”，因為“大家都不要承包地，誰來承擔國家稅費攤派任務呢！”

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體不再有權(quán)力和能力向農(nóng)戶收取稅費和攤派，農(nóng)民不再承擔任何對村莊的公益事業(yè)義務，村社集體失去了依據(jù)村社集體理性來進行建設的可能性，因為即使全村2/3村民認可且通過了決議來進行的造福全體村民的公益事業(yè)也都會因為沒有資源而無法實施。向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費，只要有一戶不同意，村社集體決議就變成廢紙。這也是取消農(nóng)業(yè)稅以后全國農(nóng)村“一事一議”基本上都沒能進行的原因。簡言之，當村社集體沒有對農(nóng)戶收費或收租（作為集體土地所有者）的權(quán)力時，當農(nóng)戶不再對村社集體有義務時，以及村社集體失去籌資渠道時，村社集體就失去了“算平衡賬”的條件，村社共同體也就不存在了，即使對所有村民有益的事業(yè)也無法做成。其中最典型的表現(xiàn)是因為缺少村社理性，大型水利設施無法與單家獨戶農(nóng)戶對接，造成農(nóng)業(yè)灌溉水平的大幅度倒退。

　　為了彌補取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)的不足，國家通過項目制直接為農(nóng)村提供公共品，不足是不同農(nóng)村差異太大，國家直接提供公共只往往偏離村莊實際，造成投資效益損失。更糟糕的是，國家投入并未能調(diào)動起村莊和農(nóng)民的積極性，甚至普遍出現(xiàn)了農(nóng)民“坐地要價”的情況。村社集體沒有權(quán)利向農(nóng)戶收取稅費，其做出決定也無法執(zhí)行，村社集體就與農(nóng)民利益無關(guān)，因為農(nóng)民所需要解決的超出一家一戶的公共事業(yè)村集體都無能為力。也是因此，農(nóng)民對選誰當村干部變得漠不關(guān)心，村干部越來越成為上級設在村級的代理人了。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，成都通過向各行政村提供由村民議事會決策使用的相對固定的公服資金，這筆經(jīng)費必須經(jīng)由村民議事會討論決定如何使用。因為村莊有大量需要建設的公共事業(yè)，這些事業(yè)構(gòu)成農(nóng)民生產(chǎn)生活便利的基礎(chǔ)，村民議事會因此就會認真討論如何最有效地使用這筆公服資金。有點遺憾的是，為了防止國家資源的濫用，成都市對下?lián)艿酱宓墓Y金用途進行了越來越嚴格、程序的規(guī)定，公服資金越來越不好用了，村民議事會的討論越來越成為公服資金中的一個環(huán)節(jié)，而不再是只要經(jīng)過村民議事會討論就可以合法使用公服資金于村民議事會認為應當使用的地方。

　　自上而下的公服資金下拔到村，由村民議事會來使用，還存在一個問題就是農(nóng)戶只有權(quán)力，沒有責任和義務，從而降低了一般農(nóng)民對公服資金的關(guān)注力度，這也是為什么會出現(xiàn)村干部濫用公服資金的原因，村干部和村民議事會在算賬時，都是算國家資源的賬而不是農(nóng)民自己的利益，這個賬就容易算成對國家資源的算計。

　　沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生了大量增值收益，這個增值收益以地租的形式進入到村社集體收入中，從而讓村社集體具有了可供村民分配的資源。因為工業(yè)化路徑的差異，珠三角地區(qū)一般都是通過土地股份制來分配資源，村民成為集體地主。蘇南則通過返租倒包形式為農(nóng)戶提供土地租金和養(yǎng)老保障，而將超出農(nóng)業(yè)租金部分的土地非農(nóng)使用增值收益留在村社集體，這種村社集體資源很大程度上被地方政府掌握，主要用于建設公共事業(yè)，從而加強了地方政府對村社集體的支配能力。

　　也就是說，在沿海先行工業(yè)化的農(nóng)村，農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益使得村社集體不用向農(nóng)戶收錢就可以獲得用于村莊公共事業(yè)建設的資源。相對來講，珠三角農(nóng)村農(nóng)民更認為村社集體的收入就是每個農(nóng)戶集體所有土地出租產(chǎn)生出來的，所以更應當分配到戶，蘇南農(nóng)民則認為返租土地時已支付土地租金和養(yǎng)老保障，土地非農(nóng)收益不再是自己的，所以對土地分紅訴求不高。表現(xiàn)出來就是，珠三角的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益更多分紅到農(nóng)戶，蘇南農(nóng)村則更多用于建設公共事業(yè)，村民算平衡賬中也一般只算利益而不算義務與責任。

　　廣東清遠農(nóng)村綜合改革比較有趣，因為清遠市通過土地整合與資金整合重建了村社集體的籌資能力與調(diào)整農(nóng)民利益的能力，也就是算平衡賬的能力，從而具備一定的集體理性來解決一家一戶不好辦的事情。

　　山東農(nóng)村保留調(diào)整土地的權(quán)力，是通過倫理話語來保留村社集體對分散農(nóng)戶的一定強制力，從而有能力回應農(nóng)戶的訴求，解決單家獨戶不好辦的事務。

　　將以上七種實踐按算平衡賬的機制列表如下：

　　算平衡賬的幾種表現(xiàn)：

　　四

　　再造村社集體

　　激活村社集體最重要的有兩條：第一條就是村社集體必須要有資源，第二條是村社集體資源的分配與使用要與村社成員利益建立起基于公共規(guī)則與共識的聯(lián)系。其中最重要的是算平衡賬，從而可以強制調(diào)整村民之間的權(quán)責利關(guān)系。

　　一旦村社集體具有資源，又建立了使用集體資源的公共規(guī)則，村社也就可以具備公共理性，就可以解決一家一戶辦不好的公共事業(yè)。

　　在當前占全國絕大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊，村社集體不可能獲得沿海工業(yè)化農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益。建國以來，村社集體所獲收益主要來自集體土地?，F(xiàn)在的問題是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，村社集體不再有向農(nóng)戶收取費用的權(quán)力和能力。因此，要重建村社集體的資源能力，主要辦法可能就是如清遠市農(nóng)村資金整合中將之前國家直補到戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼收歸村社集體，或如成都市為每畝承包地發(fā)放到農(nóng)戶的300元耕保金改為發(fā)放到村社集體。總之，在當前國家資源較多，對農(nóng)村財政支持能力較強的情況下面，完全可以通過國家財政支持來形成村社集體資源與收入。比如，國家可以設定每畝300元的財政補貼直接補到村社集體，相當于村社集體向承包土地農(nóng)戶收取每畝300元承包費。

　　同時建立基于土地集體所有制的公共規(guī)則，比如可以對“三權(quán)分置”的農(nóng)地進行賦權(quán)，農(nóng)地三權(quán)分別為“集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)”，每一項權(quán)力賦值為1分，農(nóng)戶承包土地并耕種，每畝土地就得到2個賦分，承包土地農(nóng)戶自己不種地而進城務工，農(nóng)戶就將土地經(jīng)營權(quán)交還村社集體，村社集體依據(jù)算平衡賬情況給讓渡出經(jīng)營權(quán)承包農(nóng)戶一定土地租金補償，村社集體再將收回的經(jīng)營權(quán)招標出租出去，本村社集體成員具有優(yōu)先招標權(quán)。讓渡出經(jīng)營權(quán)外出務工農(nóng)戶可以隨時回村要回經(jīng)營權(quán)，前提是，因為土地是生產(chǎn)資料，只能自己耕種，不能私下流轉(zhuǎn)。這樣，我們就可能構(gòu)造一個主要通過集體土地賦權(quán)所形成的分配集體資源的公共規(guī)則，或算平衡賬的公共規(guī)則。

　　例如，一個村社集體有300戶，3000畝承包地，假定每戶人口和承包面積都一樣，全村共有150戶進城不再種地，有120戶只種自家承包地（老人農(nóng)業(yè)），有30戶不僅種自家承包地而且通過招標優(yōu)先獲得了進城農(nóng)戶退給村集體的土地經(jīng)營權(quán)（中農(nóng)戶），則每一戶的土地權(quán)利賦分如下：

　　總分=3000畝×3分/畝（所有權(quán)+承包權(quán)+經(jīng)營權(quán)）=9000分。

　　進城農(nóng)戶：10畝×1分/畝（承包權(quán)）=10分，150戶進城農(nóng)戶=150×10=1500分。

　　種自家承包地農(nóng)戶：10畝×2分/畝（承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各一分）=20分

　　120戶種自家承包地農(nóng)戶=120×20=2400分。

　　中農(nóng)戶：10畝×2分（承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各一分）+

　　×1分（經(jīng)營權(quán)）=70分

　　30戶中農(nóng)戶=30×10=2900分。

　　以上三項累計為1500+2400+2500=6000分。

　　剩余3000分為集體所有權(quán)的賦分。

　　當然，也可以將集體所有權(quán)的賦分加到承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)上。

　　這樣就形成一個依據(jù)農(nóng)戶土地權(quán)利賦分所產(chǎn)生的分配規(guī)則，農(nóng)戶依據(jù)自己的土地權(quán)利賦分來參與村社集體的再分配或算平衡賬，所有村民都與村社集體之間建立起了制度化的利益聯(lián)連，村社集體則在被授權(quán)情況下面，可以為村社公共事業(yè)建設籌資。村社集體與所有農(nóng)戶都建立起來密切的利益聯(lián)系。如此一來就可能激活村社集體。

　　一旦村社集體被激活，就可能產(chǎn)生兩個方面的作用：一是具有回應農(nóng)民需求偏好的能力，一是具備對接國家資源包括項目的能力。

　　從第一個作用來講，因為村社集體具有籌集資源能力以及再分配資源的能力（算平衡賬的能力），且國家不僅不像人民公社時期和取消農(nóng)業(yè)稅前向村社集體或農(nóng)民個人收取稅費，而且有大量資源轉(zhuǎn)移進入，村社集體就有了回應農(nóng)民需求偏好的能力。將農(nóng)地回歸生產(chǎn)資料本質(zhì)的條件下面，村社集體有能力通過土地調(diào)整來解決當前全國農(nóng)村因為農(nóng)民進城造成的農(nóng)地細碎化問題。村社集體通過土地并小塊為大塊，可以在村社內(nèi)部形成適度規(guī)模經(jīng)營，形成中農(nóng)群體，同時又有一定的提供村莊公共品的能力，比如組織集體灌溉的能力，從而可以在相當程度上解決當前中國農(nóng)業(yè)中的地權(quán)分散與地塊分散的問題及解決誰來種田的問題。當然也可以解決進城農(nóng)戶返鄉(xiāng)保障的問題。

　　從第二個作用來講，一旦村社集體具有再分配能力，村社集體就可以具備對接國家資源與項目的能力，典型的比如，國家項目在村莊落地，村社集體就可以通過調(diào)整土地、動賬不動地來平衡村民之間的利益，防止農(nóng)戶坐地要價。正是一個具有利益再分配能力的村社集體可以成為國家資源在農(nóng)村落地的基礎(chǔ)條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中必定會有越來越多國家資源下鄉(xiāng)，前提必須是國家資源對接到村社集體而非分散農(nóng)戶。

　　鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要以建立農(nóng)民的主體性為前提，鄉(xiāng)村振興主體的說法容易引起誤會，因為真正能成為鄉(xiāng)村振興主體的是村社集體而非個體農(nóng)戶。在已經(jīng)形成全國統(tǒng)一勞動力市場的條件下面，在農(nóng)民具有完全的市場流動權(quán)利的條件下面，農(nóng)戶是市場經(jīng)濟中的主體，而只有村社集體才是鄉(xiāng)村振興的主體。再造村社集體是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本條件，再造村社集體的最大制度優(yōu)勢正是集體土地所有制，最大的時代條件則是中國已經(jīng)進入到大量國家資源下鄉(xiāng)而非國家要從農(nóng)村汲取資源的時代。當前中國農(nóng)村要解決的問題是從過去向農(nóng)民收錢難轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民發(fā)錢難。以土地集體所有制為基礎(chǔ)來激活村社集體，就為國家向農(nóng)村投入資源振興鄉(xiāng)村提供了基本的組織基礎(chǔ)。

　　再造村社集體是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵。

　　本文為賀雪峰著《大國之基》（東方出版社2019年版）第五篇“組織再造”篇的第三部分。原發(fā)表于《南京農(nóng)業(yè)大學學報》2019年第3期。

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