賀雪峰：糧食安全與耕地保護

　　耕地是不可再生資源，十分寶貴。同時，土地又是人類進行各種活動的基礎(chǔ)，尤其是當(dāng)前中國正在快速推進城市化，必然要將農(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地，每年新增城市建設(shè)用地都在數(shù)百萬畝， 以致于全國人民都有了這樣的共識：城市化占用耕地會危及中國18億畝耕地紅線，將來無地可耕，誰來養(yǎng)活中國就會成為問題。也是因此，中國實行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護制度，為了節(jié) 約和保護耕地，國家出臺了很多制度，全社會也為保護耕地付出了昂貴代價。

　　但是，以上共識至少在某些方面是出于誤會，而有些保護土地的制度及付出的昂貴代價則顯然是不太合理的。甚至有些制度或代價僅僅是在拿保護土地說事。

　　從宏觀方面看，當(dāng)前中國正處在工業(yè)化中期，正在快速工業(yè)化和城市化。工業(yè)化和城市化就必然要征收農(nóng)地為建設(shè)用地，以容納越來越多城市人口和越來越龐大的經(jīng)濟總量。一旦農(nóng)民進城了 ，他們自然會退出他們在農(nóng)村的宅基地和各種生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。當(dāng)前中國還有2億多畝農(nóng)村宅基地，即使將來農(nóng)民只退出1/2的宅基地，農(nóng)民城市化也可以退出1億多畝宅基地，足夠 當(dāng)前中國快速城市化占用農(nóng)地20年之需。再過20年，中國城市化已近完成，城市面積擴張也就完成了，或者說城市化就不用再占用農(nóng)地了。這樣算來，城市化并未占用農(nóng)地，而只是將之前農(nóng) 民在村莊進行生產(chǎn)生活的設(shè)施用地(宅基地)用于了城市建設(shè)而已。

　　有人說，當(dāng)前農(nóng)民進城，城市在擴張，在占用農(nóng)地，農(nóng)民卻沒有退出宅基地，這樣造成了土地的嚴(yán)重浪費。這種說法顯然沒有懂得農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商卻沒有退出宅基地的原因。農(nóng)民現(xiàn)在進城 ，但大部分并沒有在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和有保障收入，他們還需要將農(nóng)村宅基地留下來，以防萬一進城失敗可以返回農(nóng)村。在當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展階段和所處國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的位置，進城農(nóng)民 不可能都在城市體面安居，其中總會有一個相當(dāng)數(shù)量的失敗者，他們返鄉(xiāng)，返回村莊熟人社會和小農(nóng)經(jīng)濟中，可以解決溫飽，獲得體面，找到歸宿，這是極其重要的。這是他們的基本人權(quán)。 而隨著中國經(jīng)濟進一步發(fā)展和在國際經(jīng)濟分工中位置的改善，越來越多進城農(nóng)民可以在城市體面安居，他們就不再要返鄉(xiāng)，農(nóng)村的宅基地將自然退出復(fù)墾為耕地。

　　從微觀上看，當(dāng)前中國土地仍然具有極強的生產(chǎn)糧食的能力，足以養(yǎng)活中國。中國糧食產(chǎn)量十一連增即是證明。不僅如此，而且在全國農(nóng)村都普遍出現(xiàn)了土地拋荒，尤其是農(nóng)田復(fù)種指數(shù)的降 低，之前種兩季，現(xiàn)在只種一季。在存在普遍拋荒且復(fù)種指數(shù)不高的情況下仍然能保持糧食產(chǎn)量十一連增，以致于國家糧庫裝滿，保護價收購糧食難以執(zhí)行，糧價疲弱，這就說明，只要糧食 產(chǎn)量下降，市場上糧價上漲，農(nóng)民完全有能力在短期內(nèi)提高土地的復(fù)種指標(biāo)，以及將拋荒土地重新耕種起來，從而在短期內(nèi)快速提高糧食產(chǎn)量。這個意義上講，糧食安全問題不應(yīng)該理解每一 年具體生產(chǎn)出了多少糧食，而應(yīng)理解為中國耕地上有多大的糧食生產(chǎn)潛力。有潛力是關(guān)鍵，具體每年生產(chǎn)多少糧食，得看對糧食的需求和市場價格。

　　在中國仍然有大量土地拋荒和更大面積耕地降低了復(fù)種指數(shù)的情況下，中國依然可以獲得糧食產(chǎn)量十一連增和充足的糧食供給，就說明了中國糧食增產(chǎn)潛力巨大，糧食安全沒有問題。

　　再來看土地拋荒。當(dāng)前中國的土地拋荒并非將宜耕土地拋荒。在土地宜耕的地區(qū)，耕地正被農(nóng)民精心耕種。不是無人種地而是無地可種，幾乎所有地區(qū)農(nóng)民都希望通過擴大耕種面積來形成適 度規(guī)模經(jīng)營。

　　有沒有拋荒?當(dāng)然有的，這些拋荒集中在兩類地區(qū)，一類是山區(qū)，尤其是高寒地區(qū)，本來就不適宜耕種的土地，應(yīng)當(dāng)退耕還林;一類是宜耕，但因為人民公社時期修建的灌溉體系被破壞，而 難以有效灌溉，以致于十年九旱的耕地，農(nóng)民因此拋荒不種。這兩類被拋荒的耕地約在億畝。集中在一些地區(qū)，拋荒會給人留下深刻印象。

　　高寒山區(qū)應(yīng)當(dāng)退耕還林的耕地，就退耕還林好了，因為生態(tài)與糧食同樣重要。宜耕但僅僅是灌溉不便或作業(yè)不便地區(qū)的耕地拋荒，應(yīng)當(dāng)通過土地整理來使之便于耕種。前不久在L縣H鎮(zhèn)調(diào)研， 這個鎮(zhèn)的幾個山區(qū)村都有大面積拋荒，比如石村共有360畝耕地(水田和旱地)，竟有180畝常年拋荒;竹村1035畝耕地，有大約400畝耕地拋荒;汪村有2090畝耕地，拋荒大約700畝。H鎮(zhèn)幾個 邊遠(yuǎn)的海拔500來左右的村都有占總耕地1/3強的拋荒面積。之所以拋荒，有兩個原因，一是土地過于分散，耕種不便，二是人民公社時期修建的較為完善的灌溉體系解體，十年九旱，無法耕 種。尤其是沖田和塝田，塊小且灌溉困難。H鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部估計，若每畝投入3000元進行小塊并大塊的改造，并維護好之前的灌溉體系，應(yīng)該可以將目前拋荒的耕地變得宜耕，農(nóng)民愿意耕種，每 畝都可以達到1000斤以上產(chǎn)量。

　　換句話說，只要大約每畝3000元，就可以將目前被拋荒的數(shù)千萬畝耕地復(fù)墾生產(chǎn)糧食，也就是增加了數(shù)千萬畝耕地。3000元/畝復(fù)墾被拋荒的數(shù)千萬畝耕地，需要一千多億元，僅僅相當(dāng)于全國 投入土地整理一年的經(jīng)費。

　　當(dāng)前為保護耕地，國家采取了兩項具體措施，一項是占補平衡，一項是增減掛鉤。所謂占補平衡，是指全國各省市進行建設(shè)占用耕地的，要補充同樣面積的新增耕地，一般有三種辦法，一是 開荒、二是整理、三是復(fù)墾。所謂“增減掛鉤”，即城市建設(shè)占有土地與農(nóng)民退出農(nóng)村建設(shè)用地面積掛鉤。如果嚴(yán)格執(zhí)行了占補平衡，從理論上講，全國城市建設(shè)就不會因為占用耕地而影響 18億畝耕地紅線，因為占用耕地之前已補充了新增耕地。補充新增耕地是要成本的，因為開荒、整理和復(fù)墾都要成本。目前全國不同地區(qū)補充耕地的價格差異極大，沿海地區(qū)每畝可達十多萬 元，中西部地區(qū)每畝幾千元不等。

　　與“占補平衡”相同，“增減掛鉤”也是不會減少耕地，因為按這個政策，只有當(dāng)農(nóng)村復(fù)墾建設(shè)用地為耕地，城市才能新增同樣面積的占用耕地面積。不同的是，“增減掛鉤”所復(fù)墾集體建 設(shè)用地一般為農(nóng)民的宅基地，復(fù)墾宅基地就勢必先要拆農(nóng)民的房子，要拆農(nóng)民房子又先要為農(nóng)民建房。這樣一來，增減掛鉤，每復(fù)墾一畝農(nóng)村集體建設(shè)用地從而獲得同樣之多的一畝建設(shè)用地 指標(biāo)，就可能要花費十多萬元甚至幾十萬元，在某些地區(qū)甚至達到一百多萬元的巨額成本。而且這還未計算其中產(chǎn)生的社會成本如山東撤村并居所帶來的治理難題。

　　占補平衡也好，增減掛鉤也罷，目的都是要保護耕地，而為保護耕地花費每畝數(shù)十萬元的成本，這樣的成本完全可以到戈壁上造地了。而在L縣這樣的低山高丘地帶有大量拋荒的耕地，只要稍 有投入就可以變成高產(chǎn)糧田卻被荒廢在那里，無人過問，豈不是很諷刺!

　　更為諷刺的是，當(dāng)前中央政策中集約節(jié)約用地，要求通過對所謂城市低效用地的改造來達到節(jié)約用地的目標(biāo)。其實，所謂城市低效用地上面有著密集的建筑，拆遷重建的成本高達數(shù)百萬元/畝 ，為節(jié)約土地，搞成如此天價的代價，在當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展仍然不夠，建筑強度仍然不足的情況下面，就不只是資源浪費，而且是不可理喻。中國的寶貴資源應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展高科技，而不是在 保護耕地的名義下面被白白浪費。中國土地上附著的價值來自經(jīng)濟發(fā)展，唯有繼續(xù)以土地支持中國經(jīng)濟發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展高新科技，中國才有希望走出中等收入陷阱。

　　最近這些年，在保護耕地這一語境下面，在土地上的浪費了巨額資源，似乎整個中國能否走出中等收入陷阱，由世界體系邊緣國家變成世界體系中心國家，關(guān)鍵只在于中國少了那么1~2億畝耕 地，以至于我們?yōu)榱吮Ｗo耕地而極大地浪費了本來應(yīng)有用于科技進步和產(chǎn)業(yè)升級的資源。這是在是誤會了當(dāng)前中國發(fā)展階段的主要矛盾啊!

　　2014年9月7日下午

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