賀雪峰:農(nóng)村宅基地制度改革的文章應(yīng)該怎樣做？

　　——四評(píng)2014年中央一號(hào)文件

　　一

　　本來(lái)，政策部門尤其是中央決議中很少關(guān)注農(nóng)村宅基地。最近幾年，社會(huì)上希望借農(nóng)村宅基地來(lái)做文章的輿論越來(lái)越強(qiáng)烈，最高層也異乎尋常地關(guān)注起農(nóng)村宅基地來(lái)。十八屆三中全會(huì)決議關(guān)于農(nóng)村宅基地的規(guī)定中，也有很多新的內(nèi)容，集中在決議的第21條：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

　　相對(duì)于十八屆三中全會(huì)決議，2014年中央一號(hào)文件在完善農(nóng)村宅基地管理制度上面有兩點(diǎn)差異，一是作了更具體的部署;二是在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)慎重穩(wěn)妥的前提下面，再進(jìn)一步明確規(guī)定“有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線”。而十八屆三中全會(huì)決議中“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”一句沒(méi)有出現(xiàn)。

　　那么，什么是“農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”?如何理解“農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”?為什么要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”?

　　二

　　十八屆三中全會(huì)前后，無(wú)論是學(xué)界、政策部門還是媒體和商界，都對(duì)農(nóng)村土地制度改革尤其是農(nóng)村建設(shè)用地制度改革高度關(guān)注，農(nóng)民宅基地?cái)?shù)量極其龐大，按土地管理分類，農(nóng)民宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，在之前全國(guó)很多地方的實(shí)踐中，都有通過(guò)宅基地整理將農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，并用于建設(shè)用途的地方案例。“增減掛鉤”更是將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，而農(nóng)村建設(shè)用地顯然多是農(nóng)民的宅基地。因此，全社會(huì)都對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革充滿期待。

　　國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制，并保持偏緊的城市建設(shè)用地供給，城市建設(shè)用地指標(biāo)因稀缺而具有很高價(jià)值。城市建設(shè)用地動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)元一畝，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地也往往價(jià)值數(shù)十萬(wàn)元一塊，這些都使整個(gè)社會(huì)對(duì)十八屆三中決議中會(huì)如何規(guī)定農(nóng)村宅基地政策充滿想象。有一種很主流的聲音認(rèn)為，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民最大一筆財(cái)富。

　　因此，當(dāng)十八屆三中全會(huì)決議中寫(xiě)有“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”一句，中央決議中首次提出農(nóng)民“財(cái)產(chǎn)性收入”的概念，承認(rèn)農(nóng)民住房是“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，允許住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”時(shí)，媒體幾乎都選擇性地忽視了在這句話前面所加兩個(gè)限定語(yǔ)：“選擇若干試點(diǎn)”，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”，一些地方政府甚至搶在中央決議前面出臺(tái)地方政策推進(jìn)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，媒體鋪天蓋地到處是解放土地、釋放土地價(jià)值的報(bào)道，本來(lái)不合法的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的消息也到處都是，小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)一路飆升。似乎只要允許農(nóng)民宅基地和住房可以自由上市交易，農(nóng)民就可以致富。

　　針對(duì)社會(huì)上對(duì)農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的混亂認(rèn)識(shí)，十八屆三中全會(huì)決議發(fā)表不久，中央各部委即在各種場(chǎng)合為農(nóng)村宅基地?zé)岷娃r(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)熱降溫，2014年中央一號(hào)文件因此專門加上一句“有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線”這樣的嚴(yán)厲警告。

　　三

　　按《土地管理法》，中國(guó)農(nóng)村宅基地是免費(fèi)獲得，無(wú)償使用，實(shí)行一戶一宅制度，宅基地是為了方便農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活而安排，農(nóng)民住房是他們自建自住自有自享，不得用于非農(nóng)用途，尤其是不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。這個(gè)意義上講，農(nóng)民的宅基地不是財(cái)產(chǎn)而是福利。

　　在國(guó)家采取嚴(yán)格土地用途管制并保護(hù)偏緊城市建設(shè)用地供給的制度背景下面，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)因?yàn)樘幵诎l(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地上所建住房就可以出租獲得租金，雖然法律并不允許農(nóng)民自住以外的出租，但實(shí)際上普遍存在農(nóng)民出租住房的情況，而基本上沒(méi)有部門管理。一些地區(qū)的農(nóng)民還在宅基地上自建小產(chǎn)權(quán)房銷售，這雖然也不合法，但當(dāng)前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的面積據(jù)說(shuō)占到城市商品房總面積的20%。

　　無(wú)論如何，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村(更不用說(shuō)城中村了)宅基地和農(nóng)民住房具有相當(dāng)價(jià)值，雖然不一定合法，但偷偷摸摸的、變相的交易一直在進(jìn)行。對(duì)這一部分農(nóng)村的農(nóng)民來(lái)講，只要允許農(nóng)民住房進(jìn)入市場(chǎng)交易，農(nóng)民的宅基地和住房就可以變成巨額財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民就可以增加財(cái)產(chǎn)性收入。

　　不過(guò)，總體來(lái)講，在城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍之內(nèi)的農(nóng)村并不大，如果這部分農(nóng)村宅基地上所建住房可以“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，甚至上市交易的話，這部分農(nóng)民從宅基地上所獲收益巨大，但人數(shù)卻不可能多。且他們所獲收益來(lái)自于對(duì)城市正規(guī)商品房的沖擊，從而從根本上是分享了之前由地方政府所獨(dú)享的土地財(cái)政收益。也就是說(shuō)，允許宅基地和農(nóng)民自住的住房入市并沒(méi)有創(chuàng)造出新的社會(huì)財(cái)富，而是將之前由地方政府主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政收入分出一個(gè)相當(dāng)部分來(lái)制造出一個(gè)城郊暴富群體，形成一群土地食利者而已。

　　絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民的宅基地和住房都在發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射范圍之外。總體來(lái)講，在城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍之外的農(nóng)村，農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。不過(guò)，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工一般不會(huì)隨便放棄自己在農(nóng)村的宅基地，原因很簡(jiǎn)單：就是他們不知道自己進(jìn)城后能否在城市獲得體面安居所需就業(yè)與收入條件。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城市不可能提供大量穩(wěn)定的高收入就業(yè)崗位，從而使大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工不可能在城市體面安居，國(guó)家也不可能為大多數(shù)進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供可靠保障。農(nóng)民進(jìn)城失敗，他們就要返回家鄉(xiāng)。

　　如果進(jìn)城農(nóng)民將自己的宅基地及其上的住房“抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓”出去了，他們進(jìn)城失敗了，就不可能回來(lái)再要宅基地，他們因此就無(wú)法返鄉(xiāng)了。這個(gè)意義上可以說(shuō)，因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民將自己宅基地“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”出去了，他們就失去了返鄉(xiāng)的權(quán)利。他們“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”出去的是他們的基本保障，是他們進(jìn)城失敗的保險(xiǎn)。而我們知道，基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)是不能轉(zhuǎn)讓也不能交易的，是帶有強(qiáng)制性的福利。

　　四

　　更糟糕的是，在城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍之外的農(nóng)村，宅基地及其上的住房不值錢，很廉價(jià)，真正有能力進(jìn)城的農(nóng)民，他們是不會(huì)隨便將自己宅基地和其上住房轉(zhuǎn)讓出去的，而那些進(jìn)城困難的農(nóng)民則可能因?yàn)楸容^缺流動(dòng)資金、老人生病、孩子上學(xué)，而將宅基地和住房廉價(jià)轉(zhuǎn)讓出去。這些進(jìn)城困難的人更容易進(jìn)城失敗，一旦失敗，他們又失去了返鄉(xiāng)的保險(xiǎn)，他們的處境就會(huì)相當(dāng)艱難。

　　愿意到農(nóng)村買農(nóng)民宅基地和住房的城里人，他們也可能因?yàn)橄捕睫r(nóng)村買宅基地和住房，反正不貴。這樣一來(lái)，本來(lái)是農(nóng)民基本保險(xiǎn)的宅基地和住房就可能變成有錢有閑人的消遣，其結(jié)果不是增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而是讓他們處境更為惡化。

　　這個(gè)意義上講，2014年中央一號(hào)文件在十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”以外，再加上“各地不得自行其是、搶跑越線”，并且不再提取“探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，顯然是中央已經(jīng)看到了將宅基地和住房當(dāng)作所謂財(cái)產(chǎn)性收入及宅基地轉(zhuǎn)讓所蘊(yùn)存的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　在中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)沒(méi)有完成，城市不能為大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工提供可以體面安居的收入與就業(yè)條件時(shí)，農(nóng)村宅基地和“住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，要慎之又慎。

　　2014年4月8日

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