資本進(jìn)村的時代
一般而言，資本與土地的關(guān)系大致有四種類型：第一種是傳統(tǒng)時代的資本兼并村莊土地;第二種是1980年代以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與村莊土地之間的關(guān)系;第三種是全國各地的城郊村與城市發(fā)展、土地開發(fā)之間的關(guān)系;第四種是最近幾年在全國迅速興起的為獲取“城市建設(shè)用地指標(biāo)”而出現(xiàn)的新圈地現(xiàn)象。這種模式的主要特點(diǎn)是：資本主動“進(jìn)村”促成“農(nóng)民上樓”以獲取“地票”，由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)“增減掛鉤”等政策設(shè)計，城市資本第一次與非城郊村莊土地發(fā)生關(guān)聯(lián)，并且，由于促成農(nóng)民居住形態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式的改變，對普通農(nóng)民的影響也最為深遠(yuǎn)。這種新模式的出現(xiàn)，主要有兩方面原因：一是國家的土地政策設(shè)計，二是地方政府獨(dú)特的土地--財政--金融的“三位一體”的發(fā)展模式。
首先來看國家土地政策的設(shè)計。為嚴(yán)格保護(hù)耕地，同時也為限制地方政府無約束地城市擴(kuò)張和土地經(jīng)營，國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地做了嚴(yán)格的指標(biāo)計劃。同時，國家也出臺了一些彈性政策來做緩沖，以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)地三者之間的“平衡”和“掛鉤”。這方面的政策主要有三項(xiàng)：“占補(bǔ)平衡”制度。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，按照“占多少、墾多少”的原則，建設(shè)單位占用耕地時必須補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不會減少。“占補(bǔ)平衡”制度實(shí)質(zhì)是國家實(shí)行從緊的城市建設(shè)用地指標(biāo)供給的配套制度，簡言之，這是獲得城市新增建設(shè)用地指標(biāo)的前提。雖然無論通過復(fù)墾耕地、土地平整等行為新增多少耕地，地方政府由此獲得的用地指標(biāo)都不能突破國家剛性的建設(shè)用地指標(biāo)。但因?yàn)橐呀?jīng)實(shí)行“省內(nèi)平衡”，所以，它對平衡省內(nèi)不同城市的用地指標(biāo)的差額還是起到一定的調(diào)節(jié)作用。
真正使地方政府突破國家城市建設(shè)用地指標(biāo)管控的是“增減掛鉤”制度。所謂“增減掛鉤”，是指在城市新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村減少建設(shè)用地指標(biāo)之間進(jìn)行“掛鉤”和調(diào)節(jié)。在這一制度設(shè)計下，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地所增加出來的指標(biāo)，可以轉(zhuǎn)換為城市的新增建設(shè)用地指標(biāo)，通過這一管道，就能迂回突破國家對城市新增建設(shè)用地指標(biāo)的偏緊管控，正是因此，全國各地都有很強(qiáng)的推行“增減掛鉤”政策的積極性。
比“增減掛鉤”制度走的更為“超前”的是成都、重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)所實(shí)行的“地票”制度。借助政策特區(qū)的優(yōu)勢，采取類似于“增減掛鉤”的辦法，讓農(nóng)民將宅基地整理出來，變?yōu)榭梢栽?ldquo;地票交易所”進(jìn)行交易的“地票”。需要占用建設(shè)用地指標(biāo)的法人主體(比如房地產(chǎn)商)直接到地票市場購買“地票”，然后再由政府管控的一級土地市場購入相同面積的建設(shè)用地。這樣一來，通過地票制度，實(shí)際就將之前“占補(bǔ)平衡”的土地征收和土地增補(bǔ)由政府行為直接轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨椤＿@就為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易搭建了市場平臺，也為各個地方政府突破國家建設(shè)用地的指標(biāo)控制找到了政策突破口。
這些政策使得本來沒有多大價值的農(nóng)村“地票”陡然增值。尤其是在農(nóng)民還沒有意識到宅基地作為一種“地票”具有極差收益的大部分地區(qū)，商人資本就可以巧妙運(yùn)用這一特殊政策(包括農(nóng)民的信息劣勢)來賺取農(nóng)村“地票”與城市“地票”之間交易的巨額差利。這也成為“資本進(jìn)村”經(jīng)營“地票”的政策鋪墊。
但是，“資本進(jìn)村”的推進(jìn)仍需地方政府的強(qiáng)大動力，這就牽涉到當(dāng)下中國大部分城市獨(dú)特的土地--財政--金融“三位一體”的發(fā)展模式。1994年分稅制改革以來，中央--地方稅賦分成的結(jié)構(gòu)性巨變，深刻影響到地方政府的行動邏輯。地方政府紛紛拋棄難以給地方提供較大稅賦貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迅速轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”，“土地財政”逐步成為地方財政的支柱。進(jìn)入新世紀(jì)以來，“土地財政”又進(jìn)一步與“土地金融”聯(lián)系起來，形成土地--財政--金融“三位一體”的發(fā)展模式。
所謂“土地金融”，是指地方政府通過儲備和經(jīng)營土地向金融機(jī)構(gòu)貸款融資，建立起一個比土地財政更為龐大的資金體系的做法，這是一種典型的“以地養(yǎng)地”之法。在這種“三位一體”的發(fā)展模式之下，地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長和城市化的唯一約束條件就是“地票”，如何獲取“地票”就成為地方政府的中心工作。
特別是2008年國家4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃出臺之后，這一矛盾就更加凸顯。這一“三位一體”發(fā)展模式的核心主體是縣級政府。然而，最近幾年，由于國家實(shí)行“增減掛鉤”等城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌政策，這使得“土地財政”已經(jīng)延伸至一些非城郊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。特別是一些中西部地區(qū)的非城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于自身財政近乎“空殼化”，所以最具有經(jīng)營“地票”的積極性。
除獲取土地財政填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口以外，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極引進(jìn)資本進(jìn)村還有另外兩個非常重要的原因：第一，“資本進(jìn)村”可以在形式上改善農(nóng)村安居環(huán)境和村容村貌，基層政府在自身沒有財力推動新農(nóng)村建設(shè)的情況下，引進(jìn)外來資本從事新農(nóng)村建設(shè)，它也可以成為基層政府博取政績的重要“名片”。第二，“資本進(jìn)村”對一個村莊的大規(guī)模“重鑄”不僅是新農(nóng)村建設(shè)的最好招牌，同時也是基層政府以此套取國家各類支持項(xiàng)目的最好借口。從這個角度，外來資本實(shí)際充當(dāng)了地方政府申報大型國家項(xiàng)目的前期啟動資金的角色。
正是土地財政、政績“名片”和申報“項(xiàng)目”三方面因素，導(dǎo)致地方政府有強(qiáng)大的積極性來引進(jìn)“資本進(jìn)村”。
一般來看，“資本進(jìn)村”之后，有三項(xiàng)工作必須梯次推進(jìn)。第一，促成“農(nóng)民上樓”。通過“農(nóng)民上樓”來“遷村騰地”，并通過 “增減掛鉤”政策將“農(nóng)民上樓”后多出來的建設(shè)用地指標(biāo)拿到城市中進(jìn)行交換。第二，對全村耕地進(jìn)行“整村流轉(zhuǎn)”，集中到新成立的公司名下，整體平整和開發(fā)利用。第三，全村土地流轉(zhuǎn)到公司以后，農(nóng)民變成 “失地農(nóng)民”，公司以土地為基礎(chǔ)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，既為農(nóng)民提供部分就業(yè)，也為彌補(bǔ)土地“流轉(zhuǎn)金”并開展相應(yīng)的村莊福利建設(shè)。
資本進(jìn)村與農(nóng)民上樓
以W村的“農(nóng)民上樓”為例。祖籍位于W村的Z原在重慶從事古建筑修建行業(yè)，2010年響應(yīng)湖北省“回歸工程”決定回家鄉(xiāng)“捐資”進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)。據(jù)稱，他準(zhǔn)備“捐資”1.5億對以W村為中心的周邊5個村的土地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)、重新平整和開發(fā)，最終用10年左右的時間建成一個占地5萬畝的Z水鎮(zhèn)。2010年開始水鎮(zhèn)的第一期工程建設(shè)，就是對W村的土地進(jìn)行整村流轉(zhuǎn)，農(nóng)民全部“上樓”，入住五層樓房的集中小區(qū)。W村有農(nóng)戶307戶，按照公司的做法，是讓農(nóng)民“以舊換新”：公司免費(fèi)為每戶農(nóng)戶建設(shè)一套面積140平方米的清水房，村民原有的住房(不含室內(nèi)財產(chǎn))及地上附屬物無償歸公司所有。
目前，全村已經(jīng)建成300套(計15棟)農(nóng)民新房，絕大部分農(nóng)戶已經(jīng)裝修并遷入居住，有兩個小組的農(nóng)民已經(jīng)搬遷完畢。公司對每套“清水房”的折現(xiàn)是10萬元，基本的免費(fèi)交換房的標(biāo)準(zhǔn)是：有房(磚石房)、有戶、有田(5畝以上)，需要另外出錢最多的是“空掛戶”(只有戶口，無田無房)：“每戶需出資8萬元，公司支付20%”。 可見，這一“以舊換新”不只是簡單地“以房換房”，其實(shí)是農(nóng)民以房屋、耕地和戶口“三證”交換一套“清水房”，且根據(jù)農(nóng)戶耕地多少和原有房屋類型(土坯房、磚石房)和大小等進(jìn)行一些微調(diào)。農(nóng)戶與公司之間簽訂“上樓”協(xié)議以后，農(nóng)民就完成了“凈身出戶”，按照農(nóng)民自己的說法就是“我們?nèi)宥汲闪丝諕鞈?rdquo;。
給農(nóng)戶的房屋真是免費(fèi)的嗎?公司付出的成本是一套“清水房”，定價10萬元，但實(shí)際成本價在7萬~8萬元。農(nóng)民付出的成本是：戶均10畝以上耕地的經(jīng)營權(quán)、戶均超過2畝的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)及其復(fù)墾后的耕地面積、房前屋后的花草樹、老房屋的磚瓦門窗等。很明顯，農(nóng)民根本不是“免費(fèi)”獲得新房，實(shí)際情況是農(nóng)民付出了遠(yuǎn)超過成本價的代價。
首先，公司通過“差別化”策略獲得部分農(nóng)戶的購房款。按照全村平均來看，每戶農(nóng)戶平均耕地都在10畝以上，但實(shí)際情況是耕地占有不均，比如，有不少農(nóng)戶占耕地20~30畝，但是他們也只能按照一戶一房的情況換房，而對于那些耕地不足5畝的農(nóng)戶，則需要另外交納部分購房款，同時還有許多其他情況也需要另外交納購房款。
其次，公司通過“農(nóng)民上樓”一次性整理出近1000畝的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過“增減掛鉤”政策，這些農(nóng)村“地票”可直接與城市新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交換，僅這些“地票”對于公司就是巨額收入。只要有“地票”，就可以在其他地方獲得城市建設(shè)用地。最近，Z已在S縣所屬的J市內(nèi)獲得一塊面積為600畝的城市建設(shè)用地，目前正準(zhǔn)備進(jìn)行古建筑一條街的開發(fā)，那里的用地指標(biāo)正是從W村整理后“增減掛鉤”所獲得的。
與此同時，Z還對全村土地進(jìn)行了整體流轉(zhuǎn)，成立了“Z生態(tài)水鎮(zhèn)集團(tuán)公司”，公司下屬Z水鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、Z水鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、Z水鎮(zhèn)發(fā)展公司等二級機(jī)構(gòu)。公司正是以農(nóng)民專業(yè)合作社的名義實(shí)現(xiàn)了土地的整村流轉(zhuǎn)，公司指出，農(nóng)民是以土地入股參與公司分紅和獲得公司福利，而不是簡單的公司征用農(nóng)民土地行為。但實(shí)際上，這種說法似是而非，按照實(shí)際運(yùn)作情況來看，農(nóng)民根本不可能以土地入股的形式參與公司分紅。公司以農(nóng)民二輪土地延包合同記載的面積為準(zhǔn)，按照每畝每年1500元流轉(zhuǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民的耕地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到“合作社”經(jīng)營(實(shí)際是公司)，農(nóng)民可以土地流轉(zhuǎn)金的形式向公司入股。也就是說，如果農(nóng)民每年不領(lǐng)走土地流轉(zhuǎn)金，則算給公司入股，以后可參與公司股份分紅。但是，實(shí)際情況是，對于絕大部分家庭來說，土地流轉(zhuǎn)金是全家的最主要收入來源，所以不可能不將土地流轉(zhuǎn)金領(lǐng)走。同時，由于公司目前基本沒有太多的盈利性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對公司效益沒有信心，所以即使家庭經(jīng)濟(jì)寬裕，也不愿意把土地流轉(zhuǎn)金放在公司入股。實(shí)際上，全村307戶沒有一戶將土地流轉(zhuǎn)金留在公司入股，這是一種典型的資本進(jìn)村的“圈地”行為。
“資本進(jìn)村”以后迅速完成了土地的“資本化”，并完全占有土地“資本化”之后的增值收益。這主要表現(xiàn)為：第一，通過“增減掛鉤”政策將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到城市，這是最直接、也是最大的一筆土地的“資本化”;第二，改變耕地性質(zhì)，對耕地進(jìn)行非農(nóng)化使用，興修工廠、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)莊、度假村、高端會務(wù)酒店、旅游景區(qū)等;第三，用部分耕地發(fā)展現(xiàn)代“經(jīng)營性”農(nóng)業(yè)，種植大棚蔬菜、甜玉米，建設(shè)稻蝦養(yǎng)殖基地等;第四，以土地流轉(zhuǎn)和新農(nóng)村建設(shè)的名義套取大量國家項(xiàng)目，向國家要“資本”，根據(jù)筆者調(diào)查，其總額將近5000萬元。
新時期資本與農(nóng)村關(guān)系的新變化
在筆者看來，當(dāng)前的“村莊公司主義”主要表現(xiàn)如下：
首先，村莊已經(jīng)全部按照“公司化”的邏輯來組織和運(yùn)作。第一，全村土地全部由公司統(tǒng)一經(jīng)營，并進(jìn)行部分專業(yè)分區(qū)，比如已經(jīng)建成的蔬菜大棚區(qū)、露天生態(tài)蔬菜種植區(qū)，以及正在準(zhǔn)備建設(shè)的稻蝦養(yǎng)殖區(qū)等。根據(jù)Z水鎮(zhèn)的整體規(guī)劃，到水鎮(zhèn)最終建成以后，公司將對近5萬畝耕地分區(qū)進(jìn)行專業(yè)生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，整個水鎮(zhèn)將形成生態(tài)種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、飼料肥料生長區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)等八大區(qū)域。第二，公司不僅啟動生產(chǎn)，且在市場營銷、儲藏物流等各個方面都在全線推進(jìn)。公司目前已經(jīng)建成大型冷凍庫1個，大型玻璃溫棚1個，還正在建設(shè)新的儲藏中心。Z要以W村為中心的5個村來建設(shè)一個大型的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工基地。第三，村兩委、農(nóng)民專業(yè)合作社成為公司的二級下屬機(jī)構(gòu)。農(nóng)民專業(yè)合作社本來只是一個幌子，用這個幌子一方面可以很好獲得政府的支持;另一方面也是公司與農(nóng)民之間矛盾的一個“減壓閥”，特別是在土地流轉(zhuǎn)的過程中，打著土地入股的口號能更好蒙蔽許多農(nóng)民。村兩委成為公司的下屬機(jī)構(gòu)，這最能顯示出村莊“公司化”的特征，村兩委的負(fù)責(zé)人與公司之間進(jìn)行交叉任職，比如村支書(兼村主任)又兼任集團(tuán)公司的黨支部書記，集團(tuán)公司的總經(jīng)理Z又是村委會副主任。由于公司掌握了村莊的所有經(jīng)濟(jì)命脈，所以村兩委班子成員就全部接受集團(tuán)公司老總的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。這和有些學(xué)者所說的“公司型村莊”非常相似，表現(xiàn)為公司“吞噬”村莊的特點(diǎn)。
其次，正如上述的村兩委成為公司的一個二級機(jī)構(gòu)一樣，村民選舉在公司--資本面前也“停擺”了。2011年本是全村換屆選舉的年份，但是為了服務(wù)于公司的平穩(wěn)發(fā)展和所謂的“新農(nóng)村建設(shè)”，全村居然沒有展開村民選舉，且在沒有展開選舉的情況下將公司老總扶上了村委會副主任的位子。特別值得指出的是，公司老總目前的戶口還不在W村，按照《村民組織法》的規(guī)定，他實(shí)際根本沒有資格擔(dān)任村委會副主任。
再次，村莊的“公司化”和“資本化”對國家--農(nóng)民關(guān)系產(chǎn)生了巨大影響和沖擊。具體表現(xiàn)為：第一，國家的各種惠農(nóng)補(bǔ)貼都直接“注入”公司，農(nóng)民由于已經(jīng)失去土地，實(shí)際再也無力獲得這些補(bǔ)貼。比如，2011年已經(jīng)將土地流轉(zhuǎn)給公司經(jīng)營的4個小組的農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼直接注入公司;國家的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼被公司以“農(nóng)機(jī)合作社”的名義將補(bǔ)貼名額全部拿走，僅2011年就補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)29臺(套)，補(bǔ)貼金額近10萬元。農(nóng)機(jī)直接歸了公司，公司以之作為經(jīng)營性資產(chǎn)。第二，近些年來，國家以項(xiàng)目化的形式向農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)，而村莊“公司化”以后，國家的各類項(xiàng)目都向公司聚集。據(jù)不完全統(tǒng)計，已經(jīng)進(jìn)入W村的項(xiàng)目包括：國土部門土地平整項(xiàng)目、國土部分增減掛鉤項(xiàng)目，財政部門糧食基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，住建部門“危房改造”項(xiàng)目，商務(wù)部門冷庫建設(shè)項(xiàng)目，水利部門的堰塘建設(shè)，U型渠建設(shè)，泵站建設(shè)項(xiàng)目，交通部門公路建設(shè)項(xiàng)目、林業(yè)部門“退耕還林”項(xiàng)目等大小10余個。每個項(xiàng)目資金從幾十萬到幾千萬元不等，全村目前共申請到項(xiàng)目資金近5000萬元，已到位資金2000多萬元。
可見，公司以新農(nóng)村建設(shè)的各種名義套取了大量的國家“涉農(nóng)”項(xiàng)目。由于公司替代村莊成了項(xiàng)目接納和實(shí)施的主體，“涉農(nóng)”項(xiàng)目與農(nóng)民失去聯(lián)系從而喪失其本來意義，而演變?yōu)閴汛蠊尽⒎龀仲Y本的手段。第一，公司替代村莊(和村級組織)橫亙在國家與農(nóng)民之間，各種惠農(nóng)政策和資金全部被公司以“惠農(nóng)”名義“劫走”。第二，國家的受損不僅限于物質(zhì)和資源方面，更重要的是農(nóng)民的國家觀念也在這個過程中發(fā)生扭曲。一方面，少部分農(nóng)民開始抱怨國家政策“輔資不扶農(nóng)”，比如部分農(nóng)民想買農(nóng)機(jī)但指標(biāo)被公司占據(jù)而不成。另一方面，公司通過爭取大量項(xiàng)目在一定程度上改善了村莊的環(huán)境和公共服務(wù)，但農(nóng)民將之歸為公司的福利，公司老總的慈善家形象得以“光大”，而真正在背后投資的卻是政府部門。第三，由于大量項(xiàng)目和優(yōu)惠政策向一個村莊聚集，周圍其他村莊的農(nóng)民心生不滿，制造了基層政府與農(nóng)民之間的矛盾。W村僅一年多時間獲取各類項(xiàng)目10余項(xiàng)，資金總數(shù)近5000萬元，這是以犧牲其他村莊可能獲得的項(xiàng)目福利為代價的。筆者在調(diào)查中，地方領(lǐng)導(dǎo)就反映當(dāng)年本來有一個大項(xiàng)目準(zhǔn)備分配到W村實(shí)施，但是其他許多村集體不滿，所以最后改投到另外幾個村莊以作平衡。
還有兩點(diǎn)值得特別討論。
第一，被公司--資本“拋棄”的農(nóng)民。整體來看，農(nóng)民所言的“全村農(nóng)民都成了空掛戶”最能體現(xiàn)出當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民目前在村莊除了居住的單元房和掛著的戶口以外，他們與村莊-- 公司已經(jīng)沒有任何關(guān)聯(lián)，具體表現(xiàn)如：農(nóng)民失去立身之本——土地和農(nóng)業(yè)，只能仰賴公司的土地流轉(zhuǎn)金，且許多耕地已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，這一過程實(shí)際是不可逆的;農(nóng)民不是公司股東，無法享受公司的分紅和福利。土地入股只是空頭支票;公司實(shí)際根本吸收不了多少村民的就業(yè);農(nóng)民沒能獲得土地增值(甚至還不知道)的極差收益。
第二，基層治理的社會基礎(chǔ)由村莊--農(nóng)民變?yōu)楣?-資本。根據(jù)Z水鎮(zhèn)的規(guī)劃，它建成之后將是一個橫跨5村的大型公司實(shí)體，公司代替村莊成為國家政策的接洽對象和基層治理的主體。最近幾年，全國有20多個省市掀起了“農(nóng)民上樓”運(yùn)動，在此過程中，村莊被吞噬，農(nóng)民被拋棄，政治被吸納，這將對未來的中國社會帶來深遠(yuǎn)影響。
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