溫鐵軍：中國地方政府的三次“圈地運(yùn)動(dòng)”

　　臨近歲末，土地市場變得格外熱鬧。11月27日，京滬兩地同現(xiàn)地王，28日，深圳新總價(jià)地王誕生，30日，全國總價(jià)地王在南京橫空出世。同時(shí)，13重點(diǎn)城市11月推地環(huán)比暴增219%。一時(shí)間，土地問題以及地方政府的土地財(cái)政問題，又被推到了風(fēng)口浪尖。

　　隨著中國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，中國地方政府對農(nóng)用地的征占仍在繼續(xù)。那么中國到底已經(jīng)經(jīng)歷過多少次“圈地運(yùn)動(dòng)”?未來還要經(jīng)歷幾次“圈地運(yùn)動(dòng)”?我的新書《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)1949-2009》中剖析了建國以來政府對農(nóng)用地的三次“圈地運(yùn)動(dòng)”。

　　誠然，第一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”中農(nóng)村耕地主要被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用，干擾了國家建設(shè)的總體思路。1986年3月21日中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》中明確指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出，這種情況如果繼續(xù)下去將會(huì)給國家建設(shè)和人民生活造成嚴(yán)重惡果，貽害子孫后代。但同時(shí)需要注意的另一方面是，這種農(nóng)村土地內(nèi)部化“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益主要?dú)w鄉(xiāng)村集體，政府幾乎不能分享，卻必須承擔(dān)“糧食安全”責(zé)任。于是，八十年代后期，中央開始要求嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，逐步將耕地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地的權(quán)力收歸國家所有。1986年又以出臺(tái)《土地管理法》的形式將國家對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的權(quán)力加以確定，并在1988年設(shè)立國家土地管理局，由其行使對土地非農(nóng)用途的全權(quán)。

　　然而，就在農(nóng)村集體對土地的非農(nóng)使用權(quán)力被上收到公司主義的政府手中的同時(shí)，土地的商品屬性也逐漸確立。1988年，《中華人民共和國憲法》(修正案)規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，正式開啟了我國的土地有償使用制度。1990年5月19日，國務(wù)院頒布實(shí)施了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問題作出了明確規(guī)定，使土地實(shí)際上已經(jīng)具有商品的屬性。這就從根本上改變了土地資源資本化的性質(zhì)和機(jī)制——從八十年代基層農(nóng)村自主發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)的生產(chǎn)性的“以地興企”，改為九十年代地方政府滿足剛性開支的消費(fèi)性的“以地生財(cái)”。土地變現(xiàn)遂成為地方政府最快捷的生財(cái)門路。

　　第二輪由地方政府發(fā)起的“圈地運(yùn)動(dòng)”，因主導(dǎo)力量發(fā)生改變而與第一輪大不相同，并且持續(xù)時(shí)間更長。這與上一次在八十年代大規(guī)模征地催生宏觀經(jīng)濟(jì)高速增長有些許類似，但資本化的具體機(jī)制和途徑卻遠(yuǎn)不相同——八十年代因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”而占有土地，還需要與企業(yè)的其他實(shí)物資產(chǎn)相結(jié)合，作為工商產(chǎn)業(yè)中的一種物化“資產(chǎn)”，并通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。而到九十年代初，土地本身就成了被經(jīng)營的對象，通過單純的土地開發(fā)或者流轉(zhuǎn)，就可以獲得遠(yuǎn)高于八十年代“以地興企”階段的增值收益。比如，蘇州市斜塘鎮(zhèn)因蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)，就呈現(xiàn)出明顯的地方政府“以地生財(cái)”的土地財(cái)政特征。

　　這還意味著：政府公司主義的內(nèi)在利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化——異化于在地產(chǎn)業(yè)資本，各地政府越來越少地依賴本土產(chǎn)業(yè)資本的增值分享，越來越多地青睞沒有社區(qū)負(fù)擔(dān)的外資。

　　由于土地資本化的機(jī)制及主導(dǎo)土地資本化的主體均發(fā)生了改變，“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”的增值收益分配也相應(yīng)發(fā)生了改變。

　　中國在資本短缺條件下的招商引資，與國際產(chǎn)業(yè)資本過剩條件下追求向要素價(jià)格低谷轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)的資本供給，恰是一個(gè)過程的兩個(gè)方面。

　　投資拉動(dòng)型增長道路的形成與1993—1994年財(cái)政危機(jī)中中央政府上收財(cái)政權(quán)力有關(guān)，也與1997—1998年危機(jī)中中央政府上收金融權(quán)力有關(guān)。

　　自1994年實(shí)行分稅制及1998年金融系統(tǒng)全面改革以后，地方政府的財(cái)政金融權(quán)力都被極大地削弱，加之勞動(dòng)力自由流動(dòng)(即使不流動(dòng)，也不再具有成規(guī)模勞動(dòng)替代資本服務(wù)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的主、客觀條件)。此時(shí)，地方政府唯剩有土地資源可以用國家之名來支配。當(dāng)新一輪宏觀環(huán)境利好來臨時(shí)，地方政府便以土地的資本化助推所轄地域內(nèi)的招商引資、外向型經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。即使沒有招商引資也要靠濫占土地、大興土木建設(shè)地方政府的樓堂館所來創(chuàng)造銀行資本進(jìn)入當(dāng)?shù)氐恼儭?/p>

　　只是，這些非生產(chǎn)性投資都造成地方政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的大規(guī)模負(fù)債!鑒于中央也不能承擔(dān)這種地方越來越累積的債務(wù)，遂使貨幣大規(guī)模不斷增發(fā)成為唯一手段。

　　地方政府的具體操作過程是：由于制度規(guī)定和與小農(nóng)之間交易成本的限制，土地使用方乃至開發(fā)商并不直接和土地的實(shí)際使用者小農(nóng)打交道。一方面，地方政府利用其壟斷性權(quán)力以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中征收土地，然后再通過土地儲(chǔ)備中心、各種城投公司及開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)等融資主體，以土地作抵押套取銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到2006年，在東南沿海的縣市，高達(dá)數(shù)百億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資中，約60%靠土地融資;而在西部，銀行貸款占城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的份額更高達(dá)70%—80%。

　　另一方面，地方政府加快推動(dòng)城市擴(kuò)張，以增加各種地方稅種規(guī)模及土地出讓收益。到2002年地方營業(yè)稅比重迅速上升，已經(jīng)成為地方政府的第一大稅種。2006年時(shí)營業(yè)稅在地方稅收中所占比重已經(jīng)達(dá)到43.3%。而營業(yè)稅主要是對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅種，這就使得加快城市擴(kuò)張以擴(kuò)大建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅的規(guī)模成為地方增收的當(dāng)務(wù)之急。世界銀行的研究指出：在增加財(cái)政收入動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府2002年以后對于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲。

　　我們在同期發(fā)表的研究報(bào)告中，稱之為地方政府與銀行之間的“以地套現(xiàn)”，認(rèn)為這符合金融資本異化于一般產(chǎn)業(yè)之后與地產(chǎn)結(jié)合的需求，客觀地推動(dòng)了城市擴(kuò)張。首先帶動(dòng)的就是房地產(chǎn)業(yè)的暴利，使其“成為政府償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款和實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的通道”，成為過剩資本爭先恐后涌入的領(lǐng)域。繼而，在基本建設(shè)和房地產(chǎn)的帶動(dòng)下，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)投資也如火如荼，蒸蒸日上。自2002年以來投資在新增需求中始終占60%的份額(王建，2006)。

　　這樣，以地方政府“以地套現(xiàn)”的第三輪圈地運(yùn)動(dòng)為肇端，便逐漸形成了新世紀(jì)以來基于“高圈地”的“高負(fù)債+高投資=高增長”的發(fā)展模式。加之，中央層面的過剩金融資本在投機(jī)市場上的積極推動(dòng)，便帶來了新世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)的迅速高漲。

　　更多分析，請關(guān)注我的新書《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)1949-2009》(繞不開的工業(yè)化原始積累，中國人為此付出了多少代價(jià)?中國如何才能爬出發(fā)展陷阱?)

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