摘要：在微觀層面的具體運(yùn)作中，壓力型體制的作用機(jī)制并未發(fā)生根本變化，只是在新的意識(shí)形態(tài)下呈現(xiàn)出“名實(shí)分離”的特征，即借“科學(xué)發(fā)展觀”之名，行“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”之實(shí)，這在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資工作中表現(xiàn)得猶為顯著。由于壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類(lèi)具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯。這種邏輯一般只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧基于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，更缺乏穩(wěn)定的、抽象的和普遍主義的規(guī)則意識(shí)。本文以桔鎮(zhèn)的招商引資為例，來(lái)呈現(xiàn)壓力型體制與策略主義的相關(guān)性。
關(guān)鍵詞：壓力型體制 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 策略主義 運(yùn)作邏輯 招商引資
“壓力型體制”是榮敬本等人（1998）用于概括縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制的運(yùn)作特點(diǎn)。由于這一概念對(duì)理解當(dāng)代基層政權(quán)運(yùn)作的特點(diǎn)頗具說(shuō)服力，因此被得到廣泛引用。然而，無(wú)論是榮敬本本人還是“壓力型體制”的運(yùn)用者，主要是在政治學(xué)意義上使用這一概念，通常與“民主”、“自治”、“政治動(dòng)員”等概念相聯(lián)（榮敬本，2009；唐海華，2006；吳毅，2007），旨在說(shuō)明中國(guó)政治體制的運(yùn)作特征，較少關(guān)注壓力型體制與基層政權(quán)組織的運(yùn)作邏輯與特性之間的關(guān)系。基于此，本文以桔鎮(zhèn)的招商引資為透視點(diǎn)，以呈現(xiàn)壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作邏輯的關(guān)系。桔鎮(zhèn)是中國(guó)中部省份的一個(gè)很普通的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是筆者自2004年以來(lái)多次回訪至今、跟蹤觀察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)距其所屬的T縣約30公里，地處山區(qū)，交通較為不便，工商業(yè)欠發(fā)達(dá)。對(duì)該鎮(zhèn)的分析能揭示中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些共性，但可能不適用于東部沿海或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
一、策略主義
在韋伯（1997：248-324）看來(lái)，與傳統(tǒng)組織類(lèi)型不同，官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴(yán)格按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。具體而言，理性官僚制組織以一種形式主義的精神行事，通過(guò)由法規(guī)和明確規(guī)定的層級(jí)制來(lái)協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)化的權(quán)限和行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)非人格化的特殊品格以及服從于理智上可加分析的規(guī)則，以盡可能地確保組織運(yùn)作的公正與理性。
處于官僚制體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系和職能設(shè)置均依照科層制的規(guī)制設(shè)計(jì)而成，體現(xiàn)著現(xiàn)代官僚制組織的特性。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)作邏輯與現(xiàn)代官僚制的理性化、制度化特征相去甚遠(yuǎn)，“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”的現(xiàn)象極為顯著（孫立平，2000）。正如已有研究所表明那樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)熱衷于運(yùn)用各類(lèi)非正式的權(quán)力技術(shù)與策略，如“擂”、“媒”、“示蠻”、“懷柔”（吳毅，2007），以及各類(lèi)“擺平術(shù)”（應(yīng)星，2001；歐陽(yáng)靜，2009）來(lái)達(dá)成其運(yùn)作目標(biāo)。此外， 一些學(xué)者在關(guān)于基層政府維穩(wěn)工作的專(zhuān)項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)“花錢(qián)買(mǎi)平安”的“權(quán)宜性治理”方式十分普遍，就是所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”，并且，“在維穩(wěn)的實(shí)際操作中，往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性”（清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組，2010）。正如一些學(xué)者所言，基層政府組織的非正式行為具有“范圍廣、程度深、表現(xiàn)公開(kāi)、運(yùn)作堅(jiān)韌”的特點(diǎn)（周雪光，2008）。
確實(shí)地說(shuō)，與官僚制的“理性主義”邏輯不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的權(quán)力運(yùn)作充滿著隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性，似乎任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無(wú)論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)模杀秽l(xiāng)鎮(zhèn)借用，并且，其中的一些運(yùn)作方式具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)，往往偏離其運(yùn)作目標(biāo)，目標(biāo)替代現(xiàn)象十分普遍。本文將這種不同于“理性主義”的運(yùn)作邏輯概括為“策略主義”。質(zhì)言之，策略主義是指基層政權(quán)組織缺乏穩(wěn)定的、抽象的、普遍主義的運(yùn)作規(guī)則，以及基于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，而以各類(lèi)具體的、權(quán)宜的和隨意的策略與方法作為原則，并只顧追求眼前的短暫目標(biāo)。借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常話語(yǔ)，策略主義可表述為“只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”。
顯然，“策略主義”不同于“策略”。“策略”是一種純粹的權(quán)力運(yùn)作技術(shù)和方法；而“策略主義”是一種行為原則，通常不問(wèn)手段或方法的合理性與合法性。因此，“策略主義”既包括那些靈活的、因地制宜的合理、合法策略，也包涵了那些不講原則、不顧戰(zhàn)略，不具合法性與正當(dāng)性的策略；策略主義中的策略既可能與組織運(yùn)作的目標(biāo)相一致，也可能相背離。缺乏穩(wěn)定而抽象的規(guī)則，以及不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)是策略主義的基本特性。雖然策略主義的邏輯體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的各個(gè)方面，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資更能鮮活地展示這種邏輯的內(nèi)在機(jī)制，本文因此為認(rèn)證依據(jù)。
二、策略主義的運(yùn)作圖景：桔鎮(zhèn)的招商引資
賀雪峰（2003）于2002年描述江蘇等沿海發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資時(shí)用了“大躍進(jìn)”和“唯一重要的工作”加以形容，以突顯招商引資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作中的重要性。雖然中部地區(qū)的招商引資工作要晚于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，但自2002年開(kāi)始也逐步推向了高潮，并在免除農(nóng)業(yè)稅之后幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯一重要的工作。
表一：桔鎮(zhèn)2002年以來(lái)每年需完成的招商引資任務(wù) 單位：萬(wàn)元
年份
任務(wù)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
內(nèi)資（人民幣）
600
1100
1900
1200
3000
3600
4000
4000
外資（美元）
0
10
20
40
50
60
60
80
如表一所示，自2002年開(kāi)始，下達(dá)至桔鎮(zhèn)的招商引資任務(wù)逐年遞增，內(nèi)資由最初的600萬(wàn)上升至2009年的4000萬(wàn)。外資則從無(wú)到有，直至2009年的80萬(wàn)美元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”也因此由“農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收”轉(zhuǎn)為“招商引資”，成為新的考核鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的首要任務(wù)。此外，從 2008年開(kāi)始，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資工作的激勵(lì)手段從經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰上升到政治獎(jiǎng)罰。縣政府在對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)管理考核方案中規(guī)定，招商工作位于后六名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全體干部不能提拔、重用。這意味著，招商引資成績(jī)與所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷直接相關(guān)。面對(duì)每年遞增的招商任務(wù)以及日趨嚴(yán)厲的考核標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是如何應(yīng)對(duì)的呢？
1、“全方位優(yōu)惠”
受地理區(qū)位的影響，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏吸引外資的有利條件，主要依靠提供本地所特有的原材料。然而，迫于完成招商任務(wù)的急切心態(tài)，地方政府總是以極為低廉的價(jià)格提供原材料，以吸引外商。比如，一些外商則要求當(dāng)?shù)卣缘陀谑袌?chǎng)價(jià)的價(jià)格為其提供所需的所有木料。政府則利用控制伐木指標(biāo)[1]的方式達(dá)成此條件，以完成招商任務(wù)。
除廉價(jià)原材料外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)在土地、稅收方面給予特別的優(yōu)惠政策以吸引外商。比如，T縣以每畝5.6萬(wàn)元的價(jià)格征得土地，并對(duì)所征土地進(jìn)行平整、規(guī)劃，最后以每畝2萬(wàn)元的價(jià)格賣(mài)給外商。也就是說(shuō)，除去平整土地的費(fèi)用，政府以每畝倒貼3.6萬(wàn)元的土地優(yōu)惠政策來(lái)吸引外商。對(duì)于那些不買(mǎi)地的外商，政府則為其直接建好廠房，然后低價(jià)出租給對(duì)方。即便如此，工業(yè)園區(qū)內(nèi)的廠房閑置率極高，桔鎮(zhèn)干部因此將工業(yè)園稱(chēng)為“空殼工業(yè)園”。
在稅收方面，各地采取“兩免三減”[2]或稅收返還的獎(jiǎng)勵(lì)形式以吸引外商。但許多外商在本縣享受完五年的稅收優(yōu)惠之后，便遷往外縣，同樣以外商的身份再次享受同樣優(yōu)惠的土地、稅收等政策，政府由此成了“楊白勞”。但在高額的招商指標(biāo)面前，政府明知自己是“楊白勞”，也不得不為之，而外商也看準(zhǔn)了政府完成招商引資任務(wù)的急切心態(tài)，并加以利用。
然而，即使在“全方位優(yōu)惠”的政策下，政府所吸引的企業(yè)也多為高污染企業(yè)。事實(shí)上，在各類(lèi)關(guān)于招商引資工作的文件和工作報(bào)告中，各地政府明確指出，“承接沿海產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移”是招商引資的主要目標(biāo)（2008120716LZ田野調(diào)查編號(hào)）。而所承接的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”絕大部分是被沿海地區(qū)淘汰出來(lái)的高污染產(chǎn)業(yè)，主要是藥化、銅冶煉、皮革等產(chǎn)業(yè)。
2、“保姆式服務(wù)”
除全方位的優(yōu)惠政策外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)承諾在用資、用工、辦證等方面，對(duì)外商及其企業(yè)提供“一條龍”的保姆式服務(wù)。比如在桔鎮(zhèn)的招商工作組中，有一個(gè)成員的職責(zé)就是專(zhuān)門(mén)承擔(dān)此服務(wù)。一旦有外商進(jìn)入，該成員則成為外商的“保姆”，先要為其提供吃、住、行等個(gè)人生活方面的便利與服務(wù)，讓外商有“賓至如歸的美好感覺(jué)和第一印象”；其次要為其個(gè)人和企業(yè)辦理所有的證件、執(zhí)照；最重要的是為其企業(yè)在用資、用電、用水、網(wǎng)絡(luò)、道路、招工等方面提供“一條龍”服務(wù)。其中，“招工”和“用資”是保姆式服務(wù)中最重要的兩項(xiàng)內(nèi)容。
在招工方面，政府一般著重介紹每年畢業(yè)的中學(xué)生人數(shù)。這是因?yàn)樵S多工廠對(duì)工人有年齡上的限制，一般要求員工在25歲以下。而中學(xué)畢業(yè)生是滿足外商用工條件的最優(yōu)對(duì)象。一旦有企業(yè)提出用工要求，縣政府便向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)輸送勞動(dòng)力數(shù)量，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則將任務(wù)下達(dá)給所轄的中學(xué)。2005年，桔鎮(zhèn)為一家鞋廠輸送了60多名初中畢業(yè)生。
與其他“服務(wù)”相比，政府為外商提供的“幫扶資金”是最具吸引力的一項(xiàng)“服務(wù)”[3]。在T縣，具有招商引資任務(wù)的單位同時(shí)也是其所引入企業(yè)的“幫扶單位”，即必須在資金上幫助、扶持外商。T縣工業(yè)園區(qū)內(nèi)的決大多數(shù)企業(yè)便是在當(dāng)?shù)卣峁皫头鲑Y金”的服務(wù)下進(jìn)入的。雖然幫扶資金是以借款的形式提供給外商，然而，許多外商以投資為名，行騙取政府的幫扶資金為實(shí)。僅以桔鎮(zhèn)參與幫扶的一家企業(yè)為例，2006年，一家號(hào)稱(chēng)投資上億的生物技術(shù)公司被引入T縣，但外商稱(chēng)其前期投入資金不足，需要T縣幫扶。由于該企業(yè)屬“重大項(xiàng)目”，T縣眾多單位因此爭(zhēng)搶著參與“幫扶”。最終，桔鎮(zhèn)幸運(yùn)地與其他七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為幫扶單位，分別向該公司提供了60萬(wàn)幫扶資金。有趣的是，該公司收到幫扶資金不久后便消失匿跡。以下是桔鎮(zhèn)下發(fā)給該公司的催款通知單：
貴公司于2006年3月30日和2006年5月16日共借到本鎮(zhèn)政府企業(yè)幫扶款陸拾萬(wàn)元整，在2006年9月30日已歸還借款伍萬(wàn)元，截至2008年8月30日，應(yīng)計(jì)利息26720元（其中：正常利息9900元，逾期利息25740元）本息合計(jì)627200元（陸拾貳萬(wàn)柒仟貳佰元整），請(qǐng)貴公司在2008年10月31日以前歸還借款本息，否則，我鎮(zhèn)將按法律程序辦理（20090629CMF田野調(diào)查編號(hào)）。
但是，該崔款單被退回，并被告之“公司名稱(chēng)不存在”。確切地說(shuō)，該公司及其法人代表早已更名換姓，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)找不到歸還幫扶資金的債務(wù)人。參與幫扶的單位只得啞巴吃黃連，有苦說(shuō)不出。
3、“數(shù)字游戲”
無(wú)論是全方位優(yōu)惠還是保姆式服務(wù)，對(duì)于像桔鎮(zhèn)這樣一個(gè)區(qū)位環(huán)境不佳，地理位置偏僻，優(yōu)勢(shì)資源稀少，發(fā)展進(jìn)度相對(duì)緩慢的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)上述相對(duì)正式的方式仍然無(wú)法趕超招商引資的“大躍進(jìn)”，更不可能完成數(shù)千萬(wàn)的招商任務(wù)。為了避免因招商引資工作而遭受“一票否決”的命運(yùn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)最后只得玩起“數(shù)字游戲”。
數(shù)字游戲主要是通過(guò)做假賬、浮夸、轉(zhuǎn)賬和出錢(qián)買(mǎi)資等各種方式來(lái)完成招商引資任務(wù)。具體而言，第一，通過(guò)制造假發(fā)票來(lái)虛報(bào)硬件設(shè)施的出廠價(jià)以提高固定資產(chǎn)投資額。第二，偽造注資憑證，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)先在外地設(shè)立一個(gè)銀行帳號(hào)，然后將資金作為外資轉(zhuǎn)入本地已注冊(cè)的某個(gè)有名無(wú)實(shí)的公司名下，以作為招商引資的成績(jī)，一旦經(jīng)會(huì)計(jì)事務(wù)所和招商局驗(yàn)資過(guò)后便立即將資金抽回。另一種形式是利用外商的資金驗(yàn)資，驗(yàn)資之后立即抽回。第三，虛簽合同，即與外商簽訂有巨額投資額的合同，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性資金投入。第四，出錢(qián)買(mǎi)資，即向已經(jīng)完成招商任務(wù)的部門(mén)，或直接向招商局購(gòu)買(mǎi)招商項(xiàng)目，以作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資成績(jī)。2005年，T縣買(mǎi)資的價(jià)格大概是：外資10萬(wàn)美元/1萬(wàn)元人民幣，內(nèi)資100萬(wàn)元/5千元。但在2009年，桔鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)以每1萬(wàn)元購(gòu)30萬(wàn)元內(nèi)資的價(jià)格仍沒(méi)能購(gòu)買(mǎi)到。
4、“共謀”與“布景”
由于基層政府的每項(xiàng)工作均要面臨各式各樣的檢查，通過(guò)數(shù)字游戲所制造的招商工作當(dāng)然也避免不了上級(jí)的實(shí)地檢查。但正如趙樹(shù)凱（2005）對(duì)基層政府的迎檢特點(diǎn)所總結(jié)的那樣，“在應(yīng)對(duì)自上而下的檢查中，地方存在一種規(guī)律性現(xiàn)象：如果是省里來(lái)檢查，市、縣、鄉(xiāng)、村都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付；如果是市里檢查，縣、鄉(xiāng)、村則都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付。比如省里檢查時(shí)，市里有關(guān)部門(mén)就會(huì)提前探情況，向下邊的縣提供某些檢查信息、應(yīng)付方法的‘公共服務(wù)’，當(dāng)市里來(lái)檢查時(shí)，縣里有關(guān)部門(mén)就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供這樣的服務(wù)。”也就是說(shuō)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府共同應(yīng)對(duì)市級(jí)政府的檢查時(shí)，縣級(jí)政府要幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)掩蓋問(wèn)題，同樣，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣與市級(jí)政府共同應(yīng)對(duì)省級(jí)政府的檢查時(shí)，市級(jí)政府也要用各種非正規(guī)方式來(lái)幫助縣鄉(xiāng)政府掩蓋問(wèn)題。周雪光（2008）則用“共謀”來(lái)容易這種基層政府與它的直接上級(jí)政府相互配合、采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上一級(jí)政府檢查監(jiān)督的現(xiàn)象。
也正因此，當(dāng)T縣的工業(yè)園區(qū)于2009年迎接省領(lǐng)導(dǎo)視察時(shí)，我們看到市、縣政府共同應(yīng)對(duì)，布置現(xiàn)場(chǎng)的圖景：要求雇用數(shù)量眾多的挖土機(jī)、推土機(jī)和“群眾演員”進(jìn)工業(yè)園區(qū)，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的車(chē)隊(duì)即將進(jìn)入工業(yè)園區(qū)之時(shí)，所有的機(jī)器要響起來(lái)、動(dòng)起來(lái)，所有的人要忙碌起來(lái)。為此，桔鎮(zhèn)以10元一人的價(jià)格在各村雇請(qǐng)了50名“政治覺(jué)悟高”（不會(huì)攪局）的農(nóng)民，讓他們帶著鐵鍬在指定好的地方擺出勞作的姿態(tài)。在桔鎮(zhèn)幫扶的工廠內(nèi)，分管招商的副鎮(zhèn)長(zhǎng)不知從哪兒裝了一客車(chē)的“群眾演員”，將他們插入正式工人中間，充當(dāng)臨時(shí)工人，以便使領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)廠視察時(shí)，感覺(jué)工廠效益好。這些“群眾演員”的“表演”直至領(lǐng)導(dǎo)離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)為止，“出場(chǎng)費(fèi)”是每人每小時(shí)100元。
如此“共謀”與“布景”雖使T縣創(chuàng)造出了令上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意的工作成績(jī)，但在高標(biāo)指的壓力下，同一級(jí)官員之間形成強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)，彼此不甘落后，以防在晉升的階梯上被淘汰出局。因此，一旦有人以“布景”等非正式方式獲得晉升時(shí)，便容易被競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)相效仿，形成所謂的“政治錦標(biāo)賽”（周黎安，2009）。在此錦標(biāo)賽中，“共謀”、“布景”、“數(shù)字游戲”等各種非正式權(quán)力運(yùn)作策略的運(yùn)用也就逐漸成為整個(gè)體制的“共識(shí)”，各類(lèi)“萬(wàn)畝工業(yè)園”和頗具創(chuàng)意的“人造景觀”也因此層出不窮。
三、策略主義的形成機(jī)制：壓力型體制
雖然國(guó)家自2004年以來(lái)確立了以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國(guó)理念, 并在宏觀層次上將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。然而，透過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資中各類(lèi)權(quán)力運(yùn)作技術(shù)，我們看到的卻是一幅策略主義的運(yùn)作圖景。應(yīng)該說(shuō)，任何時(shí)期的基層政權(quán)均講“策略”、講“方法”，但不一定任何時(shí)期的基層政權(quán)均以“策略主義”為運(yùn)作邏輯。“策略主義”是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作的獨(dú)特邏輯，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的壓力型體制所決定。
壓力型體制產(chǎn)生的原初動(dòng)力來(lái)自政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的壓力及其發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)。在1990年代初確立的“穩(wěn)定”和“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)中，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人民生活水平的提高被認(rèn)為是社會(huì)穩(wěn)定的必要前提，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”成為政府和民間的共識(shí)（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。在“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”的意識(shí)形態(tài)下，全國(guó)掀起了經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱潮，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)成為衡量各級(jí)政府的首要指標(biāo)。為了獲得快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，各地的上層領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始充分利用政府內(nèi)部的行政權(quán)力作為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，利用“高指標(biāo)”和“烏紗帽”給下級(jí)政府“加溫加壓”（唐海華，2006），依靠政治壓力和行政命令對(duì)整個(gè)體制進(jìn)行動(dòng)員，從而將指標(biāo)和任務(wù)在官僚制的行政等級(jí)中層層下達(dá)，直至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，最終形成了被稱(chēng)之為“壓力型體制”的運(yùn)作特性。
根據(jù)榮敬本等人（1998：28）的概括，壓力型體制是指一級(jí)政治組織縣、鄉(xiāng)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，該級(jí)政治組織以黨委和政府為核心把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱悖坏媒o予各種先進(jìn)稱(chēng)號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)，所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。
渠敬東等人（2009）認(rèn)為，新世紀(jì)以來(lái)，“壓力型體制”的運(yùn)作邏輯并沒(méi)有發(fā)生根本的變化,，不過(guò)，其作用機(jī)制發(fā)生了重要變化，一是加強(qiáng)了對(duì)指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理結(jié)合在一起；二是加強(qiáng)了行政問(wèn)責(zé)制；三是加強(qiáng)了量化指標(biāo)結(jié)構(gòu)的多重化傾向， 改變了以往僅以GDP 為核心的干部考核指標(biāo)體系，政府的公共服務(wù)職能和綠色GDP開(kāi)始被納入到數(shù)字指標(biāo)控制的范圍。應(yīng)該說(shuō)，在宏觀層面上，壓力型體制的作用機(jī)制確實(shí)發(fā)生了諸如以上的變化。也正因此，我們幾乎每天都能從電視新聞中看到各省政府（特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)政府）實(shí)踐“科學(xué)發(fā)展觀”，以打造各類(lèi)“民生工程”的舉措。但是，在微觀層次的具體運(yùn)作中，壓力型體制的作用機(jī)制并未發(fā)生根本變化，只是借“科學(xué)發(fā)展觀”之名，行“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”之實(shí)，進(jìn)行“名實(shí)分離”的非正式運(yùn)作，正如前文所述，這在中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資工作中表現(xiàn)得猶為顯著。
顯然，在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，其“發(fā)展”的壓力遠(yuǎn)甚于發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的對(duì)比之下，發(fā)展的欲望與壓力倍增。而壓力型體制恰好是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的高效機(jī)制，同時(shí)也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為值得學(xué)習(xí)和借簽的寶貴經(jīng)驗(yàn)。比如，T縣政府前往沿海發(fā)達(dá)省份學(xué)習(xí)招商引資經(jīng)驗(yàn)時(shí)總結(jié)道：“要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一是要舍得犧牲環(huán)境，二是要形成人人有任務(wù)，人人有壓力的激勵(lì)機(jī)制”（20090813HSJ田野調(diào)查編號(hào)）。于是才有“凡是招商工作位于后六名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)班子成員和一般干部都不能提拔、重用”的考核標(biāo)準(zhǔn)。基層干部也因此被納入“政治錦標(biāo)賽”與“政治淘汰賽”之中（周黎安，2009）。為了防止在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰出局調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常會(huì)調(diào)用一切可調(diào)用的權(quán)力權(quán)術(shù)去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，“不管用什么方法，只要能把事擺平”的策略主義邏輯也由此而生。
更為重要因素在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)現(xiàn)能力難以實(shí)現(xiàn)壓力型體制中的目標(biāo)任務(wù)。就招商引資而言，由于中西部地區(qū)所處的區(qū)域位置欠佳，資源相對(duì)貧乏，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源極度匱乏（周飛舟、趙陽(yáng)，2003）、大量農(nóng)村勞動(dòng)力外流，這些均使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)逐年遞增的“高標(biāo)指”。常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)不切實(shí)際的目標(biāo)任務(wù)，以及嚴(yán)厲的考核機(jī)制，更難以在政治錦標(biāo)賽中勝出，各非理性、非正式的權(quán)力運(yùn)作技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，最終塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義運(yùn)作邏輯。
四、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)然，壓力型體制并非一無(wú)是處，面對(duì)中國(guó)地域之廣、行政系統(tǒng)層級(jí)之多，它的運(yùn)作有其合理的一面。自上而下的壓力機(jī)制所要解決的問(wèn)題就是政令不通和行政系統(tǒng)的慵懶、暮氣沉沉，它可以使中央、上級(jí)政府急需解決的問(wèn)題快速到達(dá)基層（王啟梁，2009）。但它之所以形塑了策略主義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作邏輯，一是因?yàn)閴毫π腕w制中的目標(biāo)設(shè)置主體單一，缺乏來(lái)自基層政府、社會(huì)組織和民眾等多方主體的協(xié)商與合作；二是壓力型體制中的激勵(lì)強(qiáng)度過(guò)大，與基層政權(quán)組織的實(shí)際條件不相匹配；三是壓力型體制缺乏常規(guī)化的反饋機(jī)制。
在目標(biāo)設(shè)置主體單一化情況下，壓力型體制一般只考慮那些僅被上級(jí)政府認(rèn)為重要的目標(biāo)，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織所說(shuō)的“硬指標(biāo)”。這種目標(biāo)設(shè)置方式不僅忽略了基層政權(quán)組織執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)際能力，而且忽略那些被基層政府或民眾認(rèn)為至關(guān)重要的目標(biāo)，這不利于形成良好的地方治理秩序。其次，當(dāng)壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與基層政權(quán)組織的現(xiàn)實(shí)能力不相匹配之是時(shí)，就容易誘導(dǎo)基層政權(quán)組織以造假、“共謀”、“擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)壓力型體制中的高指標(biāo)。從政策執(zhí)行的效果來(lái)說(shuō)，某項(xiàng)政策是否切合實(shí)際，作為最基層一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該最為了解。但壓力型體制缺乏有效的信息反饋機(jī)制和上下級(jí)之間的協(xié)商機(jī)制，以及必要的糾錯(cuò)功能，從而導(dǎo)致其目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)機(jī)制越來(lái)越脫離實(shí)際，由此加劇了基層政權(quán)組織的非正式運(yùn)作，最終形塑了策略主義的運(yùn)作邏輯。
壓力型體制的作用機(jī)制表明，如欲重塑當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的策略主義邏輯，首先勢(shì)必將目標(biāo)設(shè)置主體的單一化轉(zhuǎn)為多元化，即將目前類(lèi)似于“單軌”運(yùn)行的壓力型體制轉(zhuǎn)化為自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙軌”運(yùn)行機(jī)制（費(fèi)孝通，1999），從而使目標(biāo)設(shè)置中引入那些不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)農(nóng)村生活和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序至關(guān)重要的事項(xiàng)。其次要引入靈活的反饋機(jī)制和糾錯(cuò)功能，使目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)機(jī)制切合實(shí)際，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既有執(zhí)行國(guó)家政策的壓力，保證國(guó)家政策的“一統(tǒng)性”，又具有執(zhí)行政策的“靈活性”，確保政策能夠因地制宜，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的有效性。
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于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期
[1] 根據(jù)國(guó)家對(duì)森林保護(hù)，集體和個(gè)人不能任意砍伐木材，必須要有政府下發(fā)的指標(biāo)，因此只有握有砍伐指標(biāo)才能砍伐木材。對(duì)于那些拿到砍伐指標(biāo)的林場(chǎng)和農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不得不將木材半賣(mài)半送給外商，因?yàn)椴毁u(mài)則意味著放棄獲得砍伐指標(biāo)的機(jī)會(huì)，木材會(huì)因不能砍伐而枯爛在山上，最終不會(huì)產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益。
[2]即對(duì)那些投資生產(chǎn)的企業(yè)，當(dāng)?shù)卣獬淝皟赡甑亩愘M(fèi)，后三年的稅費(fèi)則減半。而稅收獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)質(zhì)與“兩免三減”一樣，即前兩年稅收返還100%，后三年返還50%。
[3] 幫扶資金是指，為了吸引外商前來(lái)投資，政府部門(mén)為其提供首筆啟動(dòng)資金，以幫助、扶持外資在本地的投資和發(fā)展。提供幫扶資金的部門(mén)稱(chēng)為“幫扶單位”，其所幫扶的企業(yè)可以作為本單位完成招商任務(wù)的成績(jī)。
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